KOFA 2010/270: Gebyr for ulovlig barnevernkjøp

2010/270 Fredrikstad kommune

Innklaget: Fredrikstad kommune

Klager: Robert Hyllestad

Avgjørelse: Vedtak om overtredelsesgebyr

Type sak: Gebyrsak

Klagenemnda for offentlige anskaffelser Klagenemnda ila Fredrikstad kommune et gebyr på 665 000 kroner for ulovlig direkte anskaffelse av saksbehandlertjenester til barnevernet. Klagenemnda fant at Fredrikstad kommune hadde opptrådt forsettlig ved at anskaffelsen av saksbehandlertjenester ikke var kunngjort i henhold til regelverket. Gebyret utgjorde ca 12,5 prosent av anskaffelsens verdi. Klagenemndas gebyrvedtak 28. desember 2010 i sak 2010/270 Klager: Robert Hyllestad Innklaget: Fredrikstad kommune Klagenemndas medlemmer: Magni Elsheim, Georg Fredrik Rieber-Mohn og Bjørg Ven Saken gjelder: Påstand om ulovlig direkte anskaffelse og ileggelse av overtredelsesgebyr Innledning:

(1)Robert Hyllestad (heretter kalt klager) sendte inn klage på Fredrikstad kommune 8. april 2010. Klagen var foranlediget av en artikkelserie i Fredriksstad Blad vedrørende anskaffelser av hjelpetiltak og saksbehandlertjenester til barneverntjenesten, samt avlastningstjenester til virksomheten ODA (omsorgslønn, dagtilbud og avlastningstilbud) i Fredrikstad kommune. Klagenemndas sekretariat har delt saken i tre separate saker. Foreliggende sak gjelder påstand om ulovlig direkte anskaffelse av saksbehandlertjenester til barnevernet i Fredrikstad kommune (heretter kalt innklagede).

(2)Klagenemnda for offentlige anskaffelser er kommet til at innklagede ilegges et gebyr på 665 000 kroner. Vedtaket er fattet med hjemmel i lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser § 7b første ledd.

Bakgrunn

(3)Barneverntjenesten i innklagede kommune har i lengre tid anskaffet saksbehandlertjenester fra selskapet Barnevernskompetanse AS. Anskaffelsene er foretatt uten kunngjøring.

(4)Fra kontrakt mellom innklagede og Barnevernkompetanse AS, datert 30. april 2004, hitsettes følgende: "Oppdragstype: Div. saksbehandling, undersøkelser og .filkesnemndssaker etter nærmere avtale. Tidsbruk / omfang: Undersøkelsene avsluttes fortløpende snarest mulig innenfor en frist på 3 måneder.

Postboks4 39 Sentrum Olav Kyrresgate8 postmottak@kofa.no

Avtaleperiode: 3 måneder fra og med 13.04.04, med mulighet til forlengelse etter nærmere avtale. Pris oppdrag / reise: Kr. 440,- pr time eks. mva."

(5)Innklagede har fremlagt likelydende kontrakter av ulike dateringer i 2007, 2008 og 2009.

(6)Innklagede har videre fremlagt et konkurransegrunnlag vedrørende den utlyste "Rammeavtale for leveranse av vikartjenester til Fredrikstad kommune" med tilbudsfrist 5. mai 2008. Konkurransen resulterte i en avtale med Adecco Norge AS.

(7)Fra konkurransegrunnlaget punkt 2 "Anskaffelsens formål " hitsettes følgende: (cid:127) Formålet med anskaffelsen er å sikre tilgang til kvalifiserte vikarer ved kortvarige behov. Rammeavtalen (e) vil omfatte levering av personell innenfor omtalte grupper (ref neste kulepunkt) til alle kommunens virksomheter, (cid:127) Konkurransen omfatter følgende grupper: Gruppe 1: Vikarer til barnehager og skoler Gruppe 2: Vikarer innen helse og omsorg Gruppe 3: Vikarer til kontor/administrasjon/regnskap. Stillingskategorier, med kompetansekrav er beskrevet i prisskjema, vedlegg 4. Prisskjema er inndelt i grupper som ovenfor."

