KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2012/74: Tildelingsskjønn – innfordringssystem
Faktum
Ålesund kommune kunngjorde 7. desember 2011 en konkurranse med forhandling for anskaffelse av programvare for innfordring (CPV 48000000-8), estimert til 800 000 kroner ekskl. mva. Tilbudsfristen var 10. januar 2012. Kontrakten skulle tildeles det økonomisk mest fordelaktige tilbudet basert på tildelingskriteriene pris (50 %), kvalitet/funksjonalitet (40 %) og kompetanse/support (10 %). Tre tilbud kom inn. NorSoft AS (klager) hadde det laveste prisbudet (497 500 kroner) og oppnådde 50 poeng på pris, men fikk kun 16 av 40 mulige poeng på funksjonalitet. Valgte leverandør, SystemPartner Norge AS, hadde det høyeste prisudet (1 142 680 kroner) og fikk 21,8 poeng på pris, men 40 av 40 poeng på funksjonalitet. Samlet sto det 71,75 poeng mot 71 poeng i valgte leverandørs favør. Klager bestred at vektleggingen av systemets kapasitet i relasjon til kommunens oppdragsvolum fremgikk av konkurransegrunnlaget, og at den helhetlige evalueringen ikke samsvarte med funksjonskravlisten. Kontrakt ble inngått 23. mars 2012.
KOFAs vurdering
1. Rettslig utgangspunkt for overprøving av tildelingsskjønn. Rettsregelen er at oppdragsgiver ved tildelingsevaluering har et relativt vidt innkjøpsfaglig skjønn som bare i begrenset grad kan overprøves rettslig. KOFA kan likevel prøve om evalueringen er saklig, forsvarlig og i samsvar med de grunnleggende kravene i lov om offentlige anskaffelser (LOA 1999) § 5, herunder om evalueringen samsvarer med de angitte tildelingskriteriene, jf. KOFA-sak 2013/93 premiss 20. KOFA la dette prøvingsintensitetsnivået til grunn for begge anførslene.
2. Vektlegging av systemkapasitet opp mot kommunens oppdragsvolum. Rettsregelen er at oppdragsgiver bare kan vektlegge forhold som er i samsvar med de angitte tildelingskriteriene slik disse fremgikk av konkurransegrunnlaget. KOFAs tolkning var at det avgjørende ikke er om det aktuelle momentet er uttrykkelig nevnt, men om det fremstod som upåregnelig for tilbyderne. De avgjørende faktiske forholdene var at konkurransegrunnlaget eksplisitt opplyste at innklagede ville vurdere «hvor dekkende systemet er i forhold til kompleksiteten som er med oppdragsgivers innfordring». KOFA konkluderte med at vektlegging av systemets kapasitet i relasjon til oppdragsvolum ikke fremstod som upåregnelig for en normalt aktsom tilbyder, og at den manglende eksplisitte omtalen ikke var avgjørende. Klagers første anførsel førte ikke frem.
3. Helhetlig kontra punktvis evaluering av funksjonalitetskrav. Rettsregelen er at tilbyderne har en berettiget forventning om at evalueringen gjennomføres i henhold til metodikken konkurransegrunnlaget beskriver. KOFAs tolkning var at selv om konkurransegrunnlaget listet opp minstekrav og ønskede funksjoner, og opplyste at disse ville «inngå i tildelingsevalueringen», kunne ikke dette forstås slik at hvert enkelt punkt skulle gi separat uttelling. Det fremgikk tvert imot av konkurransegrunnlaget at beste tilbud ville bli gitt «10 poeng score» etter en «innkjøpsfaglig vurdering». De avgjørende faktiske forholdene var at innklagede hadde forklart at klagers program ble vurdert som «mindre rasjonelt» og krevde «et betydelig større behov for manuelt arbeid», og at tildelingsbrevet redegjorde for at valgte leverandørs system etter en helhetlig vurdering var bedre egnet. KOFA fant at klager ikke hadde en berettiget forventning om punktvis poenggiving, og at det ikke var grunnlag for å underkjenne innklagedes skjønn. Klagers andre anførsel førte heller ikke frem.
Konklusjon
Klagenemnda konkluderte med at Ålesund kommune ikke hadde brutt regelverket om offentlige anskaffelser. Tildelingsevalueringen ble ansett saklig og forsvarlig, og vektleggingen av systemkapasitet lå innenfor det som tilbyderne påregnelig kunne forvente ut fra konkurransegrunnlagets ordlyd. Den helhetlige innkjøpsfaglige vurderingen var forenlig med evalueringsmetodikken som var beskrevet.
