KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2007/131: Negativ poengscore på pris er regelbrudd
Faktum
Forsvarets Logistikkorganisasjon kunngjorde 3. mai 2007 en åpen anbudskonkurranse for inngåelse av rammeavtale om brukerrettigheter til programvare, programvarevedlikehold og teknisk support for et datasletteverktøy til Forsvarets sikre IKT-plattformer. Konkurransen ble avgjort etter tildelingskriteriene pris (60 prosent), teknisk funksjonalitet (30 prosent) og leveringsdyktighet/support (10 prosent). Kontrakten ble tildelt Ibas AS. I begrunnelsesbrevet fremgikk det at klager Buytec AS hadde oppnådd en vektet totalpoengsum på minus 3,08, herunder minus 11,35 poeng på priskriteriet. Innklagede forklarte at laveste pris fikk 10 poeng, og at hvert prosentpoeng avvik fra laveste pris utløste et trekk på 0,2 poeng, slik at pristilbud mer enn 50 prosent over laveste pris ga negativ score. Klager anførte dels at valgte leverandørs løsning ikke oppfylte sikkerhetskravet om sertifisering etter Common Criteria EAL4, dels at den negative prisskoren var i strid med regelverket.
KOFAs vurdering
1. Valg av ikke-sertifisert løsning
Rettsregel: Tildelingsbeslutningen må bygge på en korrekt tolkning av kravene i konkurransegrunnlaget. KOFAs tolkning: Ordlyden «må kunne sikkerhetsgodkjennes» er et fremtidsrettet funksjonskrav, ikke et krav om eksisterende sertifisering. Avgjørende faktum: Konkurransegrunnlaget tillot eksplisitt at manglende sertifisering ble kompensert med dokumentasjon som viste at produktet tilfredsstilte kravene for EAL4-sertifisering etter Common Criteria, jf. FOA 2006 § 17-3 (5). Det var ikke bestridt at valgte leverandør hadde fremlagt slik dokumentasjon. Delkonklusjon: Innklagede hadde anledning til å velge tilbudet til tross for at programvaren ikke var sertifisert på tilbudstidspunktet. Anførselen førte ikke frem.
2. Metode for poengsetting av pris – negativ score
Rettsregel: Poengberegningen på priskriteriet «må gjenspeile den verdi tilbudets pris har ved vurderingen av det økonomisk mest fordelaktige tilbud», jf. KOFA-sak 2005/50. Oppdragsgiver har et visst rom for skjønn ved evalueringen. KOFAs tolkning: Rommet for skjønn er ikke ubegrenset. En metode som tillater negativ poengscore på ett tildelingskriterium, mens de øvrige kriteriene har et gulv på 0 poeng, skaper systematisk skjevhet: store prisforskjeller vil gi uforholdsmessig større utslag enn tilsvarende store forskjeller på de andre kriteriene. Videre var det «uventet for tilbyderne at det ville bli gitt negativ poengscore på priskriteriet» dersom pristilbudet avvek mer enn 50 prosent fra laveste tilbudspris – dette fremgikk ikke av konkurransegrunnlaget. Avgjørende faktum: Klager oppnådde minus 11,35 poeng på priskriteriet, som vektes 60 prosent, og en samlet vektet poengsum på minus 3,08. Evalueringsstrategien med negativ poengscore var intern og ikke kjent for tilbyderne. Delkonklusjon: Metoden brøt kravet til likebehandling og forutberegnelighet i LOA 1999 § 5.
3. Betydning for konkurranseutfallet
Klagenemnda presiserte at det er «et annet spørsmål» hvorvidt bruddet konkret hadde påvirket hvem som vant konkurransen. Saken var rådgivende, og kontrakt var ikke inngått på avgjørelsestidspunktet.
Konklusjon
Forsvarets Logistikkorganisasjon brøt kravene til likebehandling og forutberegnelighet i LOA 1999 § 5 ved å benytte en evalueringsmetode for priskriteriet som ga negativ poengscore. Anførselen om at valgte leverandørs løsning ikke oppfylte sikkerhetskravet til sertifisering, førte ikke frem. Saken var rådgivende og kontrakt var ikke inngått.
Praktisk betydning
Avgjørelsen fastslår at en prisscoringsmetode som åpner for negativ poengscore, er i strid med regelverket når de øvrige tildelingskriteriene har et gulv på null. Metoden skaper asymmetri mellom kriteriene og gir uforholdsmessige utslag ved store prisforskjeller. Avgjørelsen understreker også at evalueringsmetodikken, herunder eventuelle negative score, må fremgå av konkurransegrunnlaget for å oppfylle forutberegnelighetskravet. At en løsning ikke er formelt sertifisert på tilbudstidspunktet, er ikke nødvendigvis diskvalifiserende dersom konkurransegrunnlaget kun krever at sertifisering «kan» oppnås og dokumentasjon fremlegges.
