KOFA 2017/12: Kvalifikasjonskrav og likebehandling – Vegvesen

2017/12 Statens vegvesen

Innklaget: Statens vegvesen

Klager: Mesta AS

Avgjørelse: Ikke brudd på regelverket

Type sak: Rådgivende sak

Klagenemnda for offentlige anskaffelser Saken gjelder: Kvalifikasjonskrav, likebehandlingsprinsippet Innklagede gjennomførte en åpen anbudskonkurranse for anskaffelsen av drifts- og vedlikeholdsoppgaver med noen funksjonsoppgaver, på riksveier og enkelte kommunale veier i Oslo kommune. Klager anførte at innklagede hadde brutt likebehandlingsprinsippet ved å anvende en ulik norm for henholdsvis klager og valgte leverandør ved vurderingen av om valgte leverandør oppfylte kvalifikasjonskravet "gjennomføringsevne". Klager anførte videre at innklagede ikke hadde foretatt en selvstendig vurdering av om klager likevel var kvalifisert. Klager gjorde også gjeldende at kvalifikasjonskravene ikke var egnede eller proporsjonale. Klagenemnda kom til at klagers anførsler ikke førte frem. Klagenemndas avgjørelse 20. desember 2017 i sak 2017/12 Klager: Mesta AS Innklaget: Statens vegvesen v/Vegdirektoratet Klagenemndas medlemmer: Karin Fløistad, Finn Arnesen og Arve Rosvold Alver Bakgrunn:

(1) Statens vegvesen v/Vegdirektoratet (heretter innklagede) kunngjorde 9. desember 2015 en åpen anbudskonkurranse for anskaffelse av drifts- og vedlikeholdsoppgaver med noen funksjonsoppgaver, på riksveier og enkelte kommunale veier i Oslo kommune. Anskaffelsens verdi ble ifølge innklagede estimert til 406 285 000 kroner. Tilbudsfrist ble i kunngjøringen punkt IV.3.4 angitt til 4. februar 2016.

(2) Statens vegvesen drifter alle riks- og fylkesveger i Norge, men konkurranseutsetter alle drifts- og vedlikeholdsoppgaver til eksterne aktører. Ifølge konkurransegrunnlaget inneholdt kontrakten to sentrale oppgaver. Det første var at leverandøren måtte levere en kontinuerlig tjeneste slik at vegnettet til enhver tid var åpent. I tillegg måtte leverandøren sørge for at veien ble vedlikeholdt i tråd med en standard som var angitt i kontrakten.

(3) Kvalifikasjonskravene fremgikk av konkurransegrunnlagets del B. Her het det blant annet at: "Opplysningene blir skjønnsmessig vurdert. Byggherren vil også legge vekt på opplysninger fra egne evalueringer av tilbyder. Tilbyder som ikke tilfredsstiller byggherrens krav til kvalifikasjoner vil bli avvist, jf. foa. § 8-4 og§ 17-4. Hvert enkelt krav må tilfredsstilles. Hvert krav som ikke tilfredsstilles vil medføre at tilbyder avvises. Postadresse Besøksadresse

Grunnlaget for byggherrens vurderinger av om krav er oppfylt er den dokumentasjon som følger med tilbudet. Manglende eller utilstrekkelig dokumentasjon på ett eller flere kriterier kan medføre at tilbudet blir avvist."

(4) Ett av kvalifikasjonskravene gjaldt gjennomføringsevne. Det fremgikk at "[d]et vil bli gjort en samlet vurdering for de krav som er stilt under dette kriteriet gjennomføringsevne". Underkriteriene til kravet om gjennomføringsevne var omsetning, nøkkelpersoners kompetanse og organisering.

(5) Til nøkkelpersonalets kompetanse var det stilt følgende krav: "Det kreves teknisk og faglig kompetanse og relevant erfaring hos nøkkelpersoner som disponeres for oppdraget. Det kreves spesielt kompetanse og erfaring fra driftskontrakter med funksjonsansvar for oppgaver på høytrafikkert vegnett med flerfeltsveger i bystrøk."