Praktisk betydning
Avgjørelsen illustrerer at KOFA er tilbakeholden med å overprøve oppdragsgivers innkjøpsfaglige skjønn ved tildelingsevaluering. Avgjørelsen viser at evalueringsmomenter som ikke er uttrykkelig angitt i konkurransegrunnlaget, likevel kan vektlegges dersom de med rimelighet kan utledes av de opplistede vurderingstemaene – og dermed ikke fremstår som upåregnelige for tilbyderne. Avgjørelsen presiserer videre at en beskrivelse av at det tilbudet med best kvalitet samlet sett gis høyest score, ikke automatisk forplikter oppdragsgiver til en punktvis poenggiving langs en detaljert funksjonskravliste. Hvordan evalueringsmetodikken er formulert i konkurransegrunnlaget er avgjørende for hvilken berettiget forventning tilbyderne kan bygge på.
Hele KOFA-avgjørelsen (klikk for å skjule)
2012/74 Ålesund kommune
Innklaget: Ålesund kommune
Klager: NorSoft AS
Avgjørelse: Ikke brudd på regelverket
Type sak: Rådgivende sak
Klagenemnda for offentlige anskaffelser Innklagede gjennomførte en konkurranse med forhandling for anskaffelse av innfordringssystemer. Klager anførte at innklagedes tildelingsevaluering på en rekke punkter avvek fra opplysningene i konkurransegrunnlaget, og at klager ikke i tilstrekkelig grad hadde blitt premiert for relevante kvaliteter ved sitt tilbud. Klagenemnda fant ikke grunnlag for å underkjenne innklagedes skjønn. Klagenemndas avgjørelse 10. mars 2014 i sak 2012/74 Klager: NorSoft AS Innklaget: Ålesund kommune Klagenemndas Arve Rosvold Alver, Magni Elsheim og Morten Goller medlemmer: Saken gjelder: Tildelingsevaluering. De generelle kravene i loven § 5.
Bakgrunn
(1)Ålesund kommune (heretter kalt innklagede) kunngjorde 7. desember 2011 en konkurranse med forhandling for anskaffelse av innfordringssystemer. Anskaffelsens verdi er i anskaffelsesprotokollen punkt 1.6.1.4. estimert til kroner 800 000 ekskl. mva. Tilbudsfrist var i konkurransegrunnlaget punkt 1.1.7. angitt til å være 10. januar 2012.
(2)Det fremgikk av konkurransegrunnlaget at kontrakten ville bli tildelt det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, med pris (50 %), kvalitet (40 %) og kompetanse/support (10 %) som tildelingskriterier. Tildelingskriteriet "Kvalitet" (også benevnt "Funksjonalitet") ble nærmere beskrevet på følgende måte: "… I vurdering av dette tildelingskriteriet vil oppdragsgiver foreta en innkjøpsfaglig vurdering av de kvaliteter som er lagt inn i tilbudet, basert på tilbyders beskrivelser av systemets virkemåte, oppfyllelse av minstekrav og ønskede funksjonalitet. Videre basert på tilbyderes beskrivelse av systemets kvaliteter i forhold til hvordan det løser oppgavene, hvor dekkende systemet er i forhold til kompleksiteten som er med oppdragsgivers innfordring, og hvor godt det lar seg integreres i forhold til andre system vi bruker, og hvor intuitivt det vurderes å være for sluttbruker. […] Det tilbudet som blir vurdert som best i forhold til kvalitet (innhold, funksjonalitet, effektivitet, integrasjonsmulighet osv.) vil bli gitt 10 poeng score (som ganges med vektingen på dette kriteriet). Øvrige tilbud vurderes og gis score forholdsvis i forhold til beste tilbud. Tilbyder skal […] gi en kort beskrivelse av systemets virkemåte og oppbygging. Videre skal en presentere hvordan systemet vil kunne løse oppgavene som oppdragsgiver har
synliggjort i konkurransegrunnlaget, og i forhold til de elementene oppdragsgiver har sagt at en vil vurdere dette etter, ovenfor …"
(3)Innenfor tilbudsfristen kom det inn tre tilbud, herunder tilbud fra SystemPartner Norge AS (heretter kalt valgte leverandør) og NorSoft AS (heretter kalt klager).
(4)Innklagede informerte tilbyderne om sitt valg av leverandør i brev datert 8. mars 2012. På tildelingskriteriet "Pris" (50 %) fikk klager 50 poeng med det laveste tilbudet (497 500,-). Valgte leverandør, som hadde det dyreste tilbudet (1 142 680,-), fikk 21,8 poeng. Under kriteriet "Funksjonalitet" (40 %) fremgikk det at valgte leverandør hadde tilbudt "… et system som er godt egnet til å løse oppgaven i henhold til den kompleksiteten og de volum for innfordring som ligger til oppdragsgiver". På denne bakgrunn fikk valgte leverandør 40 poeng, mens klager ble tildelt 16 poeng. På kriteriet "Kompetanse og support" (10 %) fikk valgte leverandør 10 poeng og klager 5 poeng. Totalt ga dette 71,75 poeng til valgte leverandør og 71 poeng til klager.
(5)I brev av samme dato rettet klager en rekke innsigelser mot tildelingsevalueringen og ba om en ny vurdering. Innklagede tilbakeviste klagers innsigelser og opprettholdt sitt valg av leverandør ved brev datert 12. mars 2012. I brev datert 13. mars 2012 gjentok klager sine innvendinger mot tildelingsevalueringen og etterlyste en mer fyllestgjørende begrunnelse for valg av leverandør. Innklagede svarte i brev datert 15. mars 2012 at man hadde "vurdert tilbudene på nytt" og at valgte leverandør fortsatt hadde det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, basert på en rekke angitte fordeler i funksjonalitet.
(6)Saken ble brakt inn for klagenemnda for offentlige anskaffelser ved brev datert 16. mars 2012. Kontrakt med valgte leverandør ble inngått 23. mars 2012.
(7)Nemndsmøte i saken ble avholdt 10. mars 2014.
Anførsler
Klagers anførsler
(8)Innklagede har brutt regelverket ved evalueringen av tildelingskriteriene. Under tildelingskriteriet "Kvalitet"/"Funksjonalitet" har innklagede vektlagt at valgte leverandørs programvare er bedre egnet til å håndtere innklagedes oppdragsvolum. Konkurransegrunnlaget gir imidlertid ikke uttrykk for at dette er et punkt som vil vurdert av innklagede, og evalueringen av tildelingskriteriet fremstår derfor som vilkårlig.
(9)Innklagede har ikke gitt poeng på enkeltpunkter i tabellen for funksjonalitetskrav, men foretatt en helhetsvurdering hvor klager gis 16 poeng og valgte leverandør gis 40 poeng. En vurdering av klagers tilbud sammenholdt med punktene i funksjonalitetstabellen ville ikke resultert i så få poeng for klager. Tildelingsevalueringen samsvarer derfor ikke med de kriteriene som oppstilles i konkurransegrunnlaget.
Innklagedes anførsler
(10)Anskaffelsen har skjedd i samsvar med regelverket. Tildelingsevalueringen ble gjennomført i tråd med tildelingskriteriene slik disse fremgikk av konkurransegrunnlaget. Evalueringen er basert på innkjøpsfaglige vurderinger av de tilbudte løsningene slik de fremkom av tilbudene, forhandlinger og presentasjoner. Valgte leverandørs løsning var den økonomisk mest fordelaktige og er godt tilpasset driften i store kommuner. De to
øvrige tilbudene fremstår som mindre rasjonelle og gir et betydelig større behov for manuelt arbeid.
(11)I konkurransegrunnlaget står det at innfordringssystemet må kunne brukes til alle kommunale innfordringsoppgaver, at det skal være mulig å jobbe systematisk og effektivt, og at man vil vurdere kvaliteten på de tilbudte løsningene i forhold til kompleksiteten ved innklagedes innfordring. Det ligger klart innenfor disse vurderingsmomentene å legge vekt på hvor godt egnet det tilbudte innfordringssystemet er til å håndtere innklagedes oppdragsvolum. Evalueringen av tildelingskriteriet "Kvalitet"/"Funksjonalitet" er dermed i samsvar med opplysningene som fremgår av konkurransegrunnlaget.
Klagenemndas vurdering
(12)Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Konkurransen gjelder programvare for innfordring av penger, som er en vareanskaffelse med CPV-kode 48000000-8 ("Programvare og informasjonssystemer"). Anskaffelsens verdi er i anskaffelsesprotokollen punkt 1.6.1.4 estimert til kroner 800 000 ekskl. mva. I tillegg til lov om offentlige anskaffelser følger anskaffelsen etter sin opplyste art og verdi forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr. 402 del I og del II, jf. forskriften §§ 2-1 og 2-2.
(13)Klager har for det første anført at innklagede har brutt regelverket ved evalueringen av kriteriet "Kvalitet"/"Funksjonalitet" fordi innklagede har lagt vekt på at valgte leverandørs programvare er bedre egnet til å håndtere innklagedes oppdragsvolum.
(14)Ved tildelingsevalueringen har oppdragsgiver et relativt vidt innkjøpsfaglig skjønn som bare i begrenset grad kan overprøves rettslig. Klagenemnda kan imidlertid prøve om oppdragsgivers evaluering er saklig, forsvarlig og i samsvar med de grunnleggende kravene i loven § 5, herunder hvorvidt evalueringen samsvarer med de angitte tildelingskriteriene, jf. blant annet 2013/93 premiss (20).
(15)I konkurransegrunnlaget fremgikk det at innklagede blant annet ville vurdere "hvor dekkende systemet er i forhold til kompleksiteten som er med oppdragsgivers innfordring". Med utgangspunkt i dette vurderingstemaet kan det ikke ha fremstått som upåregnelig for klager at innklagede ville vektlegge innfordringssystemets kapasitet i relasjon til innklagedes oppdragsmengde. At innklagede ikke skrev dette uttrykkelig kan da ikke være avgjørende. Klagers anførsel fører ikke frem.
(16)Klager har videre anført at innklagede uansett ikke ga dem fortjent uttelling på "Kvalitet"/"Funksjonalitet". I denne sammenheng har klager særlig fremhevet at innklagede ikke ga tilbudene poeng i henhold til de enkelte punktene i listen over funksjonalitetskrav, og at dette er grunnen til at klager fikk færre poeng enn valgte leverandør.
(17)Slik konkurransegrunnlaget er utformet er det ikke helt klart hvilke forhold som vil bli underlagt en kvalitativ vurdering. På den ene siden oppstiller konkurransegrunnlaget flere "Minstekrav", som tilbyderne skal svare ja eller nei på. I tillegg angir konkurransegrunnlaget noen funksjoner som innfordringssystemet "bør" ha ("Ønsket funksjonalitet"). Under tildelingskriteriet "Kvalitet" skriver innklagede at kvaliteten på innfordringssystemet vil bli vurdert basert på blant annet "… oppfyllelse av minstekrav
og ønskede funksjonalitet". Dette gir uttrykk for at både minstekravene og listen over ønskede funksjoner vil inngå i tildelingsevalueringen.
(18)Til tross for dette kan konkurransegrunnlaget ikke, slik klager hevder, forstås på den måten at innklagede skulle gi uttelling for hvert av de enkelte punktene i listen over minstekrav og ønskede funksjoner. Det fremgår av konkurransegrunnlaget at innklagede ville gi 10 poeng til det tilbudet som etter en mer helhetlig innkjøpsfaglig vurdering hadde best kvalitet. Klager hadde således ikke en berettiget forventning om at tilbudet skulle gis uttelling for oppfyllelsen av hvert enkelt av punktene med minstekrav og ønskede funksjoner.
(19)Innklagede har forklart at klagers program ble vurdert som mindre rasjonelt, og at det ga et større behov for manuelt arbeid. Av tildelingsbrevet fremgikk det at valgte leverandørs program etter en helhetlig vurdering ble ansett bedre egnet til å løse innklagedes oppgaver, både med tanke på kompleksitet og omfang. På denne bakgrunn gir klagers anførsel ikke grunnlag for å underkjenne innklagedes skjønn. Klagers anførsler om manglende uttelling i tildelingsevalueringen kan dermed ikke føre frem.
Konklusjon
Ålesund kommune har ikke brutt regelverket om offentlige anskaffelser. Bergen, 10. mars 2014
For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Arve Rosvold Alver
Refererte rettskilder
- LOA 1999 § 5 — Grunnleggende krav til offentlige anskaffelser; saklighetskravet og likebehandlingskravet anvendt som skranke for overprøving av tildelingsskjønn
- FOA 2006 § 2-1 — Terskelverdibestemmelse som fastsetter at anskaffelsen følger del I og del II av forskriften
- FOA 2006 § 2-2 — Terskelverdibestemmelse som fastsetter at anskaffelsen følger del I og del II av forskriften
- KOFA 2013/93 — Premiss 20 sitert som prejudikat for rekkevidden av KOFAs overprøving av oppdragsgivers tildelingsskjønn