Hele KOFA-avgj\u00f8relsen (klikk for \u00e5 skjule)
2007/131 Forsvarets Logistikkorganisasjon
Innklaget: Forsvarets Logistikkorganisasjon
Klager: Buytec AS
Avgjørelse: Brudd på regelverket
Type sak: Rådgivende sak
Klagenemnda foroffentlige anskaffelser Innkiagede gjennomførte en åpen anbudskonkurranse for inngåelse av rammeavtale vedrørende brukerrettighetertilprogramvare, programvarevedlikeholdog teknisksupportfor et verktøyfor sletting av data på Forsvarets sikre IKT-plattformer. Klagenemnda fant at innklagede hadde brutt kravene til likebehandling ogforutberegnelighet ved å benytte en metodeforpoengsettingavprissomga negativpoengscore. Klagenemndas avgjørelse 29. oktober 2007 i sak2007/131 Klager: BUYTECAS Innkiaget: ForsvaretsLogistikkorganisasjon Klagenemndas medlemmer: IngerMarie DonsJensen, Kai Kruger, BjørgYen Saken gjelder: Valgte leverandors løsning. Negativ poengscore på priskriteriet likebehandling ogforutberegnelighet. Bakgrunn:
(1) Forsvarets Logistikkorganisasjon (heretter kalt innkiagede) kunngjorde 3. mai 2007 en åpen anbudskonkurranse for inngåelse av rammeavtale vedrørende brukerrettigheter til programvare, programvarevedlikehold og teknisk support for et verktøy for sletting av datapå Forsvarets sikreIKT-plattformer.
(2) Fra konkurransegrunnlagets del 1, vedleggB “Krav til sikkerhet, funksjonalitet og eksisterendeutrullingskonsept” hitsettes: “1 Krav tilsikkerhet 1... 1.1 Sikkerhetsgodkjenning Tilbudt programvare må kunne sikkerhetsgodkjennes av NSM (Nasjonal sikkerhetsmyndighet), .... Verktøyfor sletting avdata skalsom et minimum tilfredsstille de krav somfølger av Common Criteria, Detkrevessåledes .... Postadresse Besøksadresse TIf.: 555975 00 E-post:
a) sert~JIseringihenholdtilCommon Criteriapå tillitsnivå EAL4, eller b) dokumentasjonfor at tilbudtprodukttilfredsstiller de kravsom stillesfor sert~Iseringi henhold til Common Criteria på tillitsnivå EAL4. Slik dokumentasjon må gis på egnet måte, og til Forsvarets tilfredshet, jf forskrift 7. april2006 nr. 402 om offentligeanskaffelser§ 17-3 (5). Valgt leverandør er selv ansvarligfor gjennomføring av sikkerhetsgodkjenning mot NSM Enhverkostnadidenneforbindelse bæres avleverandør.”
(3) Kontrakt skulle i henholdtil konkurransegruimlagets de! i “Reglerfor anskaffelsen” punkt 5 tildeles den !everandøren som leverte det økonomisk mest fordelaktige tilbudetbasert på ti!de!ingskriteriene “Pris” (60 ), “Tekniskfunksjonalitet” (30 ) og “Leveringsdyktighet, support”(10 ).
(4) Innen ti!budsfristens utløp 13. juni 2007 hadde blant annet BUYSEC AS/BUYTEC AS (heretterkalt klager) og Ibas AS levert inn tilbud.
(5) Klager ble ved brev av 20. august 2007 meddelt at Ibas AS var tildelt kontrakt. I meddelelsesbrevet fremgikk følgende: “For så vidt gjelder begrunnelsefor tildeling av kontrakten til Ibas AS, viser vi til følgende oversikt over tildelt scorepå hovedkategorieneunder evalueringen. IbasAS BuysecAS Tekniskfunksjonalitet 6,66 10 Leveringsdyktighetsupport 8,33 7,33 Pris 10 -11,35 Samlet (vektet) evaluering 8.83 -3.08
(6) Klager sendte 23. august 2007 en “Forespørsel” til innklagede hvor det ble stilt konkretespørsmål i tilknytningtil tilbudsevalueringen. Fraklagersbrev hitsettes: “Tekniskfunks/onalitet “SKAL”krav — Ianbudsdokumentasjonen “Del 1 Reglerfor anskaffelse, VedleggB” kapittel 1.1 — Sikkerhetsgodkjenning erdet oppgitt: ‘~ “Tilbudt programvare må kunne sikkerhetsgodkjennes av NSM Videre at ...“ sletteverktøyetskalsom et minimumtilfredsstille dekravsom erlistetipunkta ogb. 1) Ble krav om “skal”funksjonalitet og Sert~fiseringoppfylt tilfredsstillende av valgteløsning? Pris BUYTEChar oppnådden scorepå “minus” -11,35 2) Kan De gi oss en tilbakemelding på scorekriteriene, da vi har gitt et tilbud innenforretningslinjeneiforespørselen? a) Detteslikatvi kanforstå scoringskriteriene vednyeforespørsler?”
