KOFA 2010/165: 500 000 kr gebyr for ulovlig direkteanskaffelse

2010/165 Direktoratet for naturforvaltning

Innklaget: Direktoratet for naturforvaltning

Klager: Rådgivende Biologer AS

Avgjørelse: Vedtak om overtredelsesgebyr

Type sak: Gebyrsak

Klagenemnda for offentlige anskaffelser Klagenemnda ila Direktoratet for Naturforvaltning et gebyr på 500 000 kroner for ulovlig direkte anskaffelse ved forlenging av fem avtaler om effektkontroll av vassdragskalkingsprosjekt. Klagenemnda fant at unntakene fra kunngjøringsplikt ikke kom til anvendelse, og at innklagede hadde opptrådt forsettlig ved forlengelsen av avtalene. Klagenemndas gebyrvedtak 2. november 2010 i sak 2010/165 Klager: Rådgivende Biologer AS Innklaget: Direktoratet for Naturforvaltning Klagenemndas medlemmer: Tone Kleven, Kai Krüger og Jakob Wahl Saken gjelder: Ulovlig direkte anskaffelse. Innledning:

(1) Det vises til klage fra Rådgivende Biologer AS (heretter kalt klager) datert 20. mai 2010. Klagenemnda for offentlige anskaffelser er kommet til at Direktoratet for Naturforvaltning (heretter kalt innklagede) ilegges et gebyr på 500 000 kroner. Vedtaket er fattet med hjemmel i lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser § 7b første ledd. Bakgrunn:

(2) Innklagede kunngjorde 20. oktober 2005 en konkurranse med forhandling vedrørende oppdrag om effektkontroll av vassdragskalkingsprosjekt i Norge.

(3) Av konkurransegrunnlagets punkt 1.2.2 fremgår det at anskaffelsen var delt opp i fem deloppdrag, som det kunne inngis tilbud på. De fem deloppdragene var: ”1. Agderfylkene 2. Sogn og Fjordane og Hordaland 3. Rogaland – Vannkjemi 4. Rogaland – Fisk 5. Rogaland – Bunndyr ”

(4) Av konkurransegrunnlagets punkt 4.5 og 1.5 fremgår det at det skal inngås avtaler med varighet fra 15. april 2007 til 31. desember 2007, med opsjon på forlengelse for årene 2008 og 2009.

(5) Innklagede inngikk i juli 2006 fem avtaler om de fem deloppdragene med fire forskjellige leverandører. Disse leverandørene var Aquateam AS, Norsk institutt for naturforskning (NINA), Universitetet i Bergen og Universitetet i Oslo.

(6) Av alle de fem avtalene fremgår det at oppdragene har en varighet frem til 31. desember 2007, med opsjon på forlengelse for årene 2008 og 2009.

(7) I avtalene er kontraktssummene for årene 2006 og 2007 angitt. Det er videre angitt at dersom innklagede benytter opsjonene for 2008 og 2009 skal kontraktssummen for disse årene indeksreguleres etter en bestemt indeks fra Statistisk Sentralbyrå.

(8) Innklagede benyttet seg av opsjonene, og forlenget alle avtalene også for årene 2008 og 2009.

(9) Avtalene ble imidlertid ikke avsluttet ved utgangen av 2009. Derimot forlenget innklagede alle avtalene ut 2010. Denne forlengelsen, og kontraktssum for 2010, ble bekreftet i omtrentlig likelydende e-post 28. mai 2010 fra innklagede til alle leverandørene. Fra e-posten til Aquateam AS hitsettes: ”Viser til tidligere korrespondanse ang. forlengelse av effektkontrollen i Agderfylkene for 2010. Indeksøkningen i gjennomsnittlig månedslønn for heltidsansatte i forretningsmessig tjenesteyting har i perioden 1.9.2007 — 1.9.2008 vært på 4,6 %, og i perioden 1.9.2008 — 1.9.2009 på 1,1 %. På bakgrunn av dette har vi beregnet følgende økonomiske rammer for 2010: kr. 1 869 422,- inkl. mva.”

