KOFA 2010/207: Kvalitetskriterie sammenfalt med kvalifikasjon

2010/207 NAV Virkemiddelenhet Rogaland

Innklaget: NAV Virkemiddelenhet Rogaland

Klager: Kreativt Næringssenter AS

Avgjørelse: Brudd på regelverket

Type sak: Rådgivende sak

Klagenemnda for offentlige anskaffelser Klager har deltatt i en konkurranse med forhandling i ett trinn om inngåelse av rammeavtale for kurs beregnet på deltakere i et kvalifiseringsprogram, mottakere av sosialhjelp, langtidsledige og personer med særlig behov for bistand i en arbeidssøkerprosess. Klagenemnda fant at innklagede hadde brutt forskriften § 11-1 ved at tildelingskriteriet ”kvalitet”, ut fra kunngjøringen og konkurransegrunnlaget, fremstod som sammenfallende med, eller en gjentakelse av, vurderingen av tilbydernes kvalifikasjoner. Klagers øvrige anførsler ble ikke behandlet. Klagenemndas avgjørelse 11. april 2011 i sak 2010/207 Klager: Kreativt Næringssenter AS Innklaget: NAV Virkemiddelenhet Rogaland Klagenemndas medlemmer: Tone Kleven, Georg Fredrik Rieber-Mohn, Andreas Wahl Saken gjelder: Ulovlig tildelingskriterium

Bakgrunn

(1)NAV Virkemiddelenhet Rogaland (heretter kalt innklagede) kunngjorde 21. januar 2010 en konkurranse med forhandling i ett trinn, kalt ”Veien til arbeid – 2. gangs utlysning”. Anskaffelsen gjaldt inngåelse av rammeavtale med én leverandør om kurs beregnet på deltakere i et kvalifiseringsprogram, mottakere av sosialhjelp, langtidsledige og personer med særlig behov for bistand i en arbeidssøkerprosess. Det fremgikk av kunngjøringen punkt II.1.4) at anskaffelsen hadde en anslått verdi på mellom kr 400 000 og kr 2 000 000 eks. mva. Etter det opplyste var anskaffelsen omfattet av forskrift om offentlige anskaffelser 7. april 2006 nr. 402 del I og II. Tilbudsfristen var i kunngjøringen punkt IV.3.4.) satt til 15. februar 2010 kl. 12.00.

(2)I kunngjøringen punkt III.2.3) var det opplyst følgende om krav til tilbydernes tekniske og faglige kvalifikasjoner: ”III.2.3) Sett opp krav til tilbyders tekniske og faglige kvalifikasjoner Dokumentasjonskrav knyttet til tilbyders tekniske og faglige kvalifikasjoner:

(1)Bemanning for dette oppdraget (organisasjonsplan) med navn og CV for nøkkelpersoner som skal utføre oppdraget (gjelder tjeneste,- og bygge- og anleggskontrakter) Krav til tilbyders tekniske og faglige kvalifikasjoner.”

(3)I konkurransegrunnlaget punkt 2.4 var det angitt følgende om krav til leverandørens tekniske og faglige kvalifikasjoner: ”2.4 Leverandørens tekniske og faglige kvalifikasjoner

Kvalifikasjonskrav  Det kreves erfaring fra tilsvarende eller relevante oppdrag Dokumentasjon  Det skal legges ved en kortfattet beskrivelse av leverandørens organisasjon og bemanning for dette oppdraget.  CV for nøkkelpersoner som skal utføre oppdraget legges ved tilbudet.”

(4)Tildelingskriteriene fremgikk av konkurransegrunnlaget punkt 5.1: ”Tildelingen skjer på grunnlag av hvilket tilbud som etter forhandlingene er det økonomisk mest fordelaktige, basert på følgende kriterier: 1. Pris 2. Kvalitet, herunder:  Faglige og pedagogiske kvalifikasjoner på tilbudte instruktører, dokumentert gjennom vedlagt CV, eventuelle intervjuer og referanser  Tilbudets pedagogiske opplegg  Tjenesteinnhold  Besvarelse/oppfyllelse av kravspesifikasjonen 3. Forbehold til kontrakt som har økonomisk og/eller risikomessig betydning Kriteriene er ikke oppgitt i prioritert rekkefølge.”

