KOFA 2007/71: Avlysning – varsling snarest mulig (FOA 2006)

2007/71 Hordaland fylkeskommune

Innklaget: Hordaland fylkeskommune

Klager: Bergen-Nordhordland Rutelag AS

Avgjørelse: Brudd på regelverket

Type sak: Rådgivende sak

Klagenemnda foroffentlige anskaffelser Innkiagede inviterte til en åpen anbudskonkurransefor driftav en snøggbåtrute. Etter at det var kommet inn tilbud, valgte innkiagede å avlyse konkurransen. Klagenemnda fant at § if innkiagede haddesakliggrunn tilåavlyse konkurransen, men atforskr~Jtens 13-1 (3), § 11-14 (2) bokstav d, var brutt ved at innkiagede ikke hadde gitt tilbyderne en skriftlig melding med begrunnelse for avlysningen før ca 2,5 måneder etter at de forhold som begrunnetavlysningen, blegjortkjentfor innklagede. Klagenemndas avgjørelse24. september2007 isak2007/71 Klager: Bergen-NordhordlandRutelag AS Innklaget: Hordaland fylkeskommune Klagenemndas medlemmer: MagniEisheim, Kai Kruger, BjørgVen Saken gjelder: Avlysning avkonkurranse. Spørsmål om kravettil “saklig grunn”var oppfylt. Forsen melding omavlysning av konkurranse. Bakgrunn:

(1) Hordaland fylkeskommune (heretter kalt innidagede) kunngjorde 2. februar 2007 en åpen anbudskonkurranse for drift av snøggbåtruten Reksteren-Våge-Os fra 15. august 2007 til25.juni2012, med opsjon påforlengelse ito år.

(2) Detvar i kunngjøringens punkt 11.1.5) og ikonkurransegrunnlagets punkt 1.2 opplyst at “Anbodet er eit totalanbod etter bruttoprinsippet”. I konkurransegrunnlagets kapittel 3 “VEDERLAG” stoddetfølgende om bruttoprinsippet: Vederlag og timesatsarskal basere segpå bruttoprinsippet, dvsat billettinntektene tilfell oppdragsgjevarmedan operatørenfår godtgjortfor utførtproduksjon.”

(3) Fra konkurransegrunniagets punkt 1.3 “ANBODSREGLAR” hitsettes regel nummer 2: “OPPDRAGSGIVAR erikkjeforplikta tilå godta noko anbod OPPDRAGSGIVAR er ikkjeforpliktatilå godta noko anbod. Det samegjeld når det etteranbodsinnbydinga skjerendringarsom gjerat kjøp ikkje lenger er aktuelt, eller ...J” spes~fIkasjonanemå endrast. Postadresse Besøksadresse TIf.: 5559 7500 E-post: Postboks439Sentrum OlavKyrresgate 8 postmottakc~kofa.no

(4) I konkurransegrunniagets kapittel 2 “Krav til leveransen” var det i punkt 2.3 stilt kravtil “Fartøy”.Kravnummer 19 lødslik: “Passasjerkapasitet Fartøysom skalnyttastirute skalvere tilpassatrafikkbehovai kontraktsperioden og skalha ein minimumspassasjerkapasitet inkl, mannskappå 49pax”

(5) Kontrakt skulle i henhold til konkurransegrunniagets punkt 1.5 tildeles den leverandøren som leverte det økonomisk mest fordelaktige tilbudet basert på tildelingskriteriene “Vederlag for dr~ftsperioden “Vederlag for forlenga ... “, drifisperiode (+ 2 år)”, “Evne til å levere”, “Fartøy”, “Timesatsfor justering av vederlag ved AUKE i ruteproduksjon”, “Timesatsfor justering av vederlag ved REDUKSJONiruteproduksjon” og“Tryggleikogkvalitetssikring”.