(8)Fra innklagede v/barneverntjenestens "redegjørelse for anskaffelser av tjenester fra private i perioden 19.04.08 til 19.04.10" til kommuneadvokaten som er fremlagt i saken hitsettes: "Barneverntjenesten har kjøpt både hjelpetiltakstjenester og saksbehandlingstjenester fra private. [...] Barneverntjenesten har kjøpt saksbehandlertjenester fra Barnevernkompetanse AS. Det har vært inngått avtaler om å benytte 7 forskjellige saksbehandlere til tjenesten og de har utført arbeid i forhold til undersøkelsessaker, iverksetting og oppfølging av tiltak, saksbehandling i forhold til frlkesnemndssaker og til ledelsesfunksjon. Det foreligger 7 avtaler om løpende kjøp av saksbehandlertjenester fra Barnevernkompetanse for perioden 19.04.08 til 19.04.10. [...1)

(9)I artikkelserien i Fredriksstad Blad vedrørende innklagedes anskaffelser av ulike tjenester heter det blant annet følgende i artikkel 24. februar 2010: "Bare i fjor ble det kjøpt inn hjelp til saksbehandling, oppfølging og avlastning av barn og unge, tolketjenester og advokatoppdrag for over ti millioner kroner. Aktørene fikk oppdragene uten anbudskonkurranse. I en artikkelserie som starter opp i dag, kan avisen avsløre at kommunen har brutt loven om offentlige anskaffelser på vesentlige punkter gjennom flere år".

(10)Fra artikkel 26. februar 2010 i samme avis hitsettes: "Hver dag pendler private og høyt lønnede saksbehandlere fra Oslo for å hjelpe barnevernet i Fredrikstad. Det kostet kommunekassa 2,95 millioner i fjor. Når barnevernet ikke makter å ta unna et stadig voksende antall saker med forsømte og mishandlede barn, ligger løsningen hos Oslo-firmaet Barnevernkompetanse AS. Gjennom flere år har Fredrikstad kommunes bruk av det kommersielle selskapet bare økt og økt. [...1 12008 kjøpte barnevernet saksbehandlingshjelp fra Barnevernkompetanse for 2.166.000 kroner. I fjor ble sluttregningen enda høyere: 2.950.000 kroner. Millionoppdragene har selskapet sikret seg uten at barnevernet har foretatt noen som helst form for anbudsrunde. De innleide konsulentene har for tiden ansvaret for så mange som 80 barnevernsbarn i Fredrikstad. Det viser en oversikt de ansatte selv har utarbeidet gjennom sin fagforening FO. I flere tilfeller dreier det seg om "tunge" og kompliserte saker. Ansvaret for adopsjonssaker, innenlands og utenlands er også plassert hos en av de innleide konsulentene. De ansatte i barnevernet hevder selv de er sterkt underbemannet og ikke i stand til å ta unna et stadig voksende antall barn som må hjelpes innenfor strengt oppsatte tidsfrister. Dette har likevel ikke resultert i nye årsverk. I stedet fortsetter barnevernet å kjøpe inn privat saksbehandlingshjelp. Den skyhøye bruken bidro sterkt til at barnevernet i fjor gikk på en millionsmell i budsjettet."

(11)Saken ble brakt inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser ved brev 8. april 2010.

(12)Innklagede ble varslet ved klagenemndas brev 19. april 2010.

