KOFA 2011/253: Gebyr for ulovlig brøyteanskaffelse

2011/253 Skodje kommune

Innklaget: Skodje kommune

Klager: Norges Miljøvernforbund

Avgjørelse: Vedtak om overtredelsesgebyr

Type sak: Gebyrsak

Klagenemnda for offentlige anskaffelser Innklagede hadde gjennom annonsering i avis etterspurt tilbud på brøytetjenester. Kontraktene ble ikke kunngjort. Innklagede hadde fremholdt at kontraktene måtte ses hver for seg, da grunnen til oppdelingen var praktiske, geografiske og klimatiske årsaker. Innklagede hadde videre fremholdt at dersom hele vintervedlikeholdet måtte kunngjøres i Doffindatabasen, vil dette i praksis føre til at mindre leverandører ble utelukket fra å utføre tjenesten. Klagenemnda mente at selv om enkelte slike momenter etter omstendighetene kan ha betydning, kunne de i foreliggende sak ikke rettferdiggjøre en oppdeling av kontraktene. Klagenemnda ila innklagede et gebyr på 250 000 kroner, noe som utgjør ca. 10 % av kontraktenes verdi. Klagenemndas gebyrvedtak 21. mars 2013 i sak 2011/253 Klager: Norges Miljøvernforbund Innklaget: Skodje kommune Klagenemndas Arve Rosvold Alver, Magni Elsheim, Morten Goller medlemmer: Saken gjelder: Påstand om ulovlig direkte anskaffelse og ileggelse av overtredelsesgebyr Innledning:

(1)Det vises til klage fra Norges Miljøvernforbund mottatt 5. september 2011. Saken gjelder påstand om ulovlig direkte anskaffelse av brøytetjenester.

(2)Klagenemnda for offentlige anskaffelser er kommet til at innklagede ilegges et gebyr på 250 000 kroner. Vedtaket er fattet med hjemmel i lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser § 7b første ledd.

Bakgrunn

(3)Skodje kommune (heretter kalt innklagede) har etter annonsering i Sunnmørsposten inngått kontrakter med fem leverandører av brøytetjenester.

(4)Klager har fremlagt en oversikt over hvilke beløp som er betalt til de ulike leverandørene for vintersesongen 2009/2010 og 2010/2011. Oversikten viser at det totalt er betalt kr 3 438 691 for brøytetjenester de to sesongene.

(5)Innklagede har fremlagt kontrakter med fem leverandører som ble inngått i medhold av tilbudsforespørslene. En av kontraktene, hvor leverdøren er Per B. Ulvestad, er signert 11. og 12. november 2009. De øvrige kontraktene er signert i perioden mellom 24. september 2010 og 28. oktober 2010. Enkelte kontrakter gjelder to brøytesesonger, og enkelte tre brøytesesonger. Innklagede har utarbeidet følgende oversikt over kontraktenes verdi:

Navn Beredskapsgodtgjørelse Brøytekostnader Sum T. Abelvik Kr 84 761,50 Kr 190 000,00 Kr 274 761,50 Oddbjørn Døving Kr 158 439,60 Kr 400 000,00 Kr 558 439,60 Per B. Ulvestad Kr 158 685,00 Kr 350 000,00 Kr 508 685,00 Vidar Sunde Kr 165 565,19 Kr 580 000,00 Kr 745 565,19 Lars K. Valde Kr 326 902,30 Kr 660 000,00 Kr 986 902,30

(6)Om måten denne beregningen er gjort på har innklagede forklart følgende: "Med hensyn til anslått verdi av kontraktene har man angitt dette basert på kontraktsperiode, jf. forskriftens § 2-3 fjerde ledd om oppdeling av ytelse og 09. og 10. ledd om verdsettelse av kontrakten. Kommunen ønsker å gjøre uttrykkelig oppmerksom på at man ved angivelsen av verdi på kontraktene har bygd på tall for 2009 og 2010, selv om disse er vesentlig høyere enn vintrene før. Således kan det som illustrasjon opplyses at totale brøytekostnader for årene 2006 til 2010 (inkludert også privat brøyting) har vært henholdsvis kr 584 000,-, 868 000,-, 926 000,-, 1 370 000,- og 2 221 000,-, og for første halvår 2011 kr 993000,-."