(6) Ved brev av 27. mars 2007 sendt Tysnes kommune kopi av møtebok fra møte i Tysnes formannskap den 21. mars2007, med vedlegg, til innklagede. Framøteboken hitsettes: “DIREKTEBUSSRUTE TYSNES BERGEN Vedlegg:1. Notatfrå ordforaren 13. mars2007 VEDTAKIFORMANNSKAPET21.03.07: Tysnes formannskap stør på det sterkaste opp om innhaldet og konklusjonar i vedlagdenotatfråordføraren.”

(7) Fradet vedlagte notatetfraordføreren av 13. mars 2007 hitsettes: “Direkte bussrute Tysnes Bergen — 1... Konklusjon: Formannskapet må be om at kommunen får eit møte med Hordaland ,fiylkeskommunefør ruteproduksjonen vertfastsett. Tysnesformannskap ber om at det vert sett opp direktebussfrå Tysnes til Bergen slik: 0810 Buss vert medferjafrå Våge, og bussen køyrer til Bergen, om Haukeland dersom det erpassasjerar dit. Ca 1130Bussfrå Bergen tilHalhjem korrespondanse medferjafrå Våge — 1235Bussenkøyrertilbake tilBergen. Ca. kl. 1410. Bussengårfrå Bergen (om Haukeland) tilferja kl. 1505 og vert med ferjatil Tysnes.”

(8) Innen tilbudsfristens utløp 30. mars 2007 var det kommet inn tilbud fra fem leverandører, blant disse Bergen-Nordhordland Rutelag AS (heretter kalt klager). Vedståelsesfristenfor tilbudene var2.juli 2007.

(9) Den 16. mai 2007 kunngjorde innklagede en konkurranse for busstransport. Konkurransen omfattet all “bussruteproduksjon iHardanger og Voss inkludertdeler av Sognebussen”.

(10) Ved brev av 14. juni ble leverandørene meddelt at innklagede hadde avlyst konkurransen om drift av snøggbåtruten Reksteren-Våge-Os. Fra innklagedes brev hitsettes: “Hordaland ifikeskommune mottok 29.03.07 brev fra Tysnes kommune med oppmodingfrå formannskapet i kommunen om å vurdere forslag om direkterute mellom Tysnes og Bergen. Denne saka er for tida under handsaming hjå samferdsleavdelinga og utfallet av saka vil truleg få konsekvensar for passasjergrunnlagetpå rutaReksteren-Våge-Os. Ettersom størstedelen av passasjergrunnlaget er basert på elevar ved Os vidaregåande skole og Os gymnas busettpå Tysnes, vert der i desse dagar også vurdert om ruta iframtida skal leggjast nedog eventuelt bli vidareført utelukkande som eitskoleskysstilbod. Utfallet av overnemnde prosessar vil sannsynlegvisføre til at skyssen kan utførast medfartøy med vesentleg lågarepassasjerkapasitet enn detsom er gjort krav om i gjeldande kravspes~flkasjon,noko som kan innebere ei ikkje uvesentleg innsparing for~lkeskommunen. På bakgrunn av overnemndefinn vi det ikkjeforsvarlegå inngå kontrakt isamsvar med krav ogspes~fikasjonari gjeldande konkurransegrunniag. Anbodskonkurranse HFK-S-110-2007vertd~foravlyst,jfforskr~ftom offentlige anskaffelser§ 13-1 (1).”

(11) Ved e-postav21. juni 2007 påklagde klageravvisningen.

(12) Klager braktesaken innforklagenemndaved brevav22. juni 2007. Anforsier: Kiagers anførsler:

(13) Innklagede hadde ikke saklig grunn til å avlyse konkurransen, og avlysningen innebærer således et bruddpå forskrift om offentlige anskaffelser § 13-1(1), jflov omoffentlige anskaffelser§ 5.

(14) Tysnes kommune ber om at det blir satt opp en direktebuss fra Tysnes til Bergen. Verken ordføreren eller formannskapet ber imidlertid innklagede om å legge ned eller innføre begrensninger på ruten Reksteren-Våge-Os. Det blir da misvisende av innklagede å bruke Tysnes kommunes oppmodning som støtte for sin begrunnelse omåavlyse anbudskonkurransen.