(10) Det følger av e-postene 28. mai 2010 til leverandørene at kontraktssummen for 2010 for de fem deloppdragene var som følger: Deloppdrag: Leverandør: Kontaktssum for 2010, inkl. mva: 1. Agderfylkene Aquateam AS 1 869 422,2. Sogn og Fjordane og Hordaland Universitetet i Bergen 1 145 294,3. Rogaland – Vannkjemi Norsk institutt for 901 310,naturforskning (NINA) 4. Rogaland – Fisk Universitetet i Oslo 662 647,5. Rogaland – Bunndyr Universitetet i Bergen 416 407,(11) Innklagede har opplyst at man jobber med å ferdigstille konkurransedokumenter for kunngjøring av "Konkurranse om effektkontroll av kalkingsvirksomheten i perioden 2011 til 2015". Konkurransen vil bli kunngjort høsten 2010. Kontraktperioden vil da være sammenfallende med den nye handlingsplanen, som vil virke for perioden 20112015.

(12) Klagenemnda sendte 9. september 2010 forhåndsvarsel om ileggelse av gebyr pålydende 500 000 kroner. Innklagede ble gitt frist på 14 virkedager til å komme med eventuelle kommentarer. Innklagede har ikke sendt kommentarer til forhåndsvarselet. Anførsler: Klagers anførsler:

(13) Klager anfører at forlengelsen av avtalene også for 2010 ikke var omfattet at konkurransen i 2005, og dermed utgjør ulovlig direkte anskaffelser. Innklagedes anførsler:

(14) Innklagede anfører at kalking av vassdrag etter 2004 har fulgt opp handlingsplanen for kalking i vassdrag i Norge (2004-2010). Arbeidet med å utarbeide ny handlingsplan for kalking for perioden 2011 til 2015 ble startet opp høsten 2009. Det ble fort klart at den nye planen vil måtte skille seg fra den forrige på flere punkter. Blant annet måtte den forholde seg til oppdatert kunnskap om forsuringssituasjon og nye forvaltningsredskap som krav om etablering av gytebestandsmål i laksevassdrag. I det forslaget til ny handlingsplan som vil bli oversendt til Miljøverndepartementet i løpet av juni 2010, er det lagt opp til en budsjettøkning i den samlede kalkingsvirksomheten fra 104 mill kr i

2011 til 126 mill i 2015. Det er blant annet foreslått at det startes opp kalkingsprosjekt i seks nye elver i perioden. Pr i dag er det dermed stor usikkerhet knyttet til omfang og vinkling på den framtidige kalkingsvirksomheten i Norge. Dette vil vi ikke vite noe sikrere om før forslag til statsbudsjett for 2011 foreligger høsten 2010.

(15) Innklagede viser til at avtalene som ble inngått juli 2006 også ble forlenget ut 2009. Innklagede erkjenner at avtalene er forlenget også ut 2010.

(16) Innklagede anfører at grunnen til at avtalene ble forlenget også for 2010 skyldes at ved utgangen av 2009 var det stor usikkerhet knyttet til omfang og vinkling av kalkingsaktiviteten for perioden 2011 — 2015. Dette vil man imidlertid vite mer om sommer/høst 2010 når ny handlingsplan er godkjent og når forslag til statsbudsjett for 2011 foreligger.

(17) Innklagede anfører at omfang og vinkling av prosjekter innen effektkontrollen for elvekalking vil være ganske forutsigbare innenfor en handlingsplanperiode. Eventuelle endringer inntreffer ved overganger mellom handlingsplanperioder. Man går inn i en ny periode som starter fra og med 2011 og det vil være uheldig hvis ikke kontraktsperioden starter fra samme tidspunkt.

(18) Innklagede anfører at det av faglige årsaker er svært viktig at det ikke blir brudd i effektkontrollene. En slik svikt vil kunne gi miljømessige konsekvenser for sårbare områder.

(19) Innklagede anfører videre at kost/nytte-vurderinger tilsa at det ville være svært lite effektivt, både for innklagede og eventuelle tilbydere, å utlyse en såpass detaljert og omfattende anskaffelse for bare ett år. Klagenemndas vurdering:

(20) Saken gjelder spørsmål om ulovlig direkte anskaffelse. Etter forskrift 15. november 2002 nr. 1288 om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 13a er det ikke krav om saklig klageinteresse i saker som gjelder påstand om ulovlig direkte anskaffelse. Klagen er rettidig. Om det foreligger en ulovlig direkte anskaffelse

(21) I lov om offentlige anskaffelser § 7b første ledd er en ulovlig direkte anskaffelse definert som ”en anskaffelse som ikke er kunngjort i henhold til reglene om kunngjøring i forskrifter gitt i medhold av loven”.

