KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2007/105: Egne erfaringer i kvalitetsevaluering
Faktum
Hornindal kommune kunngjorde 24. april 2007 en konkurranse med forhandling om bygge- og anleggsarbeider knyttet til bygging av ny vei med vann- og avløpsanlegg i Haugen-området. Tildelingskriteriene var pris, leveringstid, kvalitet og egenskaper, uten prioritert rekkefølge. Fire leverandører leverte tilbud innen fristen 4. juni 2007, herunder klager Per Røyrhus AS og AS Norsand, som ble tildelt kontrakten. Kommunens konsulent Asplan Viak AS utarbeidet et evalueringsnotat der kvalitet ble vurdert ut fra to delkomponenter: erfaringer og kvalitet på det innleverte tilbudet. Kommunen utarbeidet en skjønnsmessig kvalitetsvurdering basert på egne erfaringer fra fem prosjekter klager hadde utført for kommunen i perioden 1996–2006. Vurderingen fremhevet gjentatte problemer med oppfølging av påpekte feil og mangler, overskridelse av frister, sluttoppgjør og tilleggsfakturering. Dokumentasjonen besto av kopier av brev med varsel om dagmulkt, påpekninger av faktureringsfeil og møtereferat fra ett-årsbefaringen, der mangler fra overtakelsen fortsatt ikke var utbedret. Klager fikk karakteren 7,0 og Norsand 9,5 på samlet kvalitetsvurdering. Kontrakt var ikke inngått på klagetidspunktet.
KOFAs vurdering
1. Rettslig ramme for overprøving av tilbudsevaluering
Rettsregelen er at oppdragsgiver har et skjønn ved tilbudsevaluering som bare i begrenset grad kan overprøves rettslig. Klagenemnda kan likevel prøve om evalueringen er saklig og forsvarlig og i samsvar med de grunnleggende kravene til forutberegnelighet, likebehandling og etterprøvbarhet, samt om evalueringen bygger på riktig faktisk grunnlag. KOFA tolker dette slik at nemnda ikke kan sette sitt eget skjønn i stedet for oppdragsgivers, men kan kontrollere at fremgangsmåten er forsvarlig. De avgjørende faktiske forholdene er at kommunen benyttet en strukturert karakterskala, involverte ekstern konsulent og vedla konkret korrespondanse som grunnlag. Delkonklusjon: Evalueringen er gjenstand for begrenset rettslig overprøving.
2. Adgangen til å vektlegge egne erfaringer som tildelingskriterium
Rettsregelen er at egne erfaringer kan si noe om forventet kvalitet ved tjenestekontrakter, jf. KOFA sak 2003/66. KOFA tolker dette slik at prinsippet også er anvendelig ved bygge- og anleggskontrakter der erfaringene er relevante for forventet kontraktsoppfyllelse. Det avgjørende faktum er at kommunen vektla erfaringer fra fem konkrete prosjekter i perioden 1996–2006, herunder observerte svakheter i oppfølging av feil og mangler, fristoverskridelser og sluttfakturering. Delkonklusjon: Egne erfaringer utgjorde et legitimt grunnlag for kvalitetsvurderingen.
3. Krav til objektivitet og etterprøvbarhet
Rettsregelen er at egne erfaringer for å kunne vektlegges, må være «objektivt konstaterbare, og ikke bare representere subjektive vurderinger», jf. KOFA sak 2003/66, sak 2005/50 premiss (38)–(40) og sak 2006/92 premiss (18). KOFA tolker dette som et krav om at oppdragsgiver fremlegger konkret, etterprøvbar dokumentasjon. Det avgjørende faktum er at kommunen vedla kopi av brev med varsel om dagmulkt, brev om feil ved fakturaer fra to prosjekter, varsler om oppretting av feil og mangler, samt møtereferat fra ett-årsbefaringen som viste ufullstendig utbedring av mangler. KOFA fant at kommunen «gjennom korrespondanse med klager i tilknytning til tidligere utførte prosjekter, har dokumentert egen negativ erfaring med klager på en gjennomsiktig og etterprøvbar måte». Delkonklusjon: Dokumentasjonskravet var oppfylt, og vektleggingen av de negative erfaringene var rettmessig.