(15) Uavhengig av Tysnes kommunes syn på behovetfor ruten, hadde iimklagede under enhver omstendighet ikke saklig grunn til å avlyse konkurransen. Det fremgår av innklagedes brev av 14. juni 2007 at forslaget om direkterute mellom Tysnes og Bergen per i dag er under behandling hos fylkeskommunen. Videre fremgår det at det per i dag ogsåblir vurdert om ruten anbudskonkurransen gjelderskal legges ned eller eventuelt videreføres utelukkende som et skolekysstilbud. Dette innebærer at

innklagede har avlystkonkurransen før det eravgjortom ruten skal legges ned eller om rutetilbudet skal reduseres. Det må være et absolutt minimumskrav i saldighetsvurderingen at snøggbåtrutens skjebne i det minste er avgjort av innidagede, før konkurransen kan avlyses. Så lenge saken kun ligger til vurdering, foreligger ikkerettslig grunnlag for åavlyse konkurransen.

(16) I tillegg til at det er usikkert om det vil bli en direkte bussrute mellom Tysnes og Bergen, er det ogsåknyttet stor usikkerhettil om en slik mulig bussrute vil medføre at innklagede vil kunne spare penger på å sette inn et fartøy med passasjerkapasitet på25 pax. Dette erikke engang forsøktsannsynliggjort av innklagede, og kan derfor ikke legges til grunn. Endelig er det knyttet usikkerhet til om et fartøy med passasjerkapasitet på25 pax vilkunne benyttes på den aktuelle strekningen,ettersom Bjømefjorden eren svært stri fjord ogbolgehøydenofte erlangtover derestriksjoner som settes forfartøy under 15 meter.

(17) Uansett måavlysningsgrunnen ha vært forutsigbar for innklagede, slik at innidagede av den grunn ikke hadde saklig grunn til å avlyse konkurransen. Hvilke ruter det er behov for og størrelsen på de ulike reisetilbudene, skulle innkiagede ha vurdert på forhånd. Behovetfor direktebuss var det samme før konkurransen ble utlyst, som på tidspunktet for avlysningen. Dersomdet legges til grunn at det er behov for å legge ned snøggbåtruten, alternativt minske passasjergrunnlaget, anføres at behovet var tilsvarende da konkurransen ble kunngjort som da konkurransen ble avlyst. Dethar ikke inntrådt uforutsette og grunnleggende endringer i tiden mellom utlysning av konkurransen og avlysningen.

(18) Iimklagede kan ikke fraskrive seg vilkåret om at det måforeligge saklig grunn forå avlyse konkurransen. En generell utvidelse av retten til å avlyse en konkurranse vil være i strid med forskriftens preseptoriskereglerog derfor ikke gyldig. Klausulen i kravspesifikasjonens punkt 1.3 har såledesingen betydningivurderingenavhvorvidt det foreliggersaklig grunntil åavlyse konkurransen.

(19) Innldagede baserteavgjørelsen sinpået brevde mottok fra Tysnes kommune av 29. mars 2007, men ventet med å informere tilbyderne om avlysingen til 14. juni 2007, altså 2,5 måneder etter at brevet fra Tysnes kommune var mottatt. For å oppfylle lovens og forskriftens krav må det minst kreves at mnnklagede hadde avlyst konkurransen tidligere, altemativt informert om at de vurderte å avlyse konkurransen. Dette må følge av kravene til forutberegnelighet og saklighet i anskaffelsesprosessen. Det vises også til forskriftens § 13-1 (3), jf § 11-14 (2) bokstav d. For at formåletmed bestemmelsen skal oppnås, mådet herinnfortolkes et krav om at avgjørelsen av hvorvidt konkurransen skal avlyses, må foretas innen rimelig tid etter at oppdragsgiver har tilstrekkelig med opplysinger til å vurdere om avlysning skal finne sted.