(13)På forespørsel fra sekretariatet har innklagede lagt frem følgende oversikt over anskaffelser av saksbehandlertjenester fra Barnevernkompetanse AS i perioden 19. april 2008 til 19. april 2010:

(14)Fra 19. april 2008 og ut året utgjør anskaffelsene kroner 1 536 403. For 2009 utgjør anskaffelsene kroner 2 859 563. Fra januar til april 2010 utgjør anskaffelsene kroner 974 127. Totalsummen fra 19. april 2008 til 19. april 2010 blir dermed kroner 5 370 093 inklusiv merverdiavgift. Innklagede har opplyst at saksbehandlertjenester er merverdibelagt i undersøkelsesperioden, men unntatt når tjenestene inngår i et arbeid med tiltak etter vedtak. I den aktuelle perioden utgjør merverdiavgiften på saksbehandlertjenester for 2008 kroner 39 773,88, for 2009 kroner 14 225 og for 2010 kroner 12 386. Totalsummen for perioden eksklusiv merverdiavgift blir således kroner 5 303 708,12.

(15)Klagenemnda sendte 5. november 2010 forhåndsvarsel om ileggelse av gebyr pålydende 665 000 kroner, noe som utgjør ca 12,5 prosent av anskaffelsens verdi Innklagede ble gitt en frist på 14 virkedager til å komme med eventuelle kommentarer. Klagenemnda mottok kommentarer ved innklagedes brev 19. november 2010. Det er nærmere redegjort for disse kommentarene under innklagedes anførsler.

Anførsler

Klagers anforsler:

(16)Klager anfører at innklagede, slik saken fremstår i media, har foretatt ulovlige direkte anskaffelser av saksbehandlertjenester til barnevemet.

Innklagedes anførsler

(17)Innklagede erkjenner at ordningen med å leie inn ekstra saksbehandlerkompetanse fra firmaet Barnevernkompetanse AS skulle vært brakt i tråd med anskaffelsesregelverket tidligere. Innklagede tar nemndas vurderinger til etterretning, men vil likevel påpeke at gebyrsatsen synes å være noe høy.

(18)Det vises til at innklagede foretok en forsvarlig vurdering av behovet for saksbehandlertjenester som den gang tilsa at bruken ikke ville overstige terskelverdien. Det høye sykefraværet, dramatisk økning i sykefravær og et omstillingsprosjekt hos innklagede førte til et behov for barnefaglig saksbehandlerkompetanse Innklagedes rammeavtaleleverandør av vikartjenester, Adecco Norge AS, kunne ikke tilby denne kompetansen. Innklagede var derfor avhengig av å anskaffe tjenesten særskilt fra Barnevernkompetanse AS. Innklagede har først i ettertid sett at omfanget av

vikarbruken på grunn av det ekstraordinært høye sykefraværet har blitt så vidt omfattende at det skulle vært gjenstand for en egen konkurranse.

Klagenemndas vurdering

(19)Saken gjelder spørsmål om ulovlig direkte anskaffelse, og det er ikke krav om saklig klageinteresse i slike saker, jf. forskrift 15. november 2002 nr. 1288 om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 13a første ledd. Klagefrist og adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr

(20)Av klagenemndsforskriften § 13a fremgår det at en klage på ulovlig direkte anskaffelse kan fremsettes inntil et krav om overtredelsesgebyr er foreldet etter lov om offentlige anskaffelser § 7b tredje ledd. Av bestemmelsen fremgår at adgangen til å ilegge gebyr bortfaller to år etter at kontrakt er inngått, og at fristen avbrytes ved at klagenemnda meddeler oppdragsgiver at nemnda har mottatt en klage med påstand om ulovlig direkte anskaffelse. Foreliggende klage med påstand om ulovlig direkte anskaffelse ble fremsatt ved brev av 8. april 2010, og meddelt innklagede ved klagenemndas brev 19. april 2010.

(21)Av innsendt dokumentasjon fremgår det at barneverntjenesten i lengre tid har hatt et løpende avtaleforhold med Barnevemkompetanse AS. Innklagede har fremlagt avtaler tilbake til 2004. Klagenemndas myndighet til å ilegge overtredelsesgebyr i foreliggende sak er begenset til å gjelde den kontrakt/de kontrakter barneverntjenesten kan anses for å ha inngått i perioden 19. april 2008 til 19. april 2010, jf. premiss 18. I denne perioden foreligger det en rekke skriftlige kontrakter til en total verdi av kroner 5 303 708,12 eksklusiv merverdiavgift.