Konklusjon
Klagenemnda konkluderte med at Hornindal kommune ikke hadde brutt regelverket for offentlige anskaffelser. Kommunen hadde tilstrekkelig dokumentert sine negative erfaringer med Per Røyrhus AS gjennom konkret korrespondanse fra tidligere prosjekter, og evalueringen av tildelingskriteriet kvalitet var dermed gjennomført på en saklig, forsvarlig og etterprøvbar måte.
Praktisk betydning
Avgjørelsen bekrefter og presiserer at oppdragsgivere har adgang til å vektlegge egne negative erfaringer med tilbydere under tildelingskriteriet kvalitet, forutsatt at erfaringene er objektivt konstaterbare og dokumentert på en etterprøvbar og gjennomsiktig måte. Muntlige eller udokumenterte inntrykk er ikke tilstrekkelig. Avgjørelsen illustrerer at konkret skriftlig korrespondanse fra tidligere kontraktsforhold – slik som varsler om dagmulkt, påpekninger av mangler og møtereferater fra befaringer – kan utgjøre slik tilstrekkelig dokumentasjon. Avgjørelsen er avsagt under FOA 2006, og det tilsvarende spørsmålet må vurderes under det til enhver tid gjeldende regelverket i nyere saker.
Hele KOFA-avgjørelsen (klikk for å skjule)
2007/105 Hornindal kommune
Innklaget: Hornindal kommune
Klager: Per Røyrhus AS
Avgjørelse: Ikke brudd på regelverket
Type sak: Rådgivende sak
Klagenemnda for offentlige anskaffelser Innkiagede gjennomfØrte en konkurranse medforhandlingforanskaffelse av bygge-og anleggsarbeider iforbindelse medbygging av nyvei medvann- og avlØpsanlegg, samtvannog avlØpsgrøftfor spillv~nnledning.Klagenemnda kunneikke seat innkiagedes evaluering av klagerstilbudte kvalitetvar i.stridmed regelverket. Klagenemndas avgjØrelse8. oktober 2007 isak 2007/105 Klager: PerRøyrhus AS Innklaget: Hornindal kommune Klagenemndas medlemmer: PerChristiansen, Sin Teigum, Jakob Wahi Saken gjelder: Tilbudsevaluering. Vektleggingav egne negative erfaringer.
Bakgrunn
(1)Homindal kommune kunngjorde 24. april 2007 en konkurranse med forhandlingfor anskaffelse av bygge- og anleggsarbeider i forbindelse med bygging av ny vei med vann- og avløpsanlegg i Haugen-området, samt vann- og avløpsgrøft for spilivannledning i Haugen/Hjellebakkane-området.
(2)Kontrakt skulle i henhold til konkurransegrunnlagets post 00.7.3 tildeles den leverandØren som leverte det Økonomisk mest fordelaktige tilbudet basert på følgende tildelingskriterier: “1. PRIS a. Totaipris b. Timepris c. Påslagsprosent 2. LEVERINGSTID 3. KVALITET FaglegutfØring 4. EIGENSKAPAR Funksjonsmessige eigenskapar Samarbeidsevne Postadresse Besøksadresse TIL: 555975 00 E-post:
Kriteriane er ikkje sett opp i prioritert rekkjefØlgje. EtterprØving av innlevert dokumentasjon dannargrunnlagetfor evaluering.”
(3)I konkurransegrunniagets post 00.7.4 var det oppgitt hvilke vedlegg som skulle leveres sammen medtilbudene.Fra denneposten hitsettes: “3. ERFARING a. Liste over dei viktigaste relevante oppdraga dei siste 3 år. Eitt av oppdraga skal vere innafor same kategori som er etterspurd, og med tilsvarande vanskelegheitsgrad.”
(4)Innen tilbudsfristens utlØp 4. juni 2007 var det kommet inn tilbud fra fire leverandører, blant disse Per RØyrhus AS (heretter kalt klager) og AS Norsand (heretterkaltNorsand) som senere ble tildeltkontrakt.