(20) Detbes omat klagenemndauttaler seg om de enkelte vilkårenefor åkreve erstatning for den positive kontraktsinteresse er til stede. Innklagede har opptrådt svært klanderverdig og bruddene på regelverket må anses å være vesentlige. Videre foreligger det klar sannsynlighetsovervekt for at klager ville vunnet konkurransen dersom den ikke hadde blitt avlyst. Tilbyderen innklagede viser til er Vines Skyssbåt Service AS. Inrikiagede hevder således at det er uklart om klager eller Vinnes Skyssbåt Service AS ville ha vunnet konkurransen. Uansett trenger ikke

klagenemndata stilling til dette, ettersom Vines Skyssbåt Service AS har solgt den aktuelle båten. Vines Skyssbåt Service AS ga beskjed til innklagede i slutten av april 2007 at båten var solgt og at Vines Skyssbåt Service AS trakk seg fra konkurransen. Det er derfor klart at dersom konkurransen ikke hadde blitt avlyst, villeklager medoverveiende sannsynlighet havunnetkonkurransen. Innkiagedesanførsler:

(21) Innkiagede hadde saklig grunn til å avlyse konkurransen. En slik direkterute mellom Tysnes og Bergen som Tysneskommune haranmodet om, vilutvilsomt habetydning for antall reisende på snøggbåtruten Reksteren-Våge-Os. Konkurransen ble avlyst fordi det var gode grunner for å etterkomme ønsket fra Tysnes kommune om en direkterute. Fra innklagedes side ble det vurdert slik at det sannsynligvis ville bli gjennomførtendringeri rutetilbudet som villeresultere i at detville blitilstrekkelig å benytte fartøy med passasjerkapasitet på 25 pax. Et slikt fartøy vil etter fylkeskommunens vurdering være vesentlig rimeligere i drift. Når innklagede vurderte det som overveiende sannsynlig at man i fremtiden ville klare seg med fartøy med mindrepassasjerkapasitet, ble det vurdert somuforsvarlig å gjennomføre konkurransen og tildele en femårs kontrakt basert på spesifikasjonene i konkurransegrunnlaget. Det vises i denne sammenhengtil Rt. 2001 s. 473 (Concord II) der detuttales atøkonomiske hensyn generelter saklig grunnforavlysning.

(22) Forespørselen fra Tysnes kommunehar initiert en prosess med siktepåruteendringer knyttet til busstransport, og denne prosessen vurdererinnklagede at vil ffi følger for reisebehovet for snøggbåtruten. Dette er omstendigheter som har mnntruffet etter at konkurransen ble utlyst, og innklagede kan vanskelig se at dette er forhold innklagede forutforutlysningenburde ha full oversiktover.

(23) Innklagede er innforstått med at klausulen i konkurransegrunnlagets punkt 1.3 regel 2, ikke gir innklagede rett til å avlyse konkurransen på fritt grunnlag. Det er imidlertid kommunisert til tilbyderne at avlysning må påregnes dersom spesifikasjonene må endres. Dette bør være relevant ved tolkningen av forskriftom offentlige anskaffelser§ 13-1.

(24) Klagers anførsel om erstatning avvises, ettersom innklagede ikke har brutt regelverket. Uansett er det ikke klar sannsynlighetsovervekt for at klager ville ha vunnet konkurransen. Konkurransen ble avlyst før det ble gjennomført en tilbudsevaluering, og det er således et åpent spørsmål hvem som ville blitt tildelt kontrakt dersom avlysingenikke hadde funnet sted. Det stadfestes at klagers tilbud varlavestipris iforholdtil kravet omårligvederlag. Det tilbudetsom lånest lavest i pris i forhold til kravet om årlig vederlag, hadde imidlertid vesentlig lavere endringspriser enn klagers tilbud. Vedkommende tilbyder ga dessuten tilbud på et vesentlig nyere fartøy enn kiagers. Innklagede stadfester at det ble gitt melding fra Vines Skyssbåtservice om at selskapet vurderte å selge båten. Vines Skyssbåtservicefikk da melding om atselskapet varbundet av tilbudet fremtil utløp av vedståelsesfristen. Innklagede avviser at ansatte i samferdselsavdelingen har fått melding omat båten faktiskvarsolgt og attilbudetbletrukket. Klagenemndas vurdering:

(25) Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf forskrift om klagenemndfor offentlige anskaffelser § 6. Klagenerrettidig.