(22) Det følger av konkurransegrunnlaget at de avtalene som det var kunngjort konkurranse om gjaldt til 31. desember 2007, med opsjon på forlengelse ut 2009. Det samme er nedfelt i alle fem avtalene som ble inngått på bakgrunn av konkurransen. Forlengelse av avtalene utover 2009 innebærer da en ny anskaffelse, som i utgangspunktet må kunngjøres på vanlig måte.

(23) Kontraktssummen for 2010 for de fem avtalene er samlet på 4 995 080 kroner inklusiv merverdiavgift, hvilket tilsvarer 3 996 064 kroner eksklusiv merverdiavgift. Klagenemnda bemerker at det ikke er tvilsomt at de fem avtalene må sees som én anskaffelse i relasjon til vurdering av anskaffelsens verdi, jf. forskriften § 2-3 åttende ledd.

(24) Forlengelsen av de fem avtalene for 2010 må derfor sees som en ny tjenesteanskaffelse, med verdi over EØS-terskelverdi. Anskaffelsen er en prioritert tjeneste, jf. forskrift 7. april 2006 nr. 402 om offentlige anskaffelser Vedlegg 5, kategori (12) og følger da lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser og forskriftens del I og III, jf. forskriften

§ 2-1 fjerde ledd, jf. § 2-2 første ledd. Plikt til å kunngjøre konkurransen følger av forskriften § 18-3.

(25) Det videre spørsmålet er om det forelå noe unntak fra plikten til å kunngjøre en ny konkurranse.

(26) Innklagede anfører at det mot slutten av kontraktsperioden i 2009 var knyttet stor usikkerhet til hvordan nye avtaler om effektkontroll av vassdragskalking måtte utformes. Det er særlig vist til at dette vil være avhengig av ny handlingsplan for kalking i perioden 2011 og 2015, som er under utarbeidelse.

(27) Klagenemnda bemerker at det er oppdragsgivers ansvar å planlegge og påbegynne prosessen med en ny anskaffelse i tilstrekkelig god tid før eksisterende kontrakter utløper. Om dette har klagenemnda uttalt i sak 2009/144 premiss (45): ”Det påligger oppdragsgiver å forberede og planlegge grunnlaget for konkurransen, herunder å ta hensyn til de faglige og politiske prosesser som er påkrevet.”

(28) Ved den forrige konkurransen i 2005 inngikk innklagede kontrakter som i høyden kunne forlenges ut 2009. Innklagede var således fullt klar over at det var nødvendig på ny å anskaffe de samme tjenester også for 2010. Det var da innklagedes ansvar å forberede og kunngjøre en konkurranse om disse tjenestene. En manglende kunngjøring av ny konkurranse kan ikke begrunnes med at det for årene 2011 til 2015 vil foreligge en ny handlingsplan som innebærer endringer i tjenestenes utførelse. Det bemerkes for det første at denne nye handlingsplanen ikke gjelder for 2010, og innklagede kunne således konkurranseutsatt tjenesteanskaffelsen for 2010 på de samme vilkår som ved konkurransen i 2005. Klagenemnda bemerker for det andre at en manglende handlingsplan uansett ikke ville utgjort noen gyldig grunn for å unnlate ny konkurranse. Innklagede måtte i så fall kunngjort en konkurranse for anskaffelse av tjenestene for det tidsrom det ville tatt å ferdigstille en slik handlingsplan, for så å kunngjøre ny konkurranse på de vilkår den nye handlingsplanen forutsatte.

(29) Innklagede anfører videre at kost/nytte-vurderinger tilsa at det ville være svært lite effektivt, både for innklagede og eventuelle tilbydere, å kunngjøre en ny konkurranse for bare ett år.

(30) Plikten til å kunngjøre konkurranse for anskaffelser over terskelverdi er absolutt, med mindre noen av unntakene kommer til anvendelse. En oppdragsgiver kan ikke velge å unnlate å kunngjøre en konkurranse selv om det skulle forholde seg slik at den økonomiske gevinsten som følger med konkurranseutsetting er mindre enn utgiftene. Klagenemnda viser til at konkurranseutsetting av anskaffelser skal ivareta flere hensyn enn de rent økonomiske. Konkurranseutsetting av anskaffelser skal blant annet ivareta allmennhetenes tillit til at offentlige tjenesteoppdrag tildeles leverandører på en nøytral og objektiv måte, og fremme likebehandling mellom private leverandører, jf. loven § 1 og 5.

