KOFA 2013/111: Identifikasjon og korrupsjon – Rana kommune

2013/111 Rana kommune

Innklaget: Rana kommune

Klager: Bolt Construction AS

Avgjørelse: Ikke brudd på regelverket

Type sak: Rådgivende sak

Klagenemnda for offentlige anskaffelser Innklagede gjennomførte en åpen anbudskonkurranse for inngåelse av kontrakt for utførelse av bygningsmessige arbeider i forbindelse med renovering av Engvollen omsorgsboliger i Rana kommune. Klagers anførsel om at valgte leverandør skulle vært avvist som følge av at A, som etter klagers oppfatning måtte identifiseres med valgte leverandør, var rettskraftig dømt for grov korrupsjon førte ikke frem. Klagenemndas avgjørelse 28. oktober 2014 i sak 2013/111 Klager: Bolt Construction AS Innklaget: Rana kommune Klagenemndas Arve Rosvold Alver, Georg Fredrik Rieber-Mohn og Andreas Wahl medlemmer: Saken gjelder: Avvisning av leverandør Bakgrunn:

(1) Rana kommune (heretter innklagede) kunngjorde 20. mars 2013 en åpen anbudskonkurranse for inngåelse av kontrakt for utførelse av bygningsmessige arbeider i forbindelse med renovering av Engvollen omsorgsboliger i Rana kommune. CPVklassifisering var 45215210. Anskaffelsens verdi angitt til 33 millioner kroner inklusive mva. Tilbudsfrist var 25. april 2013.

(2) Innklagede mottok to tilbud, fra Bolt Construction AS (heretter klager) og MBA Entreprenør AS.

(3) Innklagede ba MBA Entreprenør AS om å avklare forhold rundt en person tilknyttet virksomheten (heretter A) som tidligere var dømt for korrupsjon. Innklagede fikk opplyst at A per 25. april 2013, ikke lenger var ansatt i selskapet. Tilbudet fra MBA Entreprenør AS ble vurdert som det mest fordelaktige i henhold til tildelingskriteriene.

(4) I brev av 25. mai 2013, påpekte klager at MBA Entreprenør AS burde vært avvist fordi selskapet ikke hadde gjennomført tilstrekkelig "self-cleaning"-tiltak. Klager viste til klagenemndas avgjørelse i sak 2011/206 av 4. mars 2013, hvor klagenemnda fant at MBA Entreprenør AS skulle vært avvist etter forskriften § 11-10 (1) bokstav e, som følge av at selskapet ble identifisert med A som da var ansatt i selskapet og tidligere rettskraftig dømt for grov korrupsjon.

(5) Med henvisning til samtaler mellom innklagede og MBA Entreprenør AS vedrørende klagen, redegjorde MBA Entreprenør AS i brev av 26. juni 2013 for tilknytningspunktene som var mellom selskapet og A, per 26. juni 2013. Først ble As ansettelsesforhold gjennomgått. As ansettelsesforhold i selskapet ble etter avtale med A, avsluttet fra og med 1. april 2013. I henhold til avtalen skulle A flytte ut fra sitt kontor innen 20. april 2013. A skulle motta lønn fra MBA Entreprenør AS i syv måneder. Per 26. juni 2013 hadde A

ingen arbeidsoppgaver for MBA Entreprenør AS, verken som ansatt eller innleid konsulent. A var ansatt i et konkurrerende selskap, Consto AS.

(6) Deretter ble As eierskap i MBA Entreprenør AS og andre tilstøtende selskaper gjennomgått. Aksjekapitalen i MBA Entreprenør AS var på 400 000 kroner fordelt på 4000 aksjer pålydende 100 kroner. Aksjene var eid av fire selskap, hvor hvert selskap eide 1000 aksjer hver. Ett av selskapene var Stetind Invest AS hvor A hadde 100 % eierskap. I henhold til avtale mellom aksjonærene var det på tidspunktet for redegjørelsen, begjært innløsning av Stetind Invest AS' aksjer i MBA Entreprenør AS ved Rana tingrett. I henhold til aksjonæravtale kunne innløsning skje dersom en av eierne sluttet i MBA Entreprenør AS. Begjæringen om innløsning av aksjer medførte at Stetind Invest AS' eierskap i MBA Entreprenør AS, ville avsluttes i løpet av en viss tid.

(7) Deretter ble det redegjort for As tilknytning til relevant fast eiendom. Eiendommen hvor MBA Entreprenør AS leide kontor, var eid av MBA Gruppen AS. MBA Gruppen AS var igjen eid av A. Eiendommen ble leid til MBA Entreprenør AS på ordinære vilkår. Avtalen utløper i 2016, med rett til forlengelse. Leien var i forbindelse med ekstern taksering av eiendommen vurdert å være markedsmessig.

(8) Det siste forholdet som ble belyst var As tilknytning til andre selskaper. Følgende var opplyst: "- MBA Eiendom AS eies 100% av MBA Gruppen AS. Så vidt vi vet er selskapet uten virksomhet. -Høvleriveien 11 AS eies 25 % av MBA Gruppen AS. MBA Entreprenør AS har ingen organisatorisk tilknytning til dette selskapet. MBA Entreprenør AS er kjent med at Høvleriveien 11 AS arbeider med et prosjekt. MBA Entreprenør AS har regnet på og gitt tilbud på oppføring av bygg i forbindelse med dette prosjektet. Om bygget blir realisert og om bygget blir realisert med MBA Entreprenør AS som utførende entreprenør er høyst usikkert. -Havmannen Eiendom AS eies pr. i dag med 1/3 på hver av ZAR Eiendom AS, Stetind Invest AS og Høgda Invest AS. Selskapet har et prosjekt på Hemnes Hotell. MBA Entreprenør AS har kontrakt vedrørende ferdigstillelse av leiligheter her. Det nevnes for øvrig at MBA Entreprenør AS i 2012 har tatt et tap på ca. kr 1. 600.000,- tilknyttet prosjektet på Hemnes. -Helgeland Lagune AS er eid med en majoritet av MBA Gruppen AS. MBA Entreprenør AS har ingen tilknytning til dette selskapet."

(9) Følgende oppsummering fremgikk til sist: "Oppsummert er situasjonen pr. i dag endret i forhold til det faktum som lå til grunn for KOFA-avgjørelsen på følgende punkter: –[A] har avsluttet sitt ansettelsesforhold i MBA Entreprenør AS. –Aksjene til Stetind Invest AS er begjært innløst. (…)

–Eierskapet i Havmannen Eiendom AS er endret slik at MBA Gruppen AS ikke lenger er eier i Havmannen Eiendom AS".

(10) I brev av 28. juni 2013 gjorde innklagede kjent at klagen ikke ble tatt til følge.

(11) Kontrakt ble inngått med MBA Entreprenør AS (heretter valgte leverandør) 3. juli 2013 og signert 30. juli 2013.

(12) Klager brakte saken inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser (heretter klagenemnda) i brev av 26. september 2013.

(13) Nemndsmøte i saken ble avholdt 27. oktober 2014. Anførsler: Klagers anførsler:

(14) Innklagede har brutt regelverket ved ikke å avvise valgte leverandør fra konkurransen, da A, som er dømt for grov korrupsjon, har en så nær forbindelse til valgte leverandør at de må identifiseres, jf. forskriften § 11-10 (1) bokstav e. Innklagedes anførsler:

(15) Klagers anførsel bestrides. Det er ikke grunnlag for identifikasjon mellom A og valgte leverandør. Avvisning er uansett uforholdsmessig. Klagenemndas vurdering:

(16) Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Konkurransen gjelder inngåelse av kontrakt for utførelse av bygningsmessige arbeider i forbindelse med renovering av Engvollen omsorgsboliger i Rana kommune, som er en bygge- og anleggsanskaffelse. Anskaffelsens verdi var estimert til 33 millioner kroner. I tillegg til lov om offentlige anskaffelser følger anskaffelsen etter sin opplyste art og verdi forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr. 402 del I og II jf. forskriften §§ 2-1 og 22.

(17) Klager anfører at innklagede har brutt regelverket ved ikke å avvise valgte leverandør fra konkurransen, da A, som er dømt for grov korrupsjon, etter klagers syn, har en så nær forbindelse til valgte leverandør at de må identifiseres, jf. forskriften § 11-10 (1) bokstav e.

(18) I sak 2011/206 behandlet klagenemnda en sak med samme parter som i foreliggende sak. Klagenemnda kom til at valgte leverandør skulle vært avvist i medhold av forskriften §11-10 (1) bokstav e, på grunnlag av identifikasjon mellom leverandøren og A.

(19) Etter klagenemndas avgjørelse i sak 2011/206 er det skjedd flere endringer i tilknytningen mellom A og valgte leverandør. Spørsmålet i foreliggende sak er om det fortsatt var grunnlag for å identifisere valgte leverandør med A.

(20) Det følger av forskriften § 11-10 (1) bokstav e at oppdragsgiver skal avvise "leverandører" som "[…] oppdragsgiver kjenner til er rettskraftig dømt for deltakelse i

en kriminell organisasjon eller for korrupsjon, bedrageri eller hvitvasking av penger, og hvor ikke allmenne hensyn gjør det nødvendig å inngå kontrakt med leverandøren".

(21) Ordlyden tilsier at oppdragsgiver har plikt til å avvise en leverandør etter denne bestemmelsen når vilkårene er oppfylt, og kontraktsinngåelse ikke er nødvendig av allmenne hensyn. Således åpner bestemmelsen for at det er en begrensning i plikten til å avvise. Dette ble også lagt til grunn i sak 2011/206, blant annet med henvisning til Rundskriv 08/766 av 12. januar 2011 og det alminnelige EU-rettslige prinsippet om forholdsmessighet. I Høyesteretts avgjørelse i Rt-2013-1025 (Norconsult) ble dette uttrykt på følgende måte: "Av departementets rundskriv 8/766 fremgår imidlertid at bestemmelsen om at slike leverandører skal avvises, bare er et utgangspunkt. Avvisningsregelen er med andre ord ikke absolutt, slik også lagmannsretten har lagt til grunn. Hva som skal til for ikke å bli avvist og hva som bestemmer lengden på utestengelsen, er imidlertid ikke nærmere regulert, men overlatt oppdragsgiverens skjønn. Jeg viser her til rundskrivets punkt 3.5 om rekkevidden av plikten til utestengelse. Der heter det at bestemmelsen om pliktig avvisning må tolkes i lys av det alminnelige prinsipp om forholdsmessighet. Det fremgår av departementets nokså brede drøftelse at spørsmålet om tilbyderen skal avvises, og i tilfellet for hvor lang tid, først og fremst må vurderes ut fra alvorligheten og straffverdigheten av den straffbare handlingen. Det kan også tas hensyn til i hvilken grad selskapet har ryddet opp - såkalt «self-cleaning»."

(22) Ut fra sammenhengen uttaler Høyesterett seg om "self-cleaning" og lengden på utestengelsen. Det gis uttrykk for at vurderingen av om en leverandør skal avvises etter forskriften til en viss grad er overlatt til oppdragsgivers innkjøpsfaglige skjønn. Samtidig gis det uttrykk for at det innkjøpsfaglige skjønnet må utøves innen visse rammer, hvor det skal tas hensyn til prinsippet om forholdsmessighet, alvorligheten og straffverdigheten i handlingen, samt hvilke "self-cleaning"-tiltak virksomheten har igangsatt og gjennomført. Høyesterett uttaler seg ikke om identifikasjon, og om også dette er en vurdering som hører under oppdragsgivers innkjøpsfaglige skjønn. De nevnte rettskildene gir heller ingen klare føringer på den problemstillingen. Da det ikke er avgjørende for vurderingen i foreliggende sak, finner heller ikke Klagenemnda grunn til å ta nærmere stilling til dette.

(23) Forskriften § 11-10 (1) bokstav e, retter seg mot forsømmelser begått av leverandøren, altså det rettssubjektet som inngir tilbud. Det skal derfor en del til før forsømmelser begått av andre enn leverandøren skal kunne ha innvirkning på hvorvidt en leverandør kan eller skal avvises, jf. til sammenligning Førsteinstansrettens avgjørelse i sak T-457/10, premiss

(48) følgende. Det fremgår verken av lov eller forskrift hvem som kan identifiseres som "leverandør" i relasjon til § 11-10 (1) bokstav e. Hvorvidt det må foretas identifikasjon vil altså bero på en konkret vurdering.

(24) Klagenemnda har tidligere lagt til grunn at et selskap og en ansatt kan identifiseres der det er "tette bånd mellom formell leverandør og fysiske og juridiske personer", jf. sak 2011/206 premiss (24) med videre henvisninger. I sak 2011/206 ble tilknytningsforholdet vurdert på bakgrunn av ansettelsesforholdet og stillingsbeskrivelsen til A. Siden A hadde en sentral administrativ rolle og håndterte sentrale oppgaver, fant nemnda at A hadde en nøkkelrolle i valgte leverandørs selskap.

(25) I foreliggende sak var As ansettelsesforhold formelt avsluttet. Den eneste tilknytningen for ansettelsesforholdet, var at valgte leverandør etter avtale var forpliktet til å utbetale lønn i om lag et halvt år. Slik nemnda forstår sakens dokumentasjon på dette punktet, så forelå det ingen rett eller plikt til arbeid knyttet til utbetalingen. A har dermed ingen rolle som ansatt i valgte leverandørs foretak. At det i noen måneder skulle utbetales lønn uten rett eller plikt til arbeid, gir etter nemndas vurdering ikke grunnlag for å konstatere identifikasjon mellom valgte leverandør og As fysiske person, isolert sett.

(26) De faktiske omstendighetene i sak 2011/206 var blant annet at A også hadde 25 % eierandel i valgte leverandørs selskap gjennom selskapet Stetind Invest AS. I tillegg var A også del av et selskapsnettverk med flere økonomiske linjer mellom A og valgte leverandør. Nemnda fant da at eierposisjonene isolert sett ikke var tilstrekkelig til å konstatere identifikasjon.

(27) Dokumentasjonen som er fremlagt i foreliggende sak viser at A fremdeles hadde noen tilknytningsforhold til valgte leverandør via andre selskaper, men at det var satt i gang og gjennomført en prosess for å avslutte As eierskap i valgte leverandør. Klagenemnda er på denne bakgrunn enig med innklagede i at As tilknytningsforhold til valgte leverandør via andre selskaper, ikke gir grunnlag for identifikasjon mellom A og valgte leverandør.

(28) Klagers anførsel fører på denne bakgrunn ikke frem. Konklusjon: Rana kommune har ikke brutt regelverket for offentlige anskaffelser. For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Arve Rosvold Alver