(26) Det vari kunngjøring og konkurransegrunniag opplyst at anbudet var et “totalanbod etterbruttoprinsippet”, sominnebærer atbillettmnntektene skal tilfalle oppdragsgiver, mens operatør får godtgjørelse for utført produksjon. Klagenemnda legger på bakgrunn av dette til grunn at anskaffelsen er en tjenestekontrakt, og ikke en tjenestekonsesjonskontrakt, jfforskrift om offentlige anskaffelserav 7. april 2006 nr. 402 § 4-1 bokstav d og e. Anskaffelsen er således omfattet av lov og forskrift om offentlige anskaffelser,jflovens § 3 og forskrift omoffentligeanskaffelser av 7. april 2006 nr. 402 § 1-3 (1). Nevnte forskrift kommer til anvendelse ettersom konkurransen erkunngjortetterforskriftens ikrafttredelse 1.januar2007.

(27) “Transportpå vannvei” er en uprioritert tjeneste, jf forskriftens § 4-1 bokstav d, jf vedlegg6 kategori (19). Anskaffelsen følger dermedforskriftens del I og II,jf § 2-1

(5) . Avlysning avkonkurransen

(28) Det følger av forskrift om offentlige anskaffelser § 13-1 (1) at oppdragsgiver kan avlyse en konkurranse dersom det foreligger en “saklig grunn”. Oppdragsgiver kan ikke forbeholdeseg en mer omfattenderett til å avlyse en konkurranse enn den som følger av forskriften. Når innkiagede setter som vilkår å kunne forkaste samtlige tilbud, slik det er gjort i konkurransegrunnlagets punkt 1.3, er dette ensbetydende med at innkiagede menerå kunneavlyse konkurransen uten at kravettilsaklig grunn blirprøvd. I sak2006/129 uttalteklagenemndaom detprinsipielle: “Nemnda viserhertilsynsmåtene iRt. 2001 s 473 (Concordia), derHøyesteretts kjæremålsutvalgien sakom midlertidigforføyningsiterte lovforarbeidene (NOU 1997:21 s114) omkrav tilforretningsmessighet ispørsmålom avlysning: “Eravlysningen av konkurransen korrekt utfra en rentforretningsmessig synsvinkelvildengjennomgående heller ikke være istridmedregelverket. Dersomavlysningenskyldesforholdsomligger utenfor oppdragsgivers rekkevidde vilden stortsett væreforretningsmessig. Motsatt vilen avlysning gjennomgåendeikke væreforretningsmessigdersom den skyldesforholdsom oppdragsgiver kjentetileller burde tatt ibetraktningvedplanleggingen av anskaffelsesprosessen.” ogtilføyde (s 491): “Kjæremålsutvalgetdeler statenssynpå at kravetomforutberegnelighetmå ansessom en del avsaklighetskravet ianskaffelsesloven§ 4 annetledd, ogat detførst ogfremst refererersegtilatregelverketfor tilbudskonkurranser må følges, bådeskrevneregler ogde som kan utledes av detalminnelige krav til lojalitetiavtaleforhold. Dette vilramme tilbudskonkurransersomikkefulltut erreelle, mensom eksempelvis bare har tilhensiktå« teste markedet Men ». detinnebærer etterutvalgetssyn ikke aten avlysningav tilbudskonkurransen uansettmå settes tilside dersom begrunnelsen er attilbyderenførst i ettertid finnerå villegjennomføre anskaffelsen iegenregi. Detsentrale måvære om avlysningen etter en totalvurderingfinnes åvære sakligbegrunnet, slik lagmannsretten også harlagttilgrunn. Noen lovtolkingsfeilfra lagmannsrettensside idenne relasjonkan utvalgetikke se atforeligger.”

(29) Nemndaviserogsåtil sakene2003/75, 2005/279, 2006/115 og 2006/149.