(5)Av anskaffelsesprotokoll datert 18. mai 2010 fremgår det at innklagede mottok fem tilbud innen tilbudsfristen, herunder fra Kreativt Næringssenter AS (heretter kalt klager) og SMI Humanutvikling AS.

(6)I e-post til innklagede av 16. april 2010 spurte klager når avklaring på konkurransen kunne forventes.

(7)I brev til klager av 20. april 2010 meddelte innklagede at kontrakt var tildelt SMI Humanutvikling AS (heretter kalt valgte leverandør). Klagefrist var fastsatt til 4. mai 2010, og det var opplyst at kontrakt ville bli inngått 6. mai 2010. Meddelelsesbrevet kom imidlertid ikke frem til klager, ettersom det ble sendt til klagers gamle adresse og ikke til adressen som var angitt i klagers tilbud.

(8)Kontrakt med valgte leverandør ble inngått 6. mai 2010.

(9)I e-post av 6. mai 2010 spurte klager om innklagede var nærmere en avklaring av konkurransen.

(10)Klager sendte ny e-post til innklagede 26. mai 2010, og spurte om det var foretatt valg av leverandør, eventuelt når dette i tilfelle ville bli gjort.

(11)Innklagede opplyste i e-post av samme dato at meddelelsesbrevet av 20. april 2010 hadde kommet i retur, og var blitt videresendt til klager 11. mai 2010.

(12)I e-post av samme dato ba klager om ny behandling av saken. Det ble vist til at innklagede hadde sendt brev til uriktig adresse, og at klager av den grunn ikke hadde fått anledning til å påklage tildelingsbeslutningen.

(13)Saken ble klaget inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser (heretter kalt klagenemnda) ved brev av 2. juli 2010.

Anførsler

Klagers anførsler

(14)Det anføres at tildelingskriteriet ”kvalitet” er ulovlig, ettersom det som skal vurderes under tildelingskriteriet er sammenfallende med, eller en gjentakelse av, det som skal vurderes under kvalifikasjonsvurderingen. Det vises til at CV for instruktører skal vurderes under tildelingskriteriet, mens CV for nøkkelpersonell skal vurderes under kravene til leverandørenes tekniske og faglige kvalifikasjoner. Etter klagers syn vil de tilbudte instruktørene være å anse som nøkkelpersonell, og det vil dermed ikke være tale om å foreta noen ny og annerledes vurdering av CV og referanser i tildelingsevalueringen enn i kvalifikasjonsvurderingen.

(15)Klager har prinsipalt krav på erstatning for positiv kontraktsinteresse, subsidiært for negativ kontraktsinteresse.

Innklagedes anførsler

(16)Det bestrides at tildelingskriteriet ”kvalitet” er ulovlig. Etter innklagedes syn fremgikk det klart av konkurransegrunnlaget at de forhold som var etterspurt og som skulle vurderes i tildelingsfasen ikke var sammenfallende med, eller en gjentakelse av, det som skulle vurderes i kvalifikasjonsfasen. Det vises til at CV-ene i kvalifikasjonsfasen skulle benyttes til å dokumentere leverandørenes erfaring. Innklagede vil påpeke at CV-ene var krav til dokumentasjon under kvalifikasjonskravet ”erfaring fra tilsvarende eller relevante oppdrag”, som igjen gjaldt ”leverandørenes tekniske og faglige kvalifikasjoner”.

