KOFA 2005/50: Udokumenterte forhold i tildelingsevaluering

2005/50 Oslo kommune v/Undervisningsbygg

Innklaget: Oslo kommune v/Undervisningsbygg

Klager: Fuglesang & Olesen entreprenørfirma AS

Avgjørelse: Brudd på regelverket

Type sak: Rådgivende sak

(cid:1)(cid:2)(cid:3)(cid:4)(cid:5)(cid:6)(cid:5)(cid:7)(cid:6)(cid:8)(cid:3)(cid:9)(cid:9) (cid:10)(cid:11)(cid:12)(cid:9)(cid:11)(cid:10)(cid:10)(cid:5)(cid:6)(cid:13)(cid:2)(cid:14)(cid:4)(cid:5)(cid:9)(cid:3)(cid:6)(cid:15)(cid:16)(cid:3)(cid:10)(cid:10)(cid:5)(cid:2)(cid:15)(cid:5)(cid:12) Innklagede gjennomførte en åpen anbudskonkurranse for bygge- og anleggsarbeider i forbindelse med utbygging og rehabilitering av Etterstad videregående skole. I evalueringen av tilbudene hadde innklagede lagt vekt på opplysninger som ikke fremkom av tilbudene, blant annet opplysninger som var innhentet fra internett, og egne erfaringer. Klagenemnda kom til at dette var i strid med lovens krav til forutberegnelighet, likebehandling og etterprøvbarhet, jf. lov om offentlige anskaffelser § 5. Klagenemndas avgjørelse 8. mai i sak 2005/50 Klager: Fuglesang & Olesen Entreprenørfirma AS Innklaget: Oslo kommune v/Undervisningsbygg Oslo KF Klagenemndas medlemmer: Svein Dahl, Inger Marie Dons Jensen, Andreas Wahl. Saken gjelder: Vektlegging av kvalifikasjonskrav ved tildeling, vektlegging av udokumenterte forhold og egne erfaringer, beregning av pris. Bakgrunn:

(1) Undervisningsbygg Oslo KF (heretter kalt innklagede) kunngjorde en åpen anbudskonkurranse for utbygging og rehabilitering for fase 1A og 1B på Etterstad videregående skole den 27. september 2004.

(2) I konkurransegrunnlaget pkt. 8 var følgende kvalifikasjonskrav stilt opp: ”Leverandøren skal dokumentere god nok kompetanse til å oppfylle kontraktsforpliktelsene. Oppdragsgiver legger vekt på leverandørens tekniske kvalifikasjoner, herunder faglig kompetanse, effektivitet, erfaring og pålitelighet. Videre vektlegges leverandørens finansielle og økonomiske stilling.” Kvalifikasjonskravet var for øvrig spesifisert nærmere i konkurransegrunnlagets pkt. 8. Under ”tekniske kvalifikasjoner” fremgikk det at tilbyderne skulle gi ”en oversikt over arbeider som er utført i løpet av de siste 5 år, sammen med attester over tilfredsstillende utførelse av de viktigste arbeidene. Attestene skal angi arbeidenes verdi,ca samt tid og sted for arbeidsutførelsen, og oppgi hvorvidt arbeidene er blitt fagmessig utført og behørig fullført”

(3) I henhold til konkurransegrunnlaget pkt. 9 skulle tildelingen baseres på det økonomisk mest fordelaktige tilbud. Følgende tildelingskriterier og vekting skulle legges til grunn ved valg av tilbud:

Vekt Kriterier 60% Økonomi: Pris for beskrevet løsning Enhetspriser og delpriser for Rigg og Driftsposter Timepriser og påslagsfaktorer Forbehold som har innvirkning på prisene 40% Kvalitet/prosjektgjennomføring/oppgaveforståelse Oppgaveforståelse – inkludert forståelse av tilpasset bemanning og erfaring med skole i drift problematikk. Referanseprosjekter av lignende kompleksitet Kvalitet på utførelse, herunder inkludert HMS, levetid og driftskostnader. Forbehold som har innvirkning på ytelsens omfang, art eller kvalitet. Tilbyders organisasjon og underentreprenører for teknisk fag for gjennomføring av oppdraget, herunder CV for nøkkelmedarbeidere i prosjektorganisasjonen. Alle underentreprenører for tekniske fag skal navngis. Tilbyders plan for gjennomføring av arbeidet Beskrivelse av tilgjengelig personalressurser og maskiner og utstyr som skal benyttes ved gjennomføring av oppdraget og som dokumenterer at tilbyder har kapasitet til å overholde frist for ferdigstillelse.

(4) Det fremgikk videre av konkurransegrunnlaget i tilknytning til ovennevnte tildelingskriterier, at innklagede etter beste skjønn ville gi det enkelte tilbud poeng for hver enkelt kategori. Høyeste poeng var 10. Laveste poeng var 0.

(5) I alt 7 tilbydere leverte tilbud i konkurransen, blant dem Fuglesang & Olesen (heretter kalt klager) og BundeBygg AS (heretter kalt BundeBygg) som senere blir tildelt kontrakten. Klager hadde en tilbudspris på 107.542.795, mens BundeBygg AS hadde en tilbudspris på 110.514.181.

(6) I innklagedes interne evalueringsrapport av 7. desember 2004 fremgår det at pris ble beregnet ut fra et karaktersystem hvor karakteren 10 gir høyest poengsum, mens karakteren 1 gir lavest poengsum. Karakteren 10 gis for tilbudspriser innenfor et avvik på 0-3 % fra laveste pris. Det fremgår videre at klager og BundeBygg har fått samme poengsum, og at denne er vektet med 55 %.

(7) Enhetspris og påslagsprosent ble vektet separat med de resterende 5 % av de totale 60 % i prisvurderingen, men dette blir endret etter at innklagedes rådgiver i notat av 14. desember 2004 påpeker at en slik beregning ville føre til at tilbydere med lavere enhetspriser ville komme ”uheldig ut”.

(8) Ved brev av 17. desember 2004 får klager beskjed om at BundeBygg vil bli tildelt kontrakt. Tildelingen blir begrunnet på følgende måte:

”I tillegg til pris er det i vurderingen lagt vekt på at BundeBygg AS vurderes å ha de mest solide underentreprenørene, gode referanseprosjekter og har sannsynliggjort en generelt god oppgaveforståelse for bl.a. skole i drift problematikk og HMS”

(9) Etter at klager ber om beregningsgrunnlaget for tildelingen av kontrakten med BundeBygg, kommer innklagede med følgende tilleggsbegrunnelse i brev av 23. desember 2004: ”I tildelingskriteriene telte prisen 60 %. Tidligere erfaring fra skoleprosjekter med bl.a. rehabilitering tilsier at det blir en del arbeid som må tas på regning, derfor utgjorde påslaget 5 % av priskriteriene. På innkjøpte tjenester, materialer, maskinleie etc. har F&O et påslag på 15 % mens BundeBygg har 10 %. Timesatsene var ganske like... Totalt sett har BB fått en poengvurdering på 9,76 i forhold til F&O på 8,6. Da prisdifferansen på tilbudene i utgangspunktet var relativt liten falt fordelen ut i BundeByggs favør…”

(10) I senere brev av 5. januar 2005 utdyper innklagede begrunnelsen for tildeling av kontrakten til BundeBygg AS. Om vurderingen av tildelingskriteriet ”pris” uttales følgende: ”BundeByggs tilbud er kr 110 514 181. Dette er ca. 3.milloner dyrere enn Fuglesang & Olesen. Fuglesang & Olesen har imidlertid en påslagsprosent på underentrepriser v/tilleggsarbeider som er 5 % høyere enn BundeBygg. Prisdifferansen mellom vinner av konkurransen og Fuglesang & Olesen AS er 2,8 %. I konkurransegrunnlaget har vi påpekt at vi etter beste skjønn vil gi poeng for hver enkelt kategori. Enhver prisulikhet trenger ikke gi utslag i form av poeng. Dette er en skjønnsmessig vurdering. Vi har da vurdert det slik at påslagsfaktor og pris til sammen gir så liten differanse mellom tilbudene at de er vurdert med samme poengsum. Påslagsprosenten anvendes både ved endringer og tillegg og er erfaringsmessig en betydelig sum.”

(11) Når det gjelder evaluering og vektlegging av de andre tildelingskriteriene, uttaler innklagede blant annet følgende: ”Bundebygg har referanser til flere store og komplekse byggerier, oppgaveforståelsen er bedre fundamentert ved prising av postene blant annet for HMS og byggeplassadministrasjon og underentreprenørene er vurdert med større kapasitet... Bundebygg har hatt en svært stabil stab og organisasjon i denne perioden som viderebringer kompetanse, Fuglesang & Olesen vet vi har hatt stor utskiftning av ansvarlig personell... Vi har i konkurransen ikke mottatt annen dokumentasjon om underleverandørene enn navnet på leverandørene. En kvalitetsmessig innfallsvinkel i forhold til referanseprosjekter har derfor ikke vært mulig. Vi har på friere grunnlag vurdert prosjektorganisasjonen samlet for underentreprenørene og har lagt en viss vekt på at

BundeBygg har et team av underentreprenører med gjennomgående stor kapasitet. Dette punkt har imidlertid ikke vært avgjørende for utfallet av konkurransen...”

(12) I e-post av 4. mai 2006 fra innklagede framgår det av endringene i poengberegningen, som følge av den interne evalueringen av 14. desember 2006, førte til at prisforskjellen ble redusert til ca 2,35 %. Anførsler: Klagers anførsler:

(13) Klager anfører at innklagede har brutt regelverket for offentlige anskaffelser.

(14) Innklagede har evaluert ”referanseprosjekter av lignende kompleksitet” på en ulovlig måte. Dette kriteriet er oppstilt som et tildelingskriterium samtidig som ”erfaring” etter kvalifikasjonskravene er et av forholdene som vektlegges for å vurdere om tilbyderen har god nok kompetanse til å oppfylle kontraktsforpliktelsene. Som det fremgår av begrunnelsen for tildeling, har innklagede ikke vurdert kompleksiteten av oppdragene eller eventuelt betydning for gjennomføring av oppdragene, men kun vektlagt at BundeBygg har gjennomført større prosjekter.

(15) Bruken av erfaring som tildelingskriterium må være knyttet opp til selve gjennomføringsevnen og egnet til å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbud. Det er ikke gjort her siden innklagede har vektlagt at BundeBygg har gjennomført flere større prosjekter uten å vurdere i hvilken grad det får innvirkning på det konkrete prosjektet. Hvis de prosjekter klager har gjennomført ikke anses som tilstrekkelige, skulle klager vært avvist på grunn av manglende kvalifikasjoner. Når kvalifikasjonene først er blitt ansett som tilstrekkelige, er det ikke anledning til å vektlegge det samme forholdet ved tildeling av kontrakten.

(16) Innklagede har vektlagt informasjon som ikke finnes i tilbudene eller som på annen måte er dokumentert, ved at det legges til grunn at klager har hatt stor utskiftning av ansvarlig personell. For det første har innklagede ingen kunnskap om dette, for det andre kan det uansett ikke legges til grunn at utskiftninger i organisasjonen er negativt. Det er ikke vurdert om og i hvilken grad det er av betydning for gjennomføringen av oppdraget.

(17) Innklagede har også vektlagt forhold som ikke fremkommer av tilbudene, når de ved valget av BundeBygg har lagt en viss vekt på at ”BundeBygg har et team av underentreprenører med gjennomgående stor kapasitet og generelt bredere kompetanse”.

(18) Innklagede har vektlagt egne erfaringer, uten at det er oppstilt som tildelingskriterium, og vurderingen bygger uansett på udokumenterte forhold. Innklagede har opplyst at det ”trekker noe ned” at klager ikke har oppgitt Haslum skole som referanse. At man ikke har oppgitt et prosjekt som referanse, skal ikke trekke ned ved vurderingen av hvem som skal tildeles kontrakt.

(19) Innklagedes faktiske vurdering av tilbudene og utøvelsen av det innkjøpsfaglige skjønn innebærer en usaklig forskjellsbehandling av tilbyderne. Dette gjelder både i forhold til evalueringen av pris, der klager og BundeBygg AS ble gitt samme poengsum i evalueringen til tross for at differansen var over NOK 3.000.000. Videre

har innklagede lagt til grunn at BundeByggs underentreprenører er mer solide og har større kapasitet uten at det er dokumentert eller nærmere begrunnet. Innklagedes anførsler:

(20) Innklagede bestrider å ha brutt regelverket for offentlige anskaffelser.

(21) Under tildelingskriteriet ”kvalitet/prosjektgjennomføring/oppgaveforståelse” har innklagede blant annet etterspurt referanseprosjekter av lignende kompleksitet, og det er fremhevet at tilbyders erfaring fra tidligere prosjekter anses å ha en økonomisk verdi. Det er således spurt om mer oppdragsspesifisert kompetanse for å kunne premiere tilbydere med en spesiell form for kompetanse. Relevant erfaring vil alltid ha en økonomisk verdi.

(22) En mulig utskiftning av sentrale personer i organisasjonen vil svekke den erfaringsoverføring som er vektlagt som spesiell kompetanse, og BundeByggs organisasjonsmessige stabilitet er således vektlagt i evalueringen. Det er ikke vektlagt at klager har hatt store utskiftninger av personell. Klagers utskiftning er kun nevnt som en omstendighet som kan ha innvirkning når erfaringsoverføring skal vurderes. Det kan ikke være ulovlig å anvende kunnskaper om markedet som støtteelement i en innkjøpsfaglig vurdering.

(23) At underleverandører ville bli vurdert, er ingen uforutsett omstendighet siden dette ble uthevet i tildelingskriteriene. En evaluering av underleverandørers kompetanse har ikke vært mulig fordi det ikke ble gitt tilstrekkelig informasjon til å vurdere dette i noen av tilbudene. Det er derfor på friere grunnlag lagt vekt på at BundeBygg har et team av underentreprenører med gjennomgående stor kapasitet og kompetanse. Vurderingen er basert på nøytrale opplysninger.

(24) Egne erfaringer kan anvendes på linje med andre referanser til bruk under relevante tildelingskriterier, men dette er ikke lagt inn som et tema i denne evalueringen til tross for at innklagede har kunnskap om slett gjennomføring av prosjekter fra klagers side.

(25) Innklagede bestrider at det har blitt foretatt en usaklig forskjellsbehandling mellom tilbyderne. Evalueringen har blitt kvalitetssikret for å fjerne eventuelle ulovlige elementer. Klagenemndas vurdering:

(26) Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Anskaffelsen er over terskelverdi og reguleres av forskriftens del I og del II. Bruken av ” Referanseprosjekter av lignende kompleksitet”

(27) Innklagede har lagt vekt på forhold knyttet til de tilsendte referanseprosjekter både under kvalifikasjonsvurderingen og ved tildelingen. Dersom forholdet er egnet til å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbud, har oppdragsgiver mulighet til å vektlegge samme forhold i både kvalifikasjonsvurderingen og ved tildelingen. Dette fremgår av både EU rettspraksis og tidligere saker for klagenemnda.

(28) Spørsmålet er om innklagede i denne saken har foretatt en evaluering av referanseprosjektene under tildelingen som er samsvar med ovennevnte krav.

(29) Klagenemndas kompetanse til å prøve de innkjøpsfaglige vurderinger begrenser seg til å avgjøre om vurderingene bygger på et korrekt faktum, om de er vilkårlige eller sterkt urimelige og om de er i samsvar med regelverkets grunnleggende krav til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og likebehandling.

(30) I denne saken har innklagede vurdert de tilsendte referanser under tildelingskriteriet ”Kvalitet/prosjektgjennomføring/oppgaveforståelse”. Som et underkriterium var oppgitt ”Referanseprosjekter av lignende kompleksitet”.

(31) Innklagede har etter eget utsagn vurdert erfaring ut fra en mer oppdragsspesifikk kompetanse, og har i brev av 5. januar 2005 vist til at de ulike referanseprosjekter er vurdert ut fra kompleksitet, slik det er beskrevet i konkurransegrunnlaget.

(32) Innklagede må gis stor grad av skjønn i evalueringen av det økonomisk mest fordelaktige tilbud, og Klagenemnda har, ut fra den foreliggende dokumentasjon, ingen bemerkning til måten evalueringen er blitt gjennomført på. Vektlegging av udokumenterte forhold

(33) Klager har anført at innklagede har lagt vekt på en rekke udokumenterte forhold. Utgangspunktet er at en oppdragsgiver ikke kan vektlegge informasjon som ikke fremkommer av tilbudet i en anbudskonkurranse. Dette følger av lovens krav til etterprøvbarhet og forutberegnelighet i anbudsprosessen, jf. lovens § 5 (3). Det kan ikke utelukkes at det i noen tilfeller kan være forsvarlig å vektlegge forhold som ut fra sitt innhold er objektivt konstaterbare, for eksempel opplysninger ut fra offentlig tilgjengelige registre. Oppdragsgiver har imidlertid begrenset adgang til å gå utenfor det faktum som fremkommer av tilbudene, og må uansett sørge for at tilbyderne får anledning til å uttale seg om de opplysninger som oppdragsgiver legger til grunn, og som ikke er hentet ut fra tilbudet.

(34) Innklagede har for det første lagt vekt på at Bundebygg har et team av underentreprenører med blant annet gjennomgående stor kapasitet, til tross for at opplysningen om underentreprenørers kapasitet ikke fremkom av tilbudet. I tilsvaret opplyser innklagede at vurderingene av underentreprenører er foretatt på bakgrunn av undersøkelser, via internett og andre ”nøytrale” kilder til informasjon. I tillegg legger klagenemnda til grunn at innklagede har lagt vekt på at klager har hatt stor utskiftning av personell.

(35) Innklagede har uomtvistelig lagt vekt på forhold som ikke har fremkommet av tilbudene, og som ikke er objektivt konstaterbare. Ut fra sakens dokumenter kan klagenemnda heller ikke se at innklagede har tatt kontakt med noen av tilbyderne for å få ytterligere informasjon om underentreprenørenes forhold, eller at tilbyderne har fått anledning til å uttale seg om de forholdene som er blitt vektlagt.

(36) Klagenemnda kommer derfor til at innklagede har brutt kravet til forutberegnelighet, likebehandling og etterprøvbarhet ved å vektlegge informasjon som ikke fremkommer av tilbudet, både når det gjelder forhold om BundeByggs underleverandører, og klagers såkalte utskiftning av personell.

Vektlegging av egne erfaringer

(37) Klagenemnda legger til grunn at innklagede har vektlagt negativt av klager ikke oppgav Haslum skole som referanse. Dette som følge av uttalelsen i brev av 5. januar 2005 til klager, om at ”det trekker noe ned” at klager ikke har oppgitt Haslum skole som referanse. Det fremgår videre av tilsvaret at innklagede har kunnskaper om slett erfaring med prosjekter fra klager, både gjennom egen erfaring og fra flere aktører i markedet. Klagenemnda registrerer at innklagede bestrider at egen erfaring er vektlagt. Nemnda legger likevel til grunn, ut fra den foreliggende dokumentasjonen, at egne negative erfaringer og/eller informasjon fra utenforstående er årsaken til at klager er blitt trukket for at Haslum skole ikke er oppgitt som referanse.

(38) Klagenemnda har i tidligere avgjørelser lagt til grunn at egne erfaringer kun kan vektlegges dersom de er objektivt konstaterbare, og ikke bare representerer subjektive vurderinger fra oppdragsgivers side, se klagenemndas sak 2003/66. I nevnte sak la klagenemnda til grunn at negative erfaringer kunne være en indikasjon på hvilken kvalitet oppdragsgiver kunne vente seg på den tilbudte ytelsen, siden det forelå skriftlig informasjon av nyere dato som ikke var bestridt av leverandøren. Egne erfaringer var ikke oppgitt som et tildelingskriterium, men kunne innfortolkes under tildelingskriteriet ”Kvalitet”.

(39) I denne saken er det ikke fremlagt noe dokumentasjon som tilsier at negative erfaringer er bygget på annet enn subjektive vurderinger.

(40) Klagenemnda legger derfor til grunn at innklagede har brutt kravet til likebehandling, jf lov om offentlige anskaffelser § 5 (1). Usaklig forskjellsbehandling

(41) Prisdifferansen mellom tilbudene fra klager og BundeBygg er angitt å være på ca. 2,8 %. Klagenemnda legger til grunn at enhetspriser og påslagsprosenter er blitt vektlagt i innklagedes evaluering av prisene, men ikke i like stor grad som i den opprinnelige utregningen, jf. internt notat av 14. desember 2004. Når det tas hensyn til tilbydernes enhetspriser og påslagsprosenter, vil prisforskjellen, i følge innklagede, være litt lavere, ca 2,35 %.

(42) Spørsmålet er om det utgjør usaklig forskjellsbehandling av tilbyderne at tilbudene likevel ble evaluert likt på pris.

(43) Utgangspunktet er at poengberegningen må gjenspeile den verdi tilbudets pris har ved vurderingen av det ”økonomisk mest fordelaktige tilbud”. Oppdragsgiver må ha et visst rom for skjønn ved evalueringen, og det må være tillatt å lage grupper av priser som er tilnærmet like og hvor tilbyderne får lik poengsum tross ulik pris, se klagenemndas saker 2003/201 og 2005/201. I en konkurranse som denne, hvor prisen har stor betydning i vurderingen av det økonomisk mest fordelaktige tilbud (60 %), bør imidlertid poengberegningen etter klagenemndas oppfatning i størst mulig grad gi utrykk for de reelle prisforskjeller. Grensen for når det foreligger usaklig forskjellsbehandling i slike poengberegninger, er imidlertid vanskelig å angi eksakt og må bero på en konkret vurdering av det enkelte tilfellet.

(44) Slik saken er opplyst kommer klagenemnda, under tvil, til at det i dette tilfellet ikke er usaklig forskjellsbehandling å gi lik poengsum til klager og innklagede når klagers tilbud var ca 2,35 % billigere. Konklusjon: Oslo kommune v/Undervisningsbygg Oslo KF har brutt lovens krav til forutberegnelighet, likebehandling og etterprøvbarhet ved å vektlegge forhold som ikke fremkom av tilbudene, jf. lov om offentlige anskaffelser § 5. For klagenemnda, 8. mai 2006 Svein Dahl