(30) Spørsmålet blir således om innklagede hadde “saklig grunn” til å avlyse konkurransen. Det er oppdragsgiversom har bevisbyrden for at det foreligger saklig grunntil avlysning.

(31) Hvorvidtdet foreliggersaklig grunn, må avgjøres utfraenhelhetsvurdering. Det skal mindretil for at det foreligger saklig grunndersom avlysningenforetas i god tid før tilbudsfristens utløp, ennhvoravlysingenforetas etterat tilbudene erinnlevert.

(32) innklagede har begrunnet avlysningen med at en anmodning fra Tysnes kommune om åvurdere direktebuss fra TysnestilBergen, kan fåbetydning for passasjertrafikk på ruten Reksteren-Våge-Os. Klager anfører at dette forhold burde ha vært forutsigbart. Innldagede burde ha vurdert hele trafikkbildet, inkludert mulighetene for annen type transport, og gjort seg opp en mening om dette før konkurransen ble igangsatt. Tildette er åbemerke at initiativet fraformannskapet iTysnes kommune i slutten av mars 2007 kom som et nytt mnnspill, som på en helt annen måte enn tidligere aktualiserte utredning av andre løsninger, med f eks. bussrute Tysnes — Bergen.

(33) På avlysningstidspunktet fremstod det som usikkert for innklagede om forutsetningene for konkurransen ville endres i forhold til hvordan de forelå på utlysningstidspunktet. I avlysningsbrevet til leverandørene skrev innklagede at saken var til behandling hos samferdselsavdelingen, og at saken “truleg” vil få konsekvenser for passasjergrunnlaget. Videre stod det at utfallet av prosessen “sannsynlegvis” vil føre til at skyssen kan utføres med fartøy med vesentlig lavere passasjerkapasitet enn den som følger av kravspesifikasjonen i konkurransegrunnlaget, noe som “kan innebere” en ikke uvesentlig mnnsparing for innldagede. Når innklagede på avlysningstidspunktet ikke visste hva som ville komme ut av de nye omstendighetene i saken, finner klagenemnda at innklagede hadde saklig grunn til å avlyse konkurransen. Etter klagenemndas oppfatning kunne innklagede ikke være forpliktet til å inngå en avtale med varighet på fem år, når det var så usikkert om behovet for snøggbåtruten ville være tilsvarende som på kunngjøringstidspunktet.

(34) Det følger av forskriftens § 13-1 (3), jf § 11-14 (2) bokstav d, at oppdragsgiver “snarest mulig” skal gi leverandørene skriftlig melding med en kort begrunnelse dersom konkurransen avlyses, jf § 13-1. I nærværende sak ble anmodningen fra Tysnes kommuneom enrevurderingavrutetilbudet sendt27. mars 2007. Påbasis av den begrunnelse som er gitt for avlysningen, må det allerede fra dette tidspunkt ha fremstått som usikkert om innklagede ville opprettholde den kunngjorte tjenesten. I tidenfremtil 14.juni skjedde ikke annet ennat innklagederevurdertetjenesten. Først ca 2,5 måneder etter brevet fra Tysnes kommune ble mottatt, ble leverandørene meddelt at konkurransen var avlyst, og da basert på at det fortsatt var usikkert om tjenesten ville bli beholdt. Ettersom det var brevet fra Tysnes kommune som dannet grunnlag for avlysningen, finner klagenemnda at inukiagede ikke har oppfylt forskriftenskravnår meddelelseom avlysningførstble gitt 14. juni. Erstatning

(35) Nemnda finner ikke grunnlag for å uttale seg om erstatningsspørsmålet, jf lovens § 10 og forskriftom klagenemnd for offentligeanskaffelser§ 12.

Konklusjon: Hordaland fylkeskommunehar bruttforskriftom offentligeanskaffelser§ 13-1(3),jf 11-14

(2) bokstav d, vedat tilbydeme ikke blegitten skriftlig meldingmedbegrunnelsefor avlysningenfør ca2,5 måneder etterat de forhold som begrunnetavlysningen, ble gjortkjent for innklagede. Forklagenemnda, 24. september2007 KaiKruger