(5)Ett av vedleggene til klagers tilbud inneholdt en oversikt over erfaring siste tre år. Fradettevedlegget hitsettes: “Relevanterfaringsiste 3 år Nyttkrysspå RV60og veg til Sve industriområde Hytte og boligfeltmedtilhøyrandeledningsnettHolmØyane Moen gårdenNordfjordeid LidlNordfjordeid Stryn VGskule Miljøgate i Nordfjordeid sentrum bygge trinn 1,2,3 med tilhØyrande ledningsnett Byggefelt Hauane medtilhØyrande ledningsnett Stokkenes golfparkmedtilhØyrande ledningsnett Gang og sykkelveg langs RV60 i Loen - +++++“
(6)Klager og Norsand ble vedbrev datert28. juni 2007 innkalt til separate forhandlinger 4.juli 2007.
(7)I forbindelse med tilbudsevalueringen utarbeidetinnklagedes konsulent, Asplan Viak AS, et notathvordetble redegjort forevalueringen av tilbudeneskvalitet. Franotatet hitsettes: “Karakterfor kvalitetvertsettsamanav to delkarakterar. a) Erfaringar b) Kvalitetpå tilbodetsom ergitt Erfaringar Det er teke utgangspunkt i eigenerfaringar frå Hornindal kommune for begge entreprenørar. Kvalitetsvurderingfrå Hornindal kommune vedlagt. For AS Norsand er det henta inn ekstern referanse på vegprosjekt frå Statens Vegvesen, jf oppgitt relevant oppdrag i tilbodet, då kommunen i hovudsak hadde erfaringarfrå VA-anlegg. (referanse vedlagt)
Karakter ASNorsand: 9,5 PerRøyrhusAS 7,0 Kvalitetpå tilbødsom ergitt Tilbodskvalitetvert vurdertutfråfØlgjande kriterium 1) Korrekttilbod Innleverte vedlegg Svartpå alle postar, inkl tillegg i referat ettersynfaringa Rett utrekningar Tilbodsbrev 2)Forhandlingane Svartpå alle punkt Prising og dokumentasjon 1... ASNorsand 1) Alle vedleggerlevert Allepostari konkurransegrunnlaget erprisa Referatpostar etter synfaringa er ikkje prisa, korrigert forhandlingsrunden Tilbodeterutan reknefeil Komplett liste over underentreprenØrar Nokre atterhaldomprisar 2) Kompletteprisarog omtale avprisa tilleggetterforhandling Tilbakemeldingargitt medeige tilbodsbrev Per Røyrhusas 1) Vedlegg, med unntak av oversikt over teknisk personell er levert etter tilleggsfrist Allepostar i konkurransegrunnlaget erprisa Referatpostarer ikkjeprisa, korrigert iforhandlingsrunden Reknefeil g/erat oppgitttilbodssum er kr. 152.000,-forhØg Ingen atterhald Kun einunderentreprenør eroppgitt 2) Allepunktprisa. Nokre einingsprisarverkarurimeleg låge Tilbakemeldingarutan tilbodsbrev Etter oppmoding om skrzftleg tilbakemelding på dokumentasjon av leveransar og liste over underentreprenørar er det motteke pr telefax 19.07.07 Karakter
ASNorsand: 9,5 PerRØyrhusAS: 7,0 Samlakvalitetsvurdering Karakter ASNorsand: (9,5+9,5)12 9,5 = PerRøyrhusAS: (7,0+7,0)12 7,0” =
(8)Vedlagt Asplan Viak AS’ notat fulgte innklagedes “Kvalitetsvurdering — eigenerfaring medentreprenørar”, hvordetfremgikkfølgende: “Skjønnsmessig vurdering (beste karakter10). Entreprenør Kvalitetarbeid OppfØlging Samla — _______________________ SluttfØring vurdering ______________ NorsandAS 9,0 10,0 9,5 PerRøyrhusAS 8,0 6,0 7,0 1... Kvalitetarbeid. Kvalitet på gjennomføring av arbeid og leveransar i forhold til beskrivelse og kontrakt. Kvalitet på “finish” og avslutning arbeid, evna til å rette på utført kvalitetsmessig dårlegare arbeid utan atbyggherre skalkome medpålegg. OppfØl~’ink sluttfØrin~av kontrakt. — Omfattar oppfØlgjing av kontrakt ogfristar, oppfØlgjing av påpeikafeil og manglar ved