(22)Klagenemnda legger til grunn at saksbehandlertjenestene utført i den aktuelle perioden må anses for å utgjøre én samlet anskaffelse, idet tjenestene er utført av den samme leverandøren til den samme oppdragsgiveren og ytelsen er av samme karakter, jf. EFdomstolens avgjørelse i sak C-16/98 (Sydev) og klagenemndas saker 2008/55 og 2005/118 premiss (52) hvor det fremgår at dette er momenter som skal vektlegges ved vurderingen av om det foreligger én anskaffelse. Dette er heller ikke bestridt av innklagede. Klagenemnda legger etter dette til grunn at det foreligger én anskaffelse av saksbehandlertjenester på totalt kroner 5 303 708,12 som nemnda kan vurdere om utgjør en ulovlig direkte anskaffelse, herunder om det er grunnlag for å ilegge overtredelsesgebyr. Hvorvidt det foreligger en ulovlig direkte anskaffelse

(23)Av lov om offentlige anskaffelser § 7b første ledd følger det at med en ulovlig direkte anskaffelse menes en anskaffelse som ikke er kunngjort i henhold til reglene om kunngjøring i forskrifter gitt i medhold av loven, jf. forskrift om offentlige anskaffelser §§ 2-1 og 2-2, jf. forskriften §§ 9-1 og § 18-1.

(24)Den aktuelle tjenesten gjelder saksbehandlertjenester til barnevernet som er en uprioritert tjeneste etter forskrift 7. april 2006 nr. 402 om offentlige anskaffelser Vedlegg 6 kategori (27). Anskaffelsens verdi er både samlet og for hvert år 2008-2010 over nasjonal terskelverdi. Anskaffelsen følger da reglene i forskriften del I og II, jf. § 2-1 andre og femte ledd. Plikt til å kunngjøre avtalen følger av forskriften § 9-1.

(25)Innklagede har begrunnet den manglende kunngjøringen med at det ble foretatt en forsvarlig vurdering av behovet som den gang tilsa at bruken ikke ville overstige terskelverdien.

(26)Forskriften 2-1 femte ledd, jf. andre ledd bokstav a —f , regulerer uttømmende hvilke unntak fra kunngjøringsplikten som kan aksepteres når anskaffelsen er over 500 000 kroner. Klagenemnda kan ikke se at noe av det som innklagede har begrunnet den manglende kunngjøringen med, kan henføres under disse unntakene.

(27)Nemnda vil påpeke at det fremgår av innklagedes oversikt over anviste beløp per måned til Barnevemkompetanse AS, at i løpet av tre måneder i 2008 var terskelverdien på 500 000 kroner oversteget. Innklagede kan dermed vanskelig høres med sin påstand om at det "den gang" ble foretatt en forsvarlig vurdering av behovet.

(28)Da verdien av anskaffelsen overstiger kunngjøringsgrensen, legger klagenemnda til grunn at innklagedes anskaffelse av saksbehandlertjenester fra Barnevernkompetanse AS i perioden 19. april 2008 til 19. april 2010 utgjør en ulovlig direkte anskaffelse. Nemnda oppfatter ikke innklagedes henvisning til og fremleggelse av vikarkontrakten med Adecco Norge AS som en anførsel om at saksbehandlertjenester til barnevernet var omfattet av denne kontrakten. Slik nemnda ser det fremgår det uansett av konkurransegrunnlaget punkt 2 "Anskaffelsens formål", gjengitt i premiss 7, at slik spesialkompetanse ikke var omfattet av konkurransegrunnlaget. Det må derfor legges til grunn at dette ikke er tilfellet. Skyldkravet —l oven § 7hf ørste ledd

(29)Skyldkravet for å kunne anvende overtredelsesgebyr er ihht loven § 7b første ledd at oppdragsgiver, eller noen som handler på dennes vegne, må ha opptrådt "forsettlig eller grov uaktsomt".

(30)I Ot. prp. nr. 62 (2005-2006) om lov om endringer i lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser er det nærmere redegjort for skyldkravet. Der fremkommer blant annet at: "Det er et vilkår for å ilegge overtredelsesgebyr at overtredelsen er grovt uaktsom eller forsettlig fra oppdragsgivers side, eller fra en som handler på vegne av oppdragsgiver. Skyldkravet gjelder både det faktiske og rettslige grunnlaget for overtredelsen. Det understrekes i denne forbindelse at offentlige oppdragsgivere forutsettes å ha god oversikt over regelverket for offentlige anskaffelser og at det derfor ikke vil være noen høy terskel for å anse rettsuvitenhet som grovt uaktsom. Ved vurderingen bør det tas hensyn til om regelverket eller den konkrete subsumsjonen fremstår som uklar og hvilke tiltak som er truffet for å sikre god regelkunnskap —o g innsikt."

(31)Slik nemnda ser det har ikke innklagede på noe tidspunkt foretatt en reell vurdering av om anskaffelsen skulle vært kunngjort, selv om anskaffelsen åpenbart oversteg kunngjøringsgrensen. Kunngjøringen av vikartjenester i 2008 taler for at innklagede var bevisst at barnevemtjenesten foretok en ulovlig direkte anskaffelse når avtalene med Barnevernkompetanse AS ble forlenget fortløpende. Etter klagenemndas oppfatning kan det heller ikke anses tvilsomt at det ikke forelå rettslig grunnlag for å unnta anskaffelsen fra kunngjøringsplikten. Nemnda anser derfor innklagedes handlemåte som forsettlig. Skyldkravet i loven § 7b er dermed oppfylt.

Hvorvidt det skal ilegges overtredelsesgebyr

(32)Det følger av loven § 7b første ledd at oppdragsgiver "kan" ilegges overtredelsesgebyr dersom oppdragsgiveren eller noen som handler på dennes vegne, "forsettlig eller grovt uaktsomt" foretar en ulovlig direkte anskaffelse. Avgjørelsen av om det skal ilegges gebyr beror på en skjønnsmessig vurdering, hvor det skal legges vekt på "overtredelsens grovhet, størrelsen på den ulovlige anskaffelsen, om oppdragsgiveren har foretatt gjentatte ulovlige direkte anskaffelser og overtredelsesgebyrets preventive virkning".

(33)I Ot.prp. nr 62 (2005-2006) side 6 uttalte Fornyings- og administrasjonsdepartementet at overtredelsesgebyret ble foreslått innført "for å sikre større etterlevelse av regelverket". Det er således preventive hensyn som er hovedformålet bak reglene om overtredelsesgebyr, jf. også klagenemndas sak 2010/24 (premiss 42) med videre henvisninger.

(34)I klagenemndas sak 2007/90 (premiss 52) uttalte nemnda følgende om bakgrunnen for adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr ved ulovlige direkte anskaffelser:

(35)"Hensynet bak reglene om overtredelsesgebyr er at fravær av konkurranse fører til mindre effektiv ressursbruk og risiko for prioritering av utvalgte leverandører. Manglende kunngjøring av en konkurranse iht regelverket vil normalt føre til mindre transparens omkring en anskaffelsesprosess, og dermed mindre mulighet for markedet og andre til å påse at konkurranse gjennomføres. Mangel på kunngjøring av en konkurranse bør derfor sanksjoneres hardere enn andre overtredelser av regelverket for offentlige anskaffelser."

(36)Innklagede var verken i tvil om at anskaffelsen falt inn under anskaffelsesregelverket, eller at saksbehandlertjenester i den størrelsesorden det var behov for, skulle vært kunngjort. De aktuelle anskaffelser har aldri vært konkurranseutsatt og har pågått over flere år. Det kan heller ikke rettslig sett ha vært tvilsomt at anskaffelsen skulle vært kunngjort etter reglene i forskriften § 9-1 første ledd. Klagenemnda er etter en helhetsvurdering kommet til at det bør ilegges overtredelsesgebyr i denne saken. Gebyrets størrelse

(37)Ved utmålingen av gebyret skal det legges vekt på de samme momenter som nevnt i premiss31 ovenfor, overtredelsens grovhet, anskaffelsens størrelse eventuelle gjentagelser av ulovlige direkte anskaffelser, og den preventive virkning, jf. loven § 7b andre ledd. Opplistingen av hva som kan vektlegges er ikke uttømmende. Overtredelsesgebyret kan ikke settes høyere enn 15 prosent av anskaffelsens verdi, jf. loven § 7b andre ledd.

(38)I klagenemndas sak 2009/120 premiss (36) uttalte nemnda følgende om gebyrets størrelse: "Siden klagenemnda 1. januar 2007 fikk myndighet til å sanksjonere ulovlige direkte anskaffelser, er det ilagt overtredelsesgebyr i elleve saker. I den første saken, 2007/19, la klagenemnda i formildende retning vekt på at ordningen med overtredelsesgebyr var ny. I sak 2008/5 og 2008/56 uttalte nemnda at reglene om overtredelsesgebyr nå måtte forutsettes kjent blant oppdragsgiverne. Siden disse sakene, som ble avgjort i juni og oktober 2008, er det ikke blitt færre saker om ulovlige direkte anskaffelser. Både antall saker som klages inn for KOFA, og generell medieomtale viser at ulovlige direkte

anskaffelser foretas i et ikke ubetydelig omfang. De preventive hensyn bak overtredelsesgebyrene synes dermed ikke fullt ut å ha hått ønsket effekt. På denne bakgrunn finner klagenemnda at gebyrpraksis bør skjerpes, og at satsene gradvis bør bli høyere. De høyeste prosentsatsene, opp mot 15 prosent, bør likevel reserveres for særlig grove tilfeller, der de skjerpende omstendigheter er iøynefallende, og det ikke foreligger formildende omstendigheter."

(39)I den nevnte sak ila klagenemnda et gebyr på cirka 12,3 prosent av kontraktssummen (3 257 670,- kroner). Skjerpingen av gebyrsatsen er fulgt opp i sak 2009/40 og 2009/229 hvor det ble ilagt gebyrer i overkant av 12 prosent av kontraktssummene, og 2009/144 hvor det ble ilagt gebyr på cirka 13,9 prosent (42 millioner kroner).

(40)Nemnda viser til vurderingen som er lagt til grunn når det gjelder skyldspørsmålet og hvorvidt det skal ilegges overtredelsesgebyr. Nemnda kan ikke se at det foreligger nevneverdige formildende forhold i foreliggende sak. Som det fremgår over, taler preventive hensyn, manglende konkurranse og at den ulovlige direkte anskaffelsen har pågått over flere år, for at gebyret settes relativt høyt. Klagenemnda har etter en skjønnsmessig vurdering kommet til at gebyret settes til 665 000 kroner. Dette utgjør ca 12,5 prosent av totalsummen på 5 303 708,12 kroner. Klagenemnda treffer etter dette følgende vedtak: *** Fredrikstad kommune ilegges et overtredelsesgebyr på 665 000— sekshundreogsekstifemtusen —k roner. Gebyret forfaller tilbetaling innen 2 —t o —m åneder fra dette vedtakets dato." *** Vedtak om overtredelsesgebyr kan ikke påklages, men saken kan bringes inn for tingretten til overprøving, jf. lov om offentlige anskaffelser § 7b femte ledd.

For Klagenemnda for offentlige anskaffelser,