(31) Klagenemnda kan etter dette ikke se at det forelå noe unntak fra plikten til å kunngjøre en ny konkurranse om anskaffelsen. Skyldkravet – loven § 7b første ledd

(32) Skyldkrav ved overtredelsesgebyr er i loven § 7b første ledd beskrevet som at oppdragsgiver, eller noen som handler på dennes vegne, må ha opptrådt ”forsettlig eller grovt uaktsomt”. I lovforarbeidet Ot.prp. nr. 62 (2005-2006) på side 26 er dette slik kommentert:

”Det er et vilkår for å ilegge overtredelsesgebyr at overtredelsen er grovt uaktsom eller forsettelig fra oppdragsgivers side, eller fra en som handler på vegne av oppdragsgiver. Skyldkravet gjelder både det faktiske og rettslige grunnlaget for overtredelsen. Det understrekes i denne forbindelse at offentlige oppdragsgivere forutsettes å ha god oversikt over regelverket for offentlige anskaffelser og at det derfor ikke vil være noen høy terskel for å anse en rettsuvitenhet som grovt uaktsom. Ved vurderingen bør det tas hensyn til om regelverket eller den konkrete subsumsjonen fremstår som uklar, og hvilke tiltak som er truffet for å sikre god regelkunnskap og –innsikt.”

(33) Det vises til at kontraktenes verdi ble utregnet av innklagede og formidlet til leverandørene i e-poster 28. mai 2010. Innklagede var således klar over at kontraktenes samlede verdi var over EØS-terskelverdi, og at anskaffelsen derfor var kunngjøringspliktig.

(34) Innklagede opplyser at de foretok kost/nytte-vurderinger og på det grunnlag konkluderte med at det ikke var regningssvarende å utlyse en ny konkurranse. Dette viser at innklagede har vært klar over plikten til å kunngjøre en ny konkurranse, men bevisst har satt seg utover denne. Overtredelsen av kunngjøringsplikten er således forsettlig. Nemnda viser her til prinsippet i forskriften § 14-4 bokstav d om at oppdragsgiver ikke kan skyte seg inn under praktiske problemer som kunne vært forutsett og håndtert før man kom i et knipetak.

(35) Skyldkravet i loven § 7b er dermed oppfylt. Hvorvidt det skal ilegges overtredelsesgebyr

(36) Av loven § 7b første ledd fremgår det at oppdragsgiver ”kan” ilegges overtredelsesgebyr dersom oppdragsgiver eller noen som handler på dennes vegne, ”forsettlig eller grovt uaktsomt” foretar en ulovlig direkte anskaffelse. Avgjørelsen av om det skal ilegges gebyr beror på en skjønnsmessig vurdering, hvor det særlig skal legges vekt på ”overtredelsens grovhet, størrelsen på den ulovlige anskaffelsen, om oppdragsgiveren har foretatt gjentatte ulovlige direkte anskaffelser og overtredelsesgebyrets preventive virkning”.

(37) I Ot.prp. nr. 62 (2005-2006) side 6 uttalte Fornyings- og administrasjonsdepartementet at overtredelsesgebyret ble foreslått innført ”for å sikre større etterlevelse av regelverket”. Det er således preventive hensyn som er hovedformålet bak reglene om overtredelsesgebyr, jf. også klagenemndas saker 2008/221 premiss (38) og 2009/8 premiss (21).

(38) I klagenemndas sak 2007/90 premiss (52) uttalte nemnda følgende om bakgrunnen for adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr ved ulovlige direkte anskaffelser: ”Hensynet bak reglene om overtredelsesgebyr er at fravær av konkurranse fører til mindre effektiv ressursbruk og risiko for prioritering av utvalgte leverandører. Manglende kunngjøring av en konkurranse iht regelverket vil normalt føre til mindre transparens omkring en anskaffelsesprosess, og dermed mindre konkurranse og mindre mulighet for markedet og andre til å påse at konkurranse gjennomføres. Mangel på kunngjøring av en konkurranse bør derfor sanksjoneres hardere enn andre overtredelser av regelverket for offentlige anskaffelser.”

(39) De aktuelle tjenesteavtalene er en anskaffelse av ikke ubetydelig omfang.

(40) Innklagede har forsettlig unnlatt å kunngjøre en ny konkurranse om anskaffelsen da de tidligere kontrakter utløp og hensynet til gebyrets preventive virkning gjør seg derfor særlig gjeldende.