(6) Det var videre angitt at nøkkelpersonell skulle navngis, og at CV skulle legges ved som dokumentasjon. Følgende funksjoner ble ansett som nøkkelpersonell for kontrakten: "Entrepriseledelse  Entrepriseleder/prosjektleder/ansvarlig for gjennomføring av kontrakten på overordnet nivå  Anleggsleder (samme nivå som byggherrens byggeleder)  Ansvarlig for merkantile funksjoner (regnskap, fakturering, rapporteringer, mm)  Ansvarlig for KS/HMS Personell med faglig ansvar for følgende aktivitetsområder:  Beredskapsfunksjoner  Vinterdrift  Renhold  rens- og avløpsanlegg  Skjøtsel av grøntarealer og skråninger  Reparasjoner og drift av objekter som er knyttet til kontrakten (rekkverk med terminaler og endeavslutninger, støtputer, skilt, støyskjermer, gjerder, kantstein, leskur, o.l)  Reparasjoner av asfaltdekker, steindekker og betong  Arbeidsvarsling"

(7) I følge konkurransegrunnlaget kunne samme person dekke flere funksjoner og aktivitetsområder, og anleggslederen kunne ha faglig ansvar for ett eller flere aktivitetsområder. Det var stilt følgende krav til entrepriseleder og personell med faglig ansvar for aktivitetsområde: "Krav til entrepriseleder: Minst 5 års erfaring innenfor entrepriseledelse. Minst 2 av disse årene skal omfatte erfaring fra entrepriseledelse i driftskontrakt med tilsvarende vegnett som i denne kontrakten.

Krav til personell med faglig ansvar for aktivitetsområde: Utdanning eller tilsvarende relevant praksis innen funksjonen/fagområdet. Minst 2 års erfaring fra arbeid innen funksjonen/som faglig ansvarlig innenfor aktivitetsområdet."

(8) Videre skulle tilbyder kunne "sannsynliggjøre at tilbudt nøkkelpersonell vil bli engasjert i arbeid på denne kontrakten gjennom å redegjøre for personellets ansettelse/funksjon på tilbudstidspunktet, anvise tidspunkt for planlagt overføring til denne kontrakten og angi hvilke tiltak som anses nødvendig og vil bli iverksatt for å få til denne overføringen til rett tid (plan for avslutning/avvikling av personellets ansettelse/funksjon på tilbudstidspunktet). Det aksepteres at et mindre antall av nøkkelpersonellet ikke kan navngis eller ikke er allokert til kontrakten ved tilbudstidspunkt. For disse funksjonene skal det vedlegges en stillingsbeskrivelse med tilhørende beskrivelse av kompetansekrav. Videre skal det for disse funksjonene redegjøres for hvordan tilbyder planlegger rekruttering av personell til disse funksjonene."

(9) Det fremgikk av anskaffelsesprotokollen at innklagede mottok tre tilbud innen tilbudsfristen, herunder fra Mesta AS (heretter klager), Veidrift AS og Vaktmesterkompaniet AS (heretter valgte leverandør). Den 26. april 2016 ble Veidrift AS og klager avvist fra konkurransen grunnet manglende oppfyllelse av kvalifikasjonskravet gjennomføringsevne.

(10) I klager sitt tilbud var 16 personer oppført som nøkkelpersonell. CV/stillingsbeskrivelse for hver av nøkkelpersonene var lagt ved skjema E2-4.4.2.a. Stig Ingar Evje var oppgitt som Regiondirektør Sørøst/Entrepriseleder. I følge CVen til Evje hadde Evje arbeidet i Mestakonsernet siden 2008 i ulike stillinger. Evje hadde blant annet vært prosjektdirektør i Mesta Entreprenør i tidsrommet 2012 til 2013. Videre hadde Evje vært direktør for forretningsstøtte i Mesta AS i tidsrommet 2013 til 2014. Fra og med 2014 hadde Evje arbeidet som Regionsdirektør, med ansvar for Mestas samlede aktiviteter innen drift- og vedlikehold, anlegg og spesialproduksjon i region Sørøst. Klager hadde oppgitt fem referanseprosjekter som var sammenlignbare med dette prosjektet, som alle var oppdrag for Statens vegvesen. Ett av referanseprosjektene var for tilsvarende kontrakt som denne, hvor Stjojgniew Kozlowski var oppgitt som referanseperson.