(7) Iimklagede besvartehenvendelsen vedbrev datert 29. august 2007. Ibrevet fremgikk følgende:
“Tekniskfunks/onalitet “SKAL”krav — Valgt løsning erp.t. ikke godkjentav NSM Det er imidlertid levert dokumentasjon og startet enprosessfor å oppnå nevnte godkjenning. Forsvaret vurderer derfor at SKAL-kraveteroppfylt. Pris Score innenforpris er beregnet ved at laveste pris er gitt en scorepå 10poeng. øvrigetilbud erså gitt en score basertpå -vis avvikfra lavestepris. På den måten erdetmuligå oppnå negativescoreinnenforevalueringskriterietpris.”
(8) Klagerpåklagetinnklagedes tildelingsbeslutningvedbrev av 5. september 2007.
(9) Klagerbrakte sakeninn forklagenemnda vedbrev av 26. september 2007.
(10) Det erikke inngåttkontrakt isaken. Anforsler: Klagers anførsler: (li) Innklagede har valgt en ikke-sertifisert løsning, fremfor en godkjent, etablert og sertifisert løsningsom konkurransegrunniagetsbeskriver som “skal”-krav.
(12) Klagerpåklagerprisscoren. Klager forstår ikke hvordanklagers tilbud kan oppnå en negativ score på priskriteriet, ettersom tilbudet ligger innenfor rammen av forespørselen. Innklagedesanførsler:
(13) Det er ikke et skal-krav i kunngjøring eller konkurransegrunnlag at løsningen skal være sertifisert. Det er imidlertid oppstilt et krav om at løsningen “må kunne” sertifiseres,jfkonkurransegrunnlagets del 1, vedlegg B, punkt 1.1.
(14) Innklagede har tidligere besvart brev fra klager hvor spørsmål rundt pris ble behandlet. Det vises i denne sammenheng til innklagedes brev av 29. august 2007. Innklagede tolker kiagers anførsel dit hen at forklaringen i brevet av 29. august oppfattes sommangelfull. Herfølger enytterligereredegjørelse:
(15) I innklagedes evaluering er scoring innenfor pris basert på det relative forholdet mellom tilbydeme. Leverandør med best pris oppnår 10 poeng, deretter får de andre leverandørene fallendeprosentpoeng i forhold til hvorlangt unnaman prosentvis var denbeste prisen. Dette avviketblirderetteromgjort til enpoengscore.
(16) Innklagede tolker klagers spørsmål dit hen at man spør etter hvor en slik skala stopper. Altså hvorvidt lavestemuligepoengsum er0 poeng, eller ommankan oppnå negativ score. Innklagede er av den oppfatning at man best kan skille de ulike pristilbud frahverandre nårman ogsåbenytter en negativ score.
(17) Det hitsettes for ordens skyld fra inriklagedes interne evalueringsstrategi for denne anskaffelsen:
“Foralle priselementersom skalevalueres gjelderat tilbyder medlavestprisgis 10 poeng. øvrige tilbud scores ved at detfor hver avvikgis 0,2poeng trekk, slik at f eks. 10 høyere pris gir 8 poeng. Dette innebærer atpris som ligger 50 over laveste tilbudgir 0poengmenspris utover dette igjen vilgi negativpoengsum.”
(18) Dette innebærer at der entilbyders prisavvik ermer enn50 ~ i forholdtil bestepris, vil dette gi en negativ prisscore. Som et eksempel kan nevnes: LeverandørA, som har laveste pris, tilbyr sin vare til 100.000,- og får 10 poeng. Leverandør B, som tilbyr sin vare til 150.000,-(50 avvik), får0 poeng. LeverandørC tilbyr sin vare til 200.000,- (100 avvik) får minus 10 poeng. På denne måten blir forholdet mellom B og C ivaretatt i den videre evaluering (ellers ville de begge oppnådd 0 poeng og ingen differanse innbyrdes). Nettopp for å se tilbydernes relative score i en totalsammenheng og ikke bare isolert pr kategori, anses dette som hensiktsmessig. Det harinnklagede således lagt til grunn ogsåi denneevalueringen.