overtaking, oppfØlging i garantiperiode, dokumentasjon sluttoppg/er og tilleggsfakturering, ressursbruk medoppfØlgjingav entreprenør. PerRØyrhusAS perioden 1996 2006 — 1. Reinseanlegg Ytrehorn 1996-1997(grunnarbeid) 2. Parkeringsplass Hydro 1999-2000 3. Veg, parkeringsplass Grodås sentrum 2001-2002 4. Uteområde Smiaog kaia 2001-2003 5. VA-grøft Ytrehorn 2004-2005 Somdet gårfram av karaktergjevinga erkommunen godt nøgdmed kvalitetpå utført arbeidfrå PerRøyrhusAS, men det har likevel vorefleire merknadertilfirmaet sitt arbeidsamanlikna medandre som gjev ein littsvakare karakterher. Det somgjev dårlegaresluttkarakter er entreprenøren si oppfØlgjing avpåpeikafeil og manglar, fristar som er gitt, sluttoppg/er og sluttfakturering. Her har vi fleire gonger opplevd avtaler og lovnader som ikkje vert fØlgt opp, med påfølgjande purringarog varslingarsomogsåpåfører kommunen meirarbeid.
Vi har lagt ved korrespondanse og dokumentasjonfrå dei to sistnemnde prosjekta som dØme på dei tilhØva som g/er at PerRøyrhus ASfår ein dårlegare karakterpå oppfØlgjingsdelen. Kommunen har også siste tida yore involvert i andre prosjekt/tiltakdervi har gjorttilsvarande erfaring.”
(9)Ved innklagedes kvalitetsvurdering var det i tilknytning til opparbeidingen av vann og avløp på Ytrehorn, vedlagt kopi av brev til klager med varsel om dagmulkt, samt to brev hvor innklagede påpekte feil ved faktura tilsendt fra klager. Også i forbindelse med oppdraget i tilknytning til kaiområdet og uteområdet Smia var det vedlagt kopi av brev til klager med melding om feil ved faktura. I tillegg var det vedlagt kopi av to brev med varsel om oppretting av feil og mangler, samt møtereferat fra ett-års befaringen som viste at ikke alle mangler som forelå ved overtakelsen, vartilfredsstillende rettetogutbedret
(10)Vedbrev av 20. juli 2007ble klager meddelt at Norsand var tildelt kontrakt med den begrunnelseav Norsands tilbud var det mestøkonomiske ogfordelaktige tilbodet “... sett utfrå eitotalvurdering”.
(11)Klager påklaget tildelingsbeslutningen i brev datert 24. juli 2007. Det ble samtidig bedt om en nærmerebegrunnelseforvalg av tilbud.
(12)Innklagede besvarte henvendelsen ved brev av 9. august 2007. Vedlagt innklagedes brev fulgte et notat fra Asplan Viak AS av 8. august 2007 som inneholdt “Grunngjevingfor val av entreprenør Fra AsplanViak AS’ notathitsettes: ...“. “3 Kvalitet: Viser til referansarforAS Norsand,frå Statens Vegvesen, e-postdatert 20.07.07. Visertil referansar og eigenerfaringarfrå Hornindalkommuneprtelefon. Viser til referanse og eigenerfaringfor Per Røyrhus asfrå Hornindal kommune, pr telefon. Leggog til grunn kvalitetpå tilbodet som ergitt,presiseringar i tilbodsbrev, vedlegg som er innlevert, og tilbakemeldingaretterforhandlingar. I karaktersetjinga er det og teke omsyn til kostnader med oppfølging av entreprenØrenjfreferansargitt.”
(13)Klagerbrakte saken inn forklagenemnda ved brevav 18. august2007.
(14)Det erikke inngåttkontrakt i saken.
AnfØrsler
KlagersanfØrsler:
(15)Klager stiller seg undrende til innklagedes vurdering av kvaliteten i klagers tilbud. Både tilbudsdokumentene og senere tilleggsopplysninger etter forhandlinger var utfylt i henhold til de krav som var gitt. Klager har hatt mange oppdrag for innkiagede tidligere, ogharikke fått noen klagepå kvaliteten av arbeidene.