(17)I tildelingsfasen var det bedt om CV-er som dokumentasjon på instruktørenes faglige og pedagogiske kvalifikasjoner. Dette vurderingstemaet er ikke sammenfallende med instruktørenes erfaring. Foruten erfaring omfatter faglige og pedagogiske kvalifikasjoner også utdanning, relevante kurs og verv med mer. At instruktørenes faglige og pedagogiske kvalifikasjoner er vurdert ut fra flere forhold enn bare erfaring, fremgår også av anskaffelsesprotokollen. Det fremgikk således tydelig av konkurransegrunnlaget at det her var egenskaper ved kontraktsgjenstanden som skulle vurderes. ***

(18)På bakgrunn av det resultat klagenemnda er kommet til nedenfor, redegjøres det ikke for partenes øvrige anførsler.

Klagenemndas vurdering

(19)Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift 15. november 2002 nr. 1288 om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6 andre ledd. Klagen er også rettidig. Anskaffelsen, som er gjennomføring av arbeidsmarkedstiltak, er en tjenesteanskaffelse i kategori (24), og er dermed å anse som en uprioritert tjeneste. I tillegg til lov om offentlige anskaffelser følger anskaffelsen etter sin opplyste art og

verdi forskrift om offentlige anskaffelser 7. april 2006 nr. 402 del I og II, jf. forskriften § 2-1 første og andre ledd jf. femte ledd, jf. § 2-3 femtende ledd. Hvorvidt innklagede har benyttet et ulovlig tildelingskriterium

(20)Klager har anført at tildelingskriteriet ”kvalitet” er ulovlig. Det er vist til at CV-er for instruktører, som er vurderingstema under tildelingskriteriet, fremstår som sammenfallende med, eller en gjentakelse av CV-er for nøkkelpersonell, som er vurderingstema under kvalifikasjonsvurderingen.

(21)Av konkurransegrunnlaget punkt 5.1 ”tildelingskriterier” fremgår det at tildeling av rammeavtale skal skje på bakgrunn av det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. Tildelingskriteriene må da ha tilknytning til kontraktens gjenstand, og være egnet til å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, jf. forskriften § 13-2. Det samme gjelder underkriterier til et tildelingskriterium, jf. blant andre klagenemndas sak 2009/64 premiss (64).

(22)Det følger forutsetningsvis av forskriften § 11-1 at kriterier anvendt under kvalifiseringen av leverandører, ikke kan gjentas som tildelingskriterier. EU-domstolen tok ex officio opp spørsmålet om sondringen mellom kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier i sak C-532/06 (”Lianakis”). Domstolen uttalte blant annet at oppdragsgiver ikke kunne benytte tilbydernes erfaring, personell og utstyr, og evne til å fullføre oppdraget innen en fastsatt frist, som tildelingskriterier. Begrunnelsen for dette var at disse forholdene angikk leverandørens evne til å oppfylle kontrakten, og dermed var å anse som kvalifikasjonskrav, og ikke tildelingskriterier, jf. premiss (25)-(32).

(23)Etter at ”Lianakis”-dommen ble avsagt, har klagenemnda behandlet flere saker som omhandler lovligheten av denne typen tildelingskriterier. Klagenemnda har lagt til grunn at dommen trolig ikke stenger for å benytte tildelingskriterier som åpner for konkurranse om tjenestekvalitet knyttet til personene som tilbys, når erfaring og kompetanse inngår selvstendig og uavhengig av etterspurte kvalifikasjoner i vurderingen av tjenestens kvalitet og dermed er relevant for tildelingskriteriet økonomisk mest fordelaktige tilbud, jf. klagenemndas saker 2008/120 premiss (56)-(57) og 2009/88 premiss (26). Klagenemnda har likevel lagt til grunn at det må fremgå klart av konkurransegrunnlaget at vurderingen av tilbudets kvaliteter ikke kan være sammenfallende med, eller en gjentakelse av, vurderingen av leverandørenes kvalifikasjoner, jf. sakene 2008/120 premiss (41) og 2008/92 premiss (90).

(24)Det første spørsmålet for klagenemnda er således om tildelingskriteriet ”kvalitet” slik det er presisert med underkriteriet ”faglige og pedagogiske kvalifikasjoner på tilbudte instruktører, dokumentert gjennom vedlagt CV, eventuelle intervjuer og referanser” er sammenfallende med, eller en gjentakelse av, vurderingen av leverandørenes tekniske og faglige kvalifikasjoner.

(25)I kunngjøringen punkt III.2.3) var det stilt opp følgende dokumentasjonskrav knyttet til tilbyders tekniske og faglige kvalifikasjoner: ”1. Bemanning for dette oppdraget (organisasjonsplan) med navn og CV for nøkkelpersoner som skal utføre oppdraget (gjelder tjeneste,- og bygge- og anleggskontrakter)”

(26)I konkurransegrunnlaget punkt 2.4 om leverandørens tekniske og faglige kvalifikasjoner, var det stilt som krav at tilbyderne hadde ”erfaring fra tilsvarende eller relevante oppdrag”. I tilknytning til dette var det stilt opp følgende dokumentasjonskrav:

 ”Det skal legges ved en kortfattet beskrivelse av leverandørens organisasjon og bemanning for dette oppdraget.  CV for nøkkelpersoner som skal utføre oppdraget legges ved tilbudet.”

(27)Det følger av klagenemndas praksis at et kvalifikasjonskrav skal tolkes i lys av dokumentasjonskravene, jf. blant andre klagenemndas sak 2009/43 premiss (49).

(28)Slik klagenemnda ser det, tilsier dokumentasjonskravene knyttet til fremleggelse av CV for nøkkelpersoner som skal utføre oppdraget, at tilbudt nøkkelpersonells erfaring og kompetanse er relevant for kvalifikasjonsvurderingen.

(29)Når det gjelder vurderingstema under tildelingskriteriet ”kvalitet”, forstår klagenemnda underkriteriet ”faglige og pedagogiske kvalifikasjoner på tilbudte instruktører, dokumentert gjennom vedlagt CV, eventuelle intervjuer og referanser”, slik at det her er kompetansen og erfaringen til tilbudte instruktører skal vurderes. Etter nemndas syn fremstår ”tilbudte instruktører” som overlappende med ”nøkkelpersoner som skal utføre oppdraget”. Dersom det var meningen at disse kategoriene ikke skulle være overlappende, er dette noe innklagede i så fall burde ha presisert i konkurransegrunnlaget. Klagenemnda finner derfor at vurderingstemaet under tildelingskriteriet ”kvalitet”, slik dette er beskrevet i konkurransegrunnlaget, er sammenfallende med, eller en gjentakelse av kvalifikasjonsvurderingen. Innklagede har dermed brutt forskriften § 11-1.

(30)Ettersom tildelingskriterier ikke kan endres etter tilbudsfristens utløp, jf. forutsetningsvis forskriften § 8-2 første ledd, er bruk av et ulovlig tildelingskriterium i hvert fall som et klart utgangspunkt en feil som ikke kan rettes opp under tildelingsprosessen. Innklagede hadde da plikt til å avlyse konkurransen, jf. EUdomstolens sak C-448/01 (”Wienstrom”) og klagenemndas sak 2009/80 premiss (32) med videre henvisninger til klagenemndas praksis. På den bakgrunn tar klagenemnda ikke stilling til klagers øvrige anførsler, jf. blant andre klagenemndas saker 2010/100 premiss (40) og 2009/80 premiss (32). Av samme grunner velger klagenemnda å ikke uttale seg om erstatningsspørsmålet, jf. klagenemndsforskriften § 12.

Konklusjon

NAV Rogaland Virkemiddelenhet har brutt forskriften § 11-1 ved at tildelingskriteriet ”kvalitet”, ut fra kunngjøringen og konkurransegrunnlaget, fremstår som sammenfallende med, eller en gjentakelse av, vurderingen av leverandørenes kvalifikasjoner. Klagers øvrige anførsler er ikke blitt behandlet.

For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, 11. april 2011 Georg Fredrik Rieber-Mohn