(7)Klager brakte saken inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser ved brev av 5. september 2011. Ved brev av 21. september 2011 meddelte klagenemnda innklagede at klagenemnda hadde mottatt en klage på ulovlig direkte anskaffelse av snøbrøyting.

(8)Ved brev av 23. januar 2013 ble innklagede sendt forhåndsvarsel om ileggelse av gebyr. Innklagede har ikke kommentert forhåndsvarselet.

Anførsler

Klagers anførsler

(9)Innklagede har kjøpt brøytetjenester uten kunngjøring. Dette representerer en ulovlig direkte anskaffelse.

Innklagedes anførsler

(10)Innklagede har ikke foretatt ulovlige direkte anskaffelser. Kontraktene ble ikke delt opp med sikte på å omgå terskelverdien, men av praktiske, geografiske og klimatiske årsaker. Dersom hele vintervedlikeholdet må kunngjøres i Doffin-databasen vil dette i praksis føre til at mindre leverandører utelukkes fra å utføre tjenesten. Dette vil medføre en dårligere tjeneste for brukerne, ved at det tar lengre tid å få gjennomført brøyting, og problemet for kommunen i dag er å skaffe tilstrekkelig med interesserte leverandører.

(11)Subsidiært anføres det at det ikke foreligger grov uaktsomhet fra innklagedes side, at eventuell overtredelse ikke kan anses som grov, og at et eventuelt gebyr uansett bør settes lavt.

Klagenemndas vurdering

(12)Saken gjelder spørsmål om innklagede har foretatt ulovlige direkte anskaffelser av brøytetjenester. Brøytetjenester er omfattet av CPV-kode 90620000-9 ”Snow-clearing services”. Anskaffelsen er følgelig en prioritert tjeneste omfattet av forskriften vedlegg 5, tjenestekategori (16). Etter forskrift 15. november 2002 nr. 1288 om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 13a, er det ikke krav om saklig klageinteresse i saker som gjelder ulovlig direkte anskaffelse. Klagenemndas myndighet til å behandle saken

(13)Klagenemnda for offentlige anskaffelser har siden 1. januar 2007 hatt hjemmel i lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser § 7b til å ilegge overtredelsesgebyr til offentlige oppdragsgivere som har foretatt ulovlige direkte anskaffelser.

(14)1. juli 2012 ble det innført nye regler om håndheving av regelverket for offentlige anskaffelser i Norge. Reglene gjennomfører EUs direktiv 2007/66/EF (Håndhevelsesdirektivet) i norsk rett. De nye reglene innebærer at sanksjoner som følge av brudd på regelverket for offentlige anskaffelser, herunder ulovlige direkte anskaffelser, ilegges av domstolene.

(15)De nye reglene gjelder imidlertid kun for anskaffelser som er kunngjort 1. juli 2012 eller senere. Dersom anskaffelsen er gjennomført uten kunngjøring, gjelder de nye reglene dersom kontrakt er inngått 1. juli eller senere.

(16)Dette innebærer at spørsmål om kontrakter som er inngått før 1. juli 2012 er ulovlige direkte anskaffelser, og hvorvidt det skal ilegges gebyr, skal behandles av klagenemnda etter loven § 7b slik denne lød før 1. juli 2012. Ettersom foreliggende sak gjelder kontrakter som er inngått i 2009 og 2010, er det klagenemnda som skal behandle saken.