(11) Klager ble avvist i brev av 26. april 2016. I begrunnelsen for avvisningen fremgikk det blant annet at: "Mesta AS mangler kvalifiserte nøkkelpersoner i mange av de rollene som vi har satt spesifikke krav til kompetanse og erfaring til i kap. 82. Vi oppfatter tilbudet uryddig i forhold til hvilke personer som skal fylle hvilke roller. Det er flere steder ikke overensstemmelse mellom nøkkelpersonoversikt og organisasjonskart. Der det har vært forskjeller mellom organisasjonskart og nøkkelpersonoversikt, har vi vurdert begge personene opp mot det kravet som er stilt. Dette for å se om en av de tilfredsstiller kravet til kompetanse og erfaring. Tilbudt nøkkelpersonell består i hovedsak av personell som har kort eller ingen erfaring med styring og gjennomføring av en driftskontrakt med samme kompleksitet som

vegnettet i Oslo-kontrakten. Flere fagansvarlige har ikke dokumentert erfaring som ansvarlig i de tilbudte rollene. Stig Ingar Evje er 1 av 4 regionsdirektører i Norge, og slik vi oppfatter det er han en del av toppledelsen I Mesta og ikke nøkkelpersonell iht. definisjonen i kap. 82 pkt. 4.4.2. Ut i fra Mestas stillingsbeskrivelse er det Brubæk som skal være i den posisjonen som vi har etterspurt som nøkkelpersonell i rollene som «entrepriseleder /prosjektleder /ansvarlig for gjennomføring av kontrakten på overordnet nivå» i kap. 82 pkt. 4.4.2. Verken Brubæk eller Strømstad som anleggsleder tilfredsstiller kravet som er stilt til den rollen de er tilbudt i. Heller ikke Wold eller Wålberg dokumenterer krevd erfaring i de rollene som de er tiltenkt. Nøkkelpersonellet mangler etter dette dokumentert erfaring slik det er stilt krav om I kap. 82 pkt. 4.4.2. Mesta tilfredsstiller derfor ikke dette delkravet."

(12) I valgte leverandør sitt tilbud var syv personer oppført som nøkkelpersonell, hvorav en ikke var ansatt direkte hos valgte leverandør. Tilbudet baserte seg på at disse syv dekket samtlige funksjoner og aktivitetsområder. I tilbudet fra valgte leverandør var det beskrevet fem referanseprosjekter, hvorav to av prosjektene var funksjonskontrakter i Oslo Vest for Statens vegvesen, tilsvarende som denne kontrakten. Stjojgniew Kozlowski var oppgitt som referanseperson for disse prosjektene.

(13) Forut for denne konkurransen gjennomførte innklagede en begrenset anbudskonkurranse, for en midlertidig kontrakt om de samme tjenestene som dem den konkurransen klagen gjelder omfatter. Kontrakten gjaldt ifølge innklagede for perioden 20. oktober 2015 til 31. august 2016. Klager vant denne konkurransen.

(14) Klager og Veidrift AS fremsatte begjæring om midlertidig forføyning, med krav om at avvisningene var urettmessige. Sakene ble gjenstand for forent behandling i Oslo byfogdembete, hvor retten traff kjennelse om ikke å ta begjæringene til følge.

(15) Kontrakt ble inngått med valgte leverandør 13. juli 2016. Saken ble brakt inn for klagenemnda for offentlige anskaffelser 13. januar 2017.

(16) Nemndsmøte i saken ble avholdt 18. desember 2017. Anførsler: Klager har i det vesentlige anført:

(17) Innklagede har brutt likebehandlingsprinsippet i anskaffelsesloven § 5 og anskaffelsesforskriften § 3-1 ved å legge til grunn en ulik norm for vurderingen av om valgte leverandør oppfylte kvalifikasjonskravet "gjennomføringsevne", sammenlignet med normen som ble lagt til grunn for vurderingen av om klager oppfylte kvalifikasjonskravet.

(18) Innklagede har ikke foretatt en selvstendig vurdering av om klager likevel var kvalifisert, tilsvarende som innklagede gjorde for valgte leverandør. Dette er også i strid med likebehandlingsprinsippet.

(19) Kvalifikasjonskravene er ikke egnede eller proporsjonale.

Innklagede har i det vesentlige anført:

(20) Avvisningen av valgte leverandør var i tråd med utformingen av kvalifikasjonskravet i konkurransegrunnlaget, og innenfor innklagedes skjønn. I denne vurderingen er det ikke skjedd en usaklig forskjellsbehandling av tilbyderne. Likebehandlingsprinsippet er derfor ikke brutt.

(21) For begge tilbyderne ble det foretatt en selvstendig vurdering av om kvalifikasjonskravene var oppfylt, på bakgrunn av innlevert dokumentasjon, utførte referanseoppdrag, samt opplysninger fra oppgitte referanser.

(22) Kvalifikasjonskravene var både egnede og proporsjonale. Klagenemndas vurdering:

(23) Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Konkurransen gjelder anskaffelse av drifts- og vedlikeholdsoppgaver med noen funksjonsoppgaver på riksveier og noen kommunale veier i Oslo kommune som er en bygge- og anleggsanskaffelse. Anskaffelsens verdi er ifølge innklagede estimert til ca. 406 285 000 kroner. I tillegg til lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999 nr. 69 følger anskaffelsen etter sin (opplyste) art og verdi forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr. 402 del I og III, jf. forskriften §§ 2-1 og 2-2.

(24) Klager har anført at innklagede har brutt likebehandlingsprinsippet i anskaffelsesloven § 5 og anskaffelsesforskriften § 3-1 ved å legge til grunn en ulik norm for vurderingen av om valgte leverandør oppfylte kravet til gjennomføringsevne, sammenlignet med normen som ble lagt til grunn for valgte leverandør. Klager har også anført at innklagede har benyttet en annen norm i relasjon til innklagedes vurdering av tilbydernes oppfyllelse av kravet til organisering.

(25) Klager anfører blant annet at innklagede vurderte valgte leverandør sin angitte entrepriseleder som kvalifisert, fordi innklagede vurderte den angitte entrepriselederen ut i fra opplysninger som fremkom av oppgitte referanser, og ikke ut i fra vedkommendes CV. Tilsvarende mener klager også at det er gjort for annet nøkkelpersonell. Klager gjør gjeldende at innklagede ikke gjorde en tilsvarende vurdering i relasjon til klager, og at dette var et brudd på likebehandlingsprinsippet.

(26) Det fremkom av konkurransegrunnlaget hvilke forhold som ville bli vektlagt ved evalueringen av kvalifikasjonskravene, blant annet ville innklagede legge vekt på "opplysninger fra egne evalueringer av tilbyder". Videre var det angitt i konkurransegrunnlaget at [g]runnlaget for byggherrens vurderinger av om krav er oppfylt er den dokumentasjon som følger med tilbudet. Manglende eller utilstrekkelig dokumentasjon på ett eller flere kriterier kan medføre at tilbudet blir avvist."

(27) Konkurransegrunnlaget la opp til at grunnlaget for vurderingen primært var den dokumentasjon som fulgte med tilbudet.

(28) Innklagede har forklart at innklagede valgte å supplere informasjonen som fremkom av CVene med opplysninger fra innklagedes interne referanseperson Koslowski. Både klager og valgte leverandør hadde oppgitt Kozlowski som referanseperson. Det fremgikk uttrykkelig av konkurransegrunnlaget at innklagede ville legge vekt på opplysninger fra egne evalueringer av tilbyder. Kozlowskis tilbakemelding var at han

ikke kunne bekrefte at klager sine ansatte hadde den nødvendige erfaring. Den kontrakten han var referanseperson for i relasjon til klager hadde en varighet på ca. 10 måneder. Innklagede hadde derfor ikke grunnlag for å konkludere med at kravene til henholdsvis 5 og 2 års erfaring var oppfylt for klagers vedkommende.

(29) Slik nemnda leser konkurransegrunnlaget, har innklagede altså vurdert kvalifikasjonskravet i tråd med det som var angitt i konkurransegrunnlaget. At denne vurderingen har falt annerledes ut for henholdsvis klager og valgte leverandør gir ikke i seg selv grunnlag for å konstatere at likebehandlingsprinsippet ikke er overholdt. Klagers anførsler gir heller ikke på annen måte grunnlag for å konstatere at innklagede har brutt likebehandlingsprinsippet ved å legge til grunn en strengere norm i relasjon til klager.

(30) Klager har videre anført at innklagede ikke har foretatt en selvstendig vurdering av om klager likevel var kvalifisert, tilsvarende hva innklagede gjorde med hensyn til valgte leverandør. Dette er også i strid med likebehandlingsprinsippet.

(31) Innklagede har forklart at det for begge tilbyderne ble foretatt en selvstendig kvalifikasjonsvurdering "på bakgrunn av innlevert dokumentasjon, utførte referanseoppdrag, samt opplysninger fra oppgitte referanser (ved blant annet Kozlowski). Forskjellen var bare at dokumentasjonen, supplert av oppgitte referanser, for Mesta sin del ikke synliggjorde at nøkkelpersonellet hadde tilstrekkelig erfaring. For Vaktmesterkompaniets tilfelle var det motsatt." Innklagede har altså gjennomført en vurdering av kvalifikasjonskravene i tråd med det som var angitt i konkurransegrunnlaget. Klagers anførsel gir på denne bakgrunn ikke grunnlag for å konstatere at denne vurderingen var i strid med de grunