KOFA 2014/119: Udokumenterte referanser og tildelingsevaluering

2014/119 Vegårshei kommune

Innklaget: Vegårshei kommune

Klager: Lindal Entreprenør AS

Avgjørelse: Brudd på regelverket

Type sak: Rådgivende sak

Klagenemnda for offentlige anskaffelser Saken gjelder: Tildelingsevaluering, De generelle kravene i § 5 Innklagede kunngjorde en åpen anbudskonkurranse vedrørende prosjektering og bygging av kommunale flyktningeboliger i Vegårshei kommune. Klager anførte at innklagede, ved evalueringen av tildelingskriteriet "Referanseprosjekter", ikke lovlig kunne vektlegge referanseprosjekter som ikke var vedlagt valgte leverandørs tilbud. Klagenemnda fant at det var i strid med kravene til forutberegnelighet og etterprøvbarhet i loven § 5 å se hen til referanseprosjekter fra valgte leverandør som ikke var vedlagt tilbudet. Klager anførte videre at innklagede hadde brutt regelverket ved ikke å foreta en objektiv vurdering av tildelingskriteriene "Referanseprosjekter" og "Prosjektorganisasjon og gjennomføringsevne". Klagenemnda fant at innklagede ikke hadde foretatt en saklig og forsvarlig evaluering av tildelingskriteriene og det forelå dermed brudd på kravet til forutberegnelighet og etterprøvbarhet i loven § 5. Klagenemndas avgjørelse 15. april 2015 i sak 2014/119 Klager: Lindal Entreprenør AS Innklaget: Vegårshei kommune Klagenemndas medlemmer: Jakob Wahl, Gro Amdal, Andreas Wahl Bakgrunn:

(1) Vegårshei kommune (heretter innklagede) kunngjorde den 25. august 2014 en åpen anbudskonkurranse vedrørende prosjektering og bygging av kommunale flyktningeboliger i Vegårshei kommune. Tilbudsfrist var i kunngjøringen punkt IV.3.4 angitt til 19. september 2014.

(2) Det fremgikk av kunngjøringen punkt II.1.9 at alternative tilbud ville bli tatt i betraktning.

(3) I konkurransegrunnlaget punkt 1 fremgikk følgende beskrivelse av anskaffelsens omfang: "Vegårshei kommune skal i løpet av perioden 2014-2016 bosette 35 flyktninger. I den forbindelse vil det være behov for å øke antallet kommunale boliger (…). Det utlyses i første omgang tilbudskonkurranse for prosjektering og bygging av: 2 to-mannsboliger med 3-romsleiligheter, dvs. 2 soverom i hver boenhet. 1 to-mannsbolig med 4romsleiligheter, dvs. 3 soverom i hver boenhet."

(4) I konkurransegrunnlaget punkt 3.9 fremgikk kvalifikasjonskravene. Her var det blant annet oppstilt krav til "Tekniske og faglige kvalifikasjoner, samt gjennomføringsevne". For å dokumentere oppfyllelse av kravet skulle tilbyderne fremlegge følgende: "Oversikt over foretakets totale bemanning som dokumenterer at foretaket har den nødvendige kompetanse for å dekke de etterspurte fagområde(r), samt evne til å

gjennomføre oppdraget iht. frist for ferdigstillelse. Foretakets 5 mest relevante referanseprosjekter for dette oppdraget utført etter år 2005 (…)."

(5) I punkt 3.10 i konkurransegrunnlaget fremgikk tildelingskriteriene. Her var det opplyst at tilbudene ville bli evaluert på grunnlag av følgende kriterier: "Presentert løsning – 20 %. Bedømmelseskomiteen vil foreta en vurdering av den presenterte løsningen mht. boligens arkitektur, planutnyttelse og terrengtilpassing. Referanseprosjekter–20%. Prosjektorganisasjon og gjennomføringsevne–25 %. Utbyggingskostnader for nøkkelferdig bolig – 35 %."

(6) Det var opplyst i konkurransegrunnlaget at evalueringen av de enkelte tildelingskriterier ville skje etter en skala fra 1 til 10, hvor karakter 1 var dårligst og 10 var best.

(7) Ved tilbudsfristens utløp mottok innklagede syv tilbud, herunder fra Lindal Entreprenør AS (heretter klager). Byggmester Gunstein Lindtveit (heretter valgte leverandør), leverte inn 3 alternative tilbud. I evalueringsmeddelelsen fremgikk det at alternativ nr. 3 var det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, og at innklagede hadde intensjon om å inngå kontrakt med valgte leverandør. Innklagede gav følgende begrunnelse: "[…] Referanseprosjekter 20 % Alle tilbyderne kan vise til et stort antall tilsvarende tiltak de seneste årene. Kommunen har vurdert det dit at alle tilbydere stiller likt, dvs gis full score. Prosjektorganisering og gjennomføringsevne 25 % Alle tilbyderne er vurdert å ha tilstrekkelig kompetanse til å gjennomføre tiltaket innen den angitte frist. Kommunen har vurdert det dit at alle tilbydere stiller likt, dvs. gis full score. […] Evalueringen av tilbudene viser at alternativ nr. 3 fra Byggmester Gunstein Lindtveit AS har det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, og det meddeles med dette at Vegårshei kommune har til intensjon å inngå kontrakt med vedkommende firma, for prosjektering og bygging av kommunale flyktningeboliger."

(8) Klager påklaget tildelingsbeslutningen 13. oktober 2014. Klagen ble ikke tatt til følge av innklagede.

(9) Kontrakt ble inngått med valgte leverandør den 20. oktober 2014.

(10) Saken ble brakt inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser den 24. oktober 2014.

(11) Nemndsmøte i saken ble avholdt 13. april 2015.

Anførsler: Klager har i det vesentlige anført: Vektlegging av udokumenterte forhold

(12) Innklagede har brutt regelverket ved å vurdere referanseprosjekter fra valgte leverandør som ikke var vedlagt tilbudet, men som kommunen var kjent med gjennom valgte leverandørs tidligere arbeid i kommunen. Evaluering av tildelingskriteriene "Referanseprosjekter" og "Prosjektorganisasjon og gjennomføringsevne"

(13) Innklagede har brutt regelverket ved ikke å foreta en objektiv vurdering av tildelingskriteriene "Referanseprosjekter" og "Prosjektorganisasjon og gjennomføringsevne". Etter klagers syn ville ethvert forsøk på en objektiv vurdering av disse kriteriene gitt en betydelig spredning mellom leverandørene, med et endret utfall som resultat ettersom marginene mellom de forskjellige tilbudene var svært små. Under kriteriet "Referanseprosjekter" har innklagede vurdert prosjekter fra valgte leverandør som ikke var vedlagt tilbudet, men som innklagede var kjent med fra tidligere. Innklagede tildelte på tross av dette lik poengsum til alle tilbyderne. Å vurdere referanseprosjekter på sammenlignbare oppdrag, er og bør være et meget sentralt punkt i evalueringen av slike tilbud. Innklagede har heller ikke vurdert tildelingskriteriet "Prosjektorganisasjon og gjennomføringsevne", men opplyst at det på tidspunktet for evaluering viste seg at tildelingskriteriet var dårlig egnet til å vurdere denne type oppdrag og at alle tilbyderne av den grunn ble tildelt maksimal poengscore. Innklagede har i det vesentlige anført: Vektlegging av udokumenterte forhold

(14) Det foreligger ikke brudd på regelverket. Det er riktig at valgte leverandør bare oppgir ett referanseprosjekt, men dette prosjektet gjaldt nettopp bygging av fire tomannsboliger. Innklagede er også godt kjent med hva valgte leverandør tidligere har bygget, og det ble derfor besluttet at det ikke var nødvendig å be valgte leverandør om å fremlegge flere referanseprosjekter. Samtlige tilbydere ble tildelt full poengscore under tildelingskriteriet "Referanseprosjekter" ettersom alle ble ansett for å ha tilstrekkelig kompetanse til å bygge boligene. Evaluering av tildelingskriteriene "Referanseprosjekter" og "Prosjektorganisasjon og gjennomføringsevne"

(15) Det foreligger ikke brudd på regelverket. Samtlige tilbydere ble tildelt full poengscore under tildelingskriteriet "Referanseprosjekter" ettersom alle tilbyderne kunne vise til referanseprosjekter som indikerte at de var i stand til å gjennomføre arbeidet. Å skille tilbyderne ble derfor vanskelig all den tid tilbyderne oppgav ulike antall referanseprosjekter. Vedrørende tildelingskriteriet "Prosjektorganisasjon og gjennomføringsevne" viste deg seg at opplysningene om tilbydernes totale bemanning ikke var egnet til å si noe om gjennomføringsevnen. Alle tilbyderne ble derfor ansett å ha tilstrekkelig personell til å utføre arbeidet og tildelt full poengscore.

Klagenemndas vurdering:

(16) Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Konkurransen gjelder prosjektering og bygging av kommunale flyktningeboliger i Vegårshei kommune som er en bygge- og anleggsanskaffelse. Anskaffelsens verdi var ikke angitt, men antatt pris var oppgitt til 2 300 000 kroner. Innklagede har også kunngjort anskaffelsen etter forskriften del I og II. Klagenemnda legger dette til grunn. I tillegg til lov om offentlige anskaffelser følger anskaffelsen etter sin art og verdi forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr. 402 del I og II, jf. forskriften §§ 2-1 og 2-2. Vektlegging av udokumenterte forhold

(17) Klager anfører at innklagede har brutt regelverket ved å vurdere referanseprosjekter fra valgte leverandør som ikke var vedlagt tilbudet, men som kommunen var kjent med gjennom valgte leverandørs tidligere arbeid i kommunen.

(18) Utgangspunktet er at en oppdragsgiver ikke kan vektlegge informasjon som ikke fremkommer av tilbudet i en anbudskonkurranse. Dette følger av lovens krav til etterprøvbarhet og forutberegnelighet i anbudsprosessen, jf. loven § 5 (3).

(19) I det foreliggende tilfellet skulle tilbyderne levere inn 5 referanseprosjekter for å dokumentere oppfyllelse av kvalifikasjonskravet "Tekniske og faglige kvalifikasjoner, samt gjennomføringsevne". Disse referanseprosjektene skulle deretter vurderes under tildelingskriteriet "Referanseprosjekter". Valgte leverandør leverte imidlertid inn kun ett referanseprosjekt. I evalueringsmeddelelsen fremgikk det likevel at "alle tilbydere kan vise til et stort antall tilsvarende tiltak de seneste årene. Kommunen har vurdert det dit at alle tilbydere stiller likt, dvs. gis full score". Innklagede har i tillegg opplyst i sitt tilsvar til klagen at det er korrekt at valgte leverandør bare oppgav ett referanseprosjekt, men at valgte leverandør har virket i kommunen i over 20 år og at innklagede var godt kjent med hvilke bygg valgte leverandør tidligere hadde oppført. Av den grunn ble det besluttet å ikke be valgte leverandør om å dokumentere flere referanseprosjekter.

(20) Slik nemnda ser det har innklagede under tildelingsevalueringen sett hen til referanseprosjekter som valgte leverandør ikke hadde vedlagt tilbudet. Dette er informasjon som ikke kan vektlegges ettersom det ikke fremgår av tilbudet. Klagenemnda kommer derfor til at innklagede har brutt kravet til etterprøvbarhet og forutberegnelighet i loven § 5 ved å vektlegge referanseprosjekter som ikke fremkommer av tilbudet. Evaluering av tildelingskriteriene "Referanseprosjekter" og "Prosjektorganisasjon og gjennomføringsevne"

(21) Klager anfører at innklagede har brutt regelverket ved ikke å foreta en objektiv evaluering av tildelingskriteriene "Referanseprosjekter" og "Prosjektorganisasjon og gjennomføringsevne". Klager har vist til at det var fullt mulig å skille tilbyderne under disse tildelingskriteriene ettersom det var levert inn ulikt antall referanseprosjekter og at det var store forskjeller i den fremlagte dokumentasjonen fra de ulike tilbyderne. Til dette har innklagede vist til at samtlige tilbydere kunne vise til tidligere prosjekter og en prosjektorganisasjon som ga innklagede den nødvendige sikkerhet for at tilbyderne kunne oppfylle kontrakten.

(22) Ved tilbudsevalueringen har oppdragsgiver et skjønn som bare i begrenset grad kan overprøves rettslig. Klagenemnda kan imidlertid prøve om evalueringen er saklig og forsvarlig og i samsvar med de grunnleggende kravene i loven § 5, herunder hvorvidt evalueringen samsvarer med de angitte tildelingskriteriene, jf. blant annet 2013/93 premiss (20).

(23) I det foreliggende tilfellet var det opplyst i kunngjøringen at tildeling av kontrakt skulle skje på bakgrunn av det økonomisk mest fordelaktige tilbudet på grunnlag av kriterier fastsatt i konkurransegrunnlaget. I konkurransegrunnlaget fremgikk det at tilbudene skulle evalueres blant annet ut i fra tildelingskriteriene: "Referanseprosjekter", og "Prosjektorganisasjon og gjennomføringsevne". Det var ikke nærmere spesifisert hvilke forhold som ville vurderes og gis uttelling ved evalueringen av disse tildelingskriteriene. Klager har ikke anført at tildelingskriteriene i seg selv var ulovlige.

(24) Innklagede har opplyst om at det på tidspunktet for evaluering av tildelingskriteriene "Referanseprosjekter" og "Prosjektorganisasjon og gjennomføringsevne", viste seg at kriteriene var dårlig egnet til å vurdere denne type oppdrag. Innklagede har forklart at samtlige tilbydere kunne vise til tidligere referanseprosjekter og en prosjektorganisasjon som gjorde de i stand til å oppfylle kontrakten. Innklagede vurderte dette slik at det ikke var mulig å skille tilbudene på bakgrunn av disse kriteriene, og at alle dermed ble tildelt maksimal score. Det er isolert sett ikke noe i veien for at tilbydere kunne bli tildelt samme poengscore under tildelingskriteriene. I foreliggende sak fremstår det imidlertid som om innklagede i tildelingsevalueringen ikke har vurdert noe mer eller annet enn tilbydernes evne til å oppfylle kontrakten. Dette var forhold som skulle vurderes under kvalifikasjonsfasen. Det er oppdragsgivers plikt å anvende tildelingskriteriene som tildelingskriterier og dermed foreta en skjønnsmessig evaluering av disse. Klagenemnda kan ikke se at innklagede har vurdert en kvalitativ merverdi under disse tildelingskriteriene i tildelingsfasen.

(25) Nemnda finner heller ikke holdepunkter for at innklagede faktisk har vurdert tilbudene som kvalitativt like gode under disse tildelingskriteriene. Dersom samtlige tilbud basert på en saklig og forsvarlig skjønnsmessig vurdering var likeverdige på disse punktene, skulle dette vært uttrykkelig fremhevet i begrunnelsen for tildeling av poeng, og ikke markert som at tilbyderne tilfredsstilte tildelingskriteriene og dermed var i stand til oppfylle kontrakten. Klagenemnda finner etter dette at innklagede ikke har foretatt en saklig og forsvarlig evaluering av tildelingskriteriene "Referanseprosjekter" og "Prosjektorganisasjon og gjennomføringsevne". Innklagede har dermed brutt kravene til forutberegnelighet og etterprøvbarhet i loven § 5. Konklusjon: Vegårshei kommune har brutt kravet til forutberegnelighet og etterprøvbarhet i loven § 5 ved å vektlegge informasjon som ikke fremgikk av tilbudet. Vegårshei kommune har brutt kravet til forutberegnelighet og etterprøvbarhet i loven § 5 ved å ikke foreta en saklig og forsvarlig evaluering av tildelingskriteriene "Referanseprosjekter" og "Prosjektorganisasjon og gjennomføringsevne".

For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Jakob Wahl