(19) Innklagede anser med dette åha gitt entilstrekkelig begrunnelse forhvordan klager kunne oppnånegativprisscore. Klagenemndas vurdering:
(20) Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Anskaffelsen følger ettersin verdi forskriftom offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr.402 del I og II. Valgav ikke-sert~flserltøsning
(21) Det er på det rene at valgte leverandors løsning ikke var sertifisert på tilbudstidspunktet. Konkurransegrunnlaget oppstilte imidlertid ikke krav om at tilbudt programvare måtte være sikkerhetsgodkjent. Kravet som fulgte av konkurransegrunniaget, var attilbudt programvare “må kunne” sikkerhetsgodkjennes av Nasjonal Sikkerhetsmyndighet, jf del 1, vedlegg B, punkt 1.1. Dersom programvaren ikke var sertifisertpå tilbudstidspunktet, vardet tilstrekkelig at detble fremlagt dokumentasjon for at tilbudt produkt tilfredsstilte de krav som stilles for sertifisering i henhold til Common Criteria på tillitsnivå EAL4. Så lenge valgte leverandør fremla slik dokumentasjon, hvilket ikke er bestridt av klager, hadde innklagede anledning til å velge valgte leverandørs tilbud, til tross for at tilbudt programvare ikkevar sertifisert påtilbudstidspunktet. Prisscore
(22) Utgangspunktet ved poengsetting av pris under tilbudsevalueringen, er at poengberegningen må gjenspeile den verdi tilbudets pris har ved vurderingen av det økonomisk mest fordelaktige tilbud, jf blant annet klagenenmdas avgjørelse i sak 2005/50. Oppdragsgiver måimidlertid haet visstromfor skjønn vedevalueringen.
(23) Under tilbudsevalueringen skulletildelingskriteriene “Pris”, “Tekniskfunksjonalitet” og “Leveringsdyktighet, support” vektes henholdsvis 60, 30 og 10 . Valgte leverandørs tilbud, som hadde laveste pris, fikk 10 poeng på tildelingskriteriet “Pris”, mens klagers tilbud, basert på prosentvis avvik fra laveste pris, fikk -11,35 poeng. Innklagede har forklart at for hvert prosentvise avvik fra laveste pris, fikk tilbudene 0,2 poeng trekk ved vurderingenav priskriteriet, slik at pris som lå 50 over laveste pris ville gi 0 poeng, mensprisavvik utover dette ville gi negativ score. Etter klagenemndas oppfatning vil en slik beregningsmåte kunne gi
uforholdsmessige utslag ved poenggivningen av tilbudenes pris. Når poengskalaen forde øvrige tildelingskriteriene stopperpå 0 poeng, vil store forskjellerpå kriteriet pris gi større utslag enn tilsvarende store forskjeller på øvrige kriterier. Videre fremstår det etterklagenemndas oppfatningsom uventet for tilbydeme at detville bli gitt negativ poengscore påpriskriteriet dersomtilbudt pris avvek mer enn 50 fra lavestetilbudspris.
(24) Innklagede har etter dette brutt kravene til likebehandling og forutberegneligheti lov om offentlige anskaffelser§ 5 ved åbenytte en metode forpoengsetting av pris som ga negativ poengscore. Hvorvidt dette har hatt betydning for utfallet av konkurransen, er et annet spørsmål. Konklusjon: Forsvarets Logistikkorganisasjon harbrutt kravenetil likebehandling og forutberegnelighet i lov om offentlige anskaffelser § 5 ved å benytte en metode forpoengsetting av pris som ga negativpoengscore. Forklagenemnda, 29. oktober2007 ~/Lsn2 ~W~W&U IngerMarie Dons Jensen
Refererte rettskilder
- LOA 1999 § 5 — Krav til likebehandling og forutberegnelighet – brutt ved negativ poengscore på priskriteriet
- FOA 2006 § 17-3 — Hjemmel for dokumentasjon av krav til sikkerhetsgodkjenning (EAL4) der sertifisering ikke foreligger på tilbudstidspunktet
- FOA 2006 § 6 — Klagenemndas forskrift § 6 – saklig klageinteresse
- KOFA 2005/50 — Rettssetning om at poengberegning for pris må gjenspeile den verdi tilbudets pris har ved vurderingen av det økonomisk mest fordelaktige tilbud