(41) Ut fra hensynet til gebyrets preventive virkning og at anskaffelsen for 2010 er foretatt helt uten konkurranse, finner klagenemnda at det skal ilegges gebyr i saken, jf. loven § 7b andre ledd, jf. første ledd. Gebyrets størrelse

(42) Ved avgjørelsen av gebyrets størrelse skal det, i likhet med ved spørsmålet om gebyr skal ilegges, særlig legges vekt på ”overtredelsens grovhet, størrelsen på den ulovlige anskaffelsen, om oppdragsgiver har foretatt gjentatte ulovlige direkte anskaffelser, og overtredelsesgebyrets preventive virkning”, jf. loven § 7b andre ledd. Opplistingen av hva som kan vektlegges er ikke uttømmende. Overtredelsesgebyret kan ikke settes høyere enn 15 prosent av anskaffelsens verdi, jf. loven § 7b andre ledd.

(43) I klagenemndas sak 2009/120 premiss (36) uttalte nemnda følgende om gebyrets størrelse: ”Siden klagenemnda 1. januar 2007 fikk myndighet til å sanksjonere ulovlige direkte anskaffelser, er det ilagt overtredelsesgebyr i elleve saker. I den første saken, 2007/19, la klagenemnda i formildende retning vekt på at ordningen med overtredelsesgebyr var ny. I sak 2008/5 og 2008/56 uttalte nemnda at reglene om overtredelsesgebyr nå måtte forutsettes kjent blant oppdragsgiverne. Siden disse sakene, som ble avgjort i juni og oktober 2008, er det ikke blitt færre saker om ulovlige direkte anskaffelser. Både antall saker som klages inn for KOFA, og generell medieomtale viser at ulovlige direkte anskaffelser foretas i et ikke ubetydelig omfang. De preventive hensyn bak overtredelsesgebyrene synes dermed ikke fullt ut å ha hatt ønsket effekt. På denne bakgrunn finner klagenemnda at gebyrpraksis bør skjerpes, og at satsene gradvis bør bli høyere. De høyeste prosentsatsene, opp mot 15 prosent, bør likevel reserveres for særlig grove tilfeller, der de skjerpende omstendigheter er iøynefallende, og det ikke foreligger formildende omstendigheter.”

(44) Ved fastsettelsen av gebyrets størrelse legges det vekt på at det er tale om en anskaffelse av ikke ubetydelig verdi, 3 996 064 kroner eksklusiv merverdiavgift.

(45) Klagenemnda bemerker at det er alvorlig at innklagede bevisst har satt seg utover plikten til å kunngjøre en konkurranse om anskaffelsen. Dette trekker i skjerpende retning ved fastsettelse av gebyret.

(46) Nemnda har merket seg at tjenesten for årene 2007, 2008 og 2009 var kunngjort i samsvar med regelverket. Den ulovlige direkte anskaffelsen begrenser seg til året 2010. Dette er forhold som nemnda i noen grad har tatt hensyn til i formildende retning, jf. lignende vurderinger i sakene 2007/108 premiss (47), 2009/8 premiss (46) og 2009/55 premiss (46).

(47) Praksis ved ileggelse av gebyr i saker om ulovlige direkte anskaffelser er skjerpet i den senere tid og at denne praksis og de betraktninger som er lagt til grunn er blitt kjent på området. Nemnda har i flere saker påpekt at oppdragsgiver selv har risiko for tolking av regelverket. Interne praktiske behov, som kunne vært håndtert av oppdragsgiver i forkant, fritar ikke fra kunngjøringsplikt, jf. prinsippet i forskriftens § 14-4 bokstav d.

(48) Klagenemnda har ut fra ovenstående etter en samlet vurdering kommet til at gebyret bør settes til cirka 12,5 prosent av kontraktens verdi. Gebyret settes da til 500 000 kroner. Klagenemnda treffer etter dette følgende vedtak:

*** Direktoratet for Naturforvaltning ilegges et overtredelsesgebyr stort kroner 500 000 femhundretusen. Gebyret forfaller til betaling innen 2 – to – måneder fra dette vedtakets dato. *** Vedtak om overtredelsesgebyr kan ikke påklages, men saken kan bringes inn for tingretten til overprøving, jf. lov om offentlige anskaffelser § 7b femte ledd. Bergen, 2. november 2010 For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Kai Krüger