Innkiagedesanførsler:
(16)De kvalitetsvurderingene som er gjort er korrekt ut i fra det grunnlaget innklagede hadde. KvalitetsbedØmmelsen er skjØnnsmessig vurdert, men innklagede mener å ha god dokumentasjon på hvorfor klager har fått litt svakere karakter på kvalitetsvurderingen enn Norsand.
Klagenemndas vurdering
(17)Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Anskaffelsen følger etter sin oppgitte verdi forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr. 402 delI og II,jf forskriftens § 2-1,jf § 2-2 (1). Innklagedesvurderingav kvaliteten iklagerstilbud
(18)Klager har anført at innklagedes vurdering av kiagers tilbudte kvalitet var uriktig. Ved tilbudsevalueringen har oppdragsgiver et skjønn som bare i begrenset grad kan overprøves rettslig. Klagenemnda kan imidlertid prøve om evalueringen er saklig og forsvarlig og i samsvar med de grunnleggende kravene til forutberegnelighet, likebehandling og etterprØvbarhet, samt om evalueringen er basert på riktig faktisk grunnlag.
(19)Tilbudsevalueringen viser attilbudenes kvalitetble vurdertpå bakgrunn av erfaringer og kvalitet på tilbudet somble gitt. En av grunnene til at klagers tilbud fikk dårligere uttelling enn valgteleverandørs tilbud påtildelingskriteriet kvalitet, var atinnklagede hadde visse negative erfaringer med klager i forbindelse med tidligere oppdrag. Klagenemnda har i flere saker lagt til grunn at egne erfaringer kan si noe om forventetkvalitet ved tjenestekontrakter,jfblant annet sak 2003/66.
(20)For at egne erfaringer skal kunne vektiegges må de være objektiv konstaterbare, og ikke bare representere subjektive vurderingerfra oppdragsgivers side, jf blant annet klagenemndas saker 2003/66, 2005/50premiss (38) til (40) og 2006/92 premiss (18). Ved tilbudsevalueringen fremla innklagede korrespondanse med klager i forbindelse med to prosjekt klager tidligere hadde utført for innkiagede. Av denne korrespondansen fremkom blant annet at ett av prosjektene ikke var igangsatt på avtalt tidspunkt, mens det for det andre prosjektet forelå feil og mangler ved de utførte arbeidene. MØtereferat fra ett-års befaringen i tilknytning til sistnevnte prosjekt viste at en del mangler ved overtakelsen fortsatt ikke var tilfredsstillende utbedret påtidspunktet forbefaringen.
(21)Klagenemnda finner at innklagede gjennom korrespondanse med klager i tilknytning til tidligere utførte prosjekter, har dokumentert egen negativ erfaringmedklager på en gjennomsiktig og etterprøvbar måte. Tnnklagede hadde således anledning til å vektiegge egen negativ erfaring med klagerved evalueringen av kvaliteten i klagers tilbud. Nemnda viser i denne sammenheng til klagenemndas avgjørelse i sak 2006/92.
(22)Klagenemnda har for Øvrigingen kommentarertil innklagedes evaluering av kiagers tilbudte kvalitet.
Konklusjon
Hornindal kommune har ikkebrutt regelverketforoffentlige anskaffelser. Forklagenemnda, 8. oktober2007 J~4 ( Jakob Wahi
Refererte rettskilder
- FOA 2006 § 2-1 — Fastslår forskriftens anvendelsesområde; grunnlag for at anskaffelsen følger del I og II
- FOA 2006 § 2-2 — Terskelverdibestemmelse; anskaffelsen er under EØS-terskel og følger del I og II
- FOA 2006 § 6 — Klageinteresse; klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse (forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser)
- KOFA 2003/66 — Prinsippet om at egne erfaringer kan si noe om forventet kvalitet, og krav om objektiv konstaterbarhet
- KOFA 2005/50 — Krav om at egne erfaringer må være objektivt konstaterbare, premiss (38)–(40)
- KOFA 2006/92 — Krav om objektivt konstaterbare erfaringer, premiss (18); direkte parallell til vektlegging av dokumenterte erfaringer