(17)Etter loven § 7b tredje ledd bortfaller klagenemndas adgang til å ilegge gebyr for ulovlige direkte anskaffelser to år etter at kontrakt er inngått. Fristen avbrytes ved at klagenemnda meddeler oppdragsgiver at det er mottatt en klage med påstand om at det er foretatt en ulovlig direkte anskaffelse.

(18)Klagen med påstand om ulovlig direkte anskaffelse ble oversendt innklagede ved klagenemndas brev av 21. september 2011. Med utgangspunkt i denne datoen, regnet to år tilbake, vil starttidspunktet for foreldelsesfristen være 21. september 2009, jf. loven § 7b. Samtlige av de påklagde avtaler er inngått etter dette tidspunktet. Hvorvidt det foreligger en ulovlig direkte anskaffelse.

(19)Forskriften § 9-1, jf. § 2-1 (2), oppstiller kunngjøringsplikt i Doffin-databasen for alle anskaffelser som overstiger 500 000. For kontrakter som overstiger terskelverdien i § 2-2 (1), innebærer forskriften § 18-1 at anskaffelsen i tillegg må kunngjøres i TEDdatabasen. En tilbudsinnbydelse i en avis tilfredsstiller ikke kunngjøringsplikten i henhold til disse bestemmelsene.

(20)Klagenemnda nevner innledningsvis at det er en viss forskjell mellom hvilke tall partene har fremlagt for klagenemnda. Klager har fremlagt en oversikt som klager hevder viser hvilke beløp innklagede har betalt for brøytetjenester for vintersesongen 2009/2010 og 2010/2011. Innklagede har imidlertid konkret forklart hvordan kontraktenes verdi er beregnet, og det må forventes at innklagede forklarer seg riktig

om dette. Forskjellen kan også ha sin forklaring i flere forhold, og innklagedes opplysninger er ikke bestridt av klager. Klagenemnda legger derfor til grunn at innklagedes opplysninger om kontraktenes verdi er riktige.

(21)Klagenemnda tar først stilling til kontrakten som ble inngått med Per B. Ulvestad 12. november 2009. Innklagede har beregnet verdien av denne kontrakten til å utgjøre kr 508 685,00. Slik nemnda forstår innklagede ble imidlertid de beregninger som er referert til under premiss (6), gjort i forbindelse med tilsvaret til klagenemnda. En kontraktsverdi på kr 508 685,00 overstiger terskelverdien i forskriften § 2-1 (2). Dette er imidlertid ikke avgjørende i relasjon til spørsmålet om kontraktsinngåelsen representerer et brudd på kunngjøringsplikten. Av forskriften § 2-3 (2) følger det at for anskaffelser som ikke krever kunngjøring skal beregningen være holdbar på det tidspunktet oppdragsgiver etter en forsvarlig vurdering av markedet begynner å innhente tilbud. Ut fra den beskjedne overskridelsen av terskelverdien anskaffelsen representerer, sammenholdt med den vesentlige økningen av brøyteutgifter innklagede har beskrevet, finner ikke klagenemnda grunnlag for å konstatere at beregningen var uforsvarlig. Kontraktsinngåelsen representerer på denne bakgrunn ikke en ulovlig direkte anskaffelse.

(22)Når det gjelder kontraktene som ble inngått i 2010 er terskelverdien overskredet for tre av de fire kontraktene. For spørsmålet om innklagedes beregning var forsvarlig, samt for kontrakten som ble inngått med T. Abelvik, vil det likevel ha betydning om beregningsreglene fører til at kontraktene må ses i sammenheng med de øvrige kontraktene som ble inngått i 2010.

(23)Forskriften § 2-3 (7) angir følgende: "Når en tjeneste eller et bygge- og anleggsarbeid er inndelt i flere delarbeider som det skal inngås særskilte kontrakter for samtidig, skal den anslåtte verdien av hvert delarbeid tas med i beregningen."

(24)Selv om det ikke er helt avklart hva som skal anses som en tjeneste i relasjon til § 2-3 (7), må bestemmelsen i utgangspunktet anses å være anvendelig for et "projekt til indkøb af en vis mængde varer og/eller tjenesteydelser", jf. direktiv 2004/18 artikkel 9 nr 3, som i forskriften gjenspeiles av § 2-3 (4). Dette må i utgangspunktet anses å dekke et tilfelle som det foreliggende. Delkontraktene, som gjelder samme type tjeneste, ble etter det opplyste annonsert i Sunnmørsposten. Kontraktene ble inngått i perioden 24. september 2010 og 28. oktober 2010, hvilket må anses som samtidig i relasjon til forskriften § 2-3 (7), jf. klagenemndas avgjørelse i de forente sakene 2011/112, 2011/119, 2011/207, 2012/20, 2012/21 og 2012/22 premiss (144) flg.

(25)Innklagede har fremholdt at kontraktene må ses hver for seg, da grunnen til oppdelingen var praktiske, geografiske og klimatiske årsaker. Innklagede har videre fremholdt at dersom hele vintervedlikeholdet må kunngjøres i Doffin-databasen vil dette i praksis føre til at mindre leverandører utelukkes fra å utføre tjenesten.

(26)Selv om enkelte slike momenter etter omstendighetene kan ha betydning, se i denne retning klagenemndas avgjørelse i de forente sakene 2008/81 og 2008/85, kan de for foreliggende sak ikke rettferdiggjøre en oppdeling av kontraktene. Systemet i forskriften er at oppdragsgivere fritt kan gi leverandører adgang til å innlevere deltilbud på definerte oppdrag, og tildele kontrakt til det beste tilbudet innenfor hvert oppdrag.

Beregningsreglene i § 2-3 innebærer ikke et forbud mot oppdeling av kontrakter, men en plikt til kunngjøring. Det er derfor ikke riktig som innklagede anfører at kunngjøring utelukker mindre leverandører. Og dersom det er vanskelig å skaffe interesserte leverandører, er systemet i forskriften at oppdragsgiver kan unnlate kunngjøring dersom det etter en forutgående konkurranse ikke foreligger egnede tilbud, jf. § 2-1 (2) bokstav e og forskriften 14-4 bokstav b. Oppdragsgiver må altså først kunngjøre kontraktene før kontrakt kan inngås uten forutgående kunngjøring. De geografiske forhold innklagede viser til berører også først og fremst leverandørenes interesse for å inngi tilbud. Anførselen er heller ikke nærmere dokumentert.

(27)På denne bakgrunn må samtlige kontrakter inngått i 2010 ses i sammenheng ved beregningen av anskaffelsens verdi. Samlet overstiger disse terskelverdien for prioriterte tjenester på kr 1,6 millioner kroner i forskriften § 2-2 (1). Innklagede har ikke anført andre unntak fra kunngjøringsplikten, hvilket innebærer at innklagedes manglende kunngjøring utgjør et brudd på forskriften § 18-1. Innklagedes kontraktsinngåelse med T. Abelvik, Oddbjørn Døving, Vidar Sunde og Lars K. Valde representerer på denne bakgrunn en ulovlig direkte anskaffelse. Skyldkravet – loven § 7b første ledd

(28)Etter loven § 7b første ledd er det et vilkår for at klagenemnda kan ilegge overtredelsesgebyr at oppdragsgiveren, eller noen som handler på dennes vegne, har opptrådt "forsettlig eller grovt uaktsomt".

(29)I Ot. prp. nr. 62 (2005-2006) om lov om endringer i lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser er det nærmere redegjort for skyldkravet. Der fremkommer blant annet at: "Det er et vilkår for å ilegge overtredelsesgebyr at overtredelsen er grovt uaktsom eller forsettlig fra oppdragsgivers side, eller fra en som handler på vegne av oppdragsgiver. Skyldkravet gjelder både det faktiske og rettslige grunnlaget for overtredelsen. Det understrekes i denne forbindelse at offentlige oppdragsgivere forutsettes å ha god oversikt over regelverket for offentlige anskaffelser og at det derfor ikke vil være noen høy terskel for å anse rettsuvitenhet som grovt uaktsom. Ved vurderingen bør det tas hensyn til om regelverket eller den konkrete subsumsjonen fremstår som uklar og hvilke tiltak som er truffet for å sikre god regelkunnskap – og innsikt."

(30)Når det gjelder kontraktene som ble inngått i 2010 er terskelverdien overskredet for tre av kontraktene innklagede har inngått, selv om disse vurderes isolert. For kontraktene med Vidar Sunde og Lars K. Valde foreligger det heller ikke en ubetydelig overskridelse av terskelverdien. For de to andre kontraktene som ble inngått i 2010 er en mulig forklaring på innklagedes unnlatelse av kunngjøring at innklagede har hatt manglende innsikt i beregningsreglenes betydning. Innklagede har imidlertid ikke dokumentert at det ble foretatt noen vurderinger på dette punkt før kontraktsinngåelse. Spørsmålet kan heller ikke anses særlig tvilsomt. Klagenemnda finner på denne bakgrunn at innklagede i det minste må anses å ha opptrådt grovt uaktsomt ved inngåelse av samtlige kontrakter. Hvorvidt det skal ilegges overtredelsesgebyr

(31)Etter loven § 7b første ledd første setning "kan" oppdragsgiver ilegges overtredelsesgebyr dersom det er foretatt en ulovlig direkte anskaffelse. Avgjørelsen av

hvorvidt det skal ilegges gebyr beror på en skjønnsmessig vurdering hvor det særlig skal legges vekt på "overtredelsens grovhet, størrelsen på den ulovlige direkte anskaffelsen, om oppdragsgiveren har foretatt gjentatte ulovlige direkte anskaffelser og overtredelsesgebyrets preventive virkning", jf. § 7b annet ledd.

(32)I Ot. prp. nr. 62 (2005-2006) side 6 uttalte Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet at overtredelsesgebyret ble foreslått innført "for å sikre større etterlevelse av regelverket". Det er således preventive hensyn som er hovedformålet bak reglene om overtredelsesgebyr, jf. også klagenemndas sak 2010/24 premiss (42) med videre henvisninger.

(33)I en av de første gebyrsakene klagenemnda behandlet, 2007/90, uttalte klagenemnda i premiss (52) følgende om bakgrunnen for adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr ved ulovlige direkte anskaffelser: "Hensynet bak reglene om overtredelsesgebyr er at fravær av konkurranse fører til mindre effektiv ressursbruk og risiko for prioritering av utvalgte leverandører. Manglende kunngjøring av en konkurranse iht regelverket vil normalt føre til mindre transparens omkring en anskaffelsesprosess, og dermed mindre mulighet for markedet og andre til å påse at konkurranse gjennomføres. Mangel på kunngjøring av en konkurranse bør derfor sanksjoneres hardere enn andre overtredelser av regelverket for offentlige anskaffelser."

(34)Når det gjelder kontraktene som ble inngått i 2010 er det ikke tvilsomt at kontraktsinngåelsene var omfattet av kunngjøringsplikten. Innklagede har i det minste opptrådt grovt uaktsomt ved inngåelse av kontraktene. At innklagede sørget for en viss konkurranse om kontraktene ved å offentliggjøre dem i lokalavisen kan i foreliggende tilfelle heller ikke tillegges noen betydning for spørsmålet om gebyr skal ilegges - det var ikke tvilsomt at anskaffelsen skulle vært kunngjort.

(35)Klagenemnda kan heller ikke se at det er andre omstendigheter som gir grunnlag for å unnlate å ilegge gebyr i denne saken. Klagenemnda finner etter dette at det bør ilegges gebyr i saken. Gebyrets størrelse

(36)Ved utmålingen av gebyret skal det, i likhet med spørsmålet om gebyr skal ilegges, særlig legges vekt på overtredelsens grovhet, anskaffelsens størrelse, eventuelle gjentakelser av ulovlige direkte anskaffelser og gebyrets preventive virkning, jf. loven § 7b annet ledd, første setning. Opplistingen av hva som kan vektlegges er ikke uttømmende. Overtredelsesgebyret kan ikke settes høyere enn 15 prosent av anskaffelsens verdi, jf. loven § 7b annet ledd, annen setning.

(37)I klagenemndas sak 2009/120 premiss (36) uttalte klagenemnda følgende om gebyrets størrelse: "Siden klagenemnda 1. januar 2007 fikk myndighet til å sanksjonere ulovlige direkte anskaffelser, er det ilagt overtredelsesgebyr i elleve saker. I den første saken, 2007/19, la klagenemnda i formildende retning vekt på at ordningen med overtredelsesgebyr var ny. I sak 2008/5 og 2008/56 uttalte nemnda at reglene om overtredelsesgebyr nå måtte forutsettes kjent blant oppdragsgiverne. Siden disse sakene ble avgjort i juni og oktober 2008, er det ikke blitt færre saker om ulovlige direkte anskaffelser. Både antall saker

som klages inn for KOFA, og generell medieomtale viser at ulovlige direkte anskaffelser foretas i et ikke ubetydelig omfang. De preventive hensyn bak overtredelsesgebyrene synes dermed ikke fullt ut å ha hatt ønsket effekt. På denne bakgrunn finner klagenemnda at gebyrpraksis bør skjerpes, og at satsene gradvis bør bli høyere. De høyeste prosentsatsene, opp mot 15 prosent, bør likevel reserveres for særlig grove tilfeller, der de skjerpende omstendigheter er iøynefallende, og det ikke foreligger formildende omstendigheter."

(38)I sak 2009/120 ila klagenemnda et gebyr på cirka 12,3 prosent av kontraktssummen. Skjerpingen av gebyrsatsen er fulgt opp i nemndas etterfølgende saker.

(39)Når det gjelder gebyrets størrelse i foreliggende sak, tar klagenemnda utgangspunkt i at kontraktsverdien for de fire kontraktene som ble inngått i 2010 utgjør 2 565 668,59. I foreliggende sak er det skjerpende at det foreligger en klar overtredelse av kunngjøringsplikten. Innklagede har imidlertid sørget for en viss konkurranse om anskaffelsen ved å annonsere i lokalpressen. Når det gjelder gebyrets størrelse viser klagenemnda til sak 2010/187, hvor klagenemnda ila et gebyr på kr 100 000, hvilket utgjorde ca. 10 % av kontraktssummen. Også sak 2010/187 gjaldt ulovlig direkte anskaffelse av brøytetjenester. I likhet med i foreliggende sak forelå det en klar overtredelse av kunngjøringsplikten. Gebyrets størrelse settes etter dette til 250 000 kroner. Dette utgjør ca. 10 % av anskaffelsens verdi. Klagenemnda treffer etter dette følgende vedtak: *** Skodje kommune ilegges et overtredelsesgebyr på 250 000 – tohundreogfemtitusen – kroner. Gebyret forfaller til betaling innen 2 – to – måneder fra dette vedtaks dato. *** Vedtak om overtredelsesgebyr er tvangsgrunnlag for utlegg med de begrensninger som følger av lov om tvangsfullbyrdelse § 1-2. Vedtak om overtredelsesgebyr kan ikke påklages, men saken kan bringes inn for tingretten til overprøving, jf. lov om offentlige anskaffelser § 7b femte ledd. Retten kan prøve alle sider av saken. Adgangen til å begjære en sak prøvd for retten, gjelder også for statlige myndigheter og organer. Bergen, 21. mars 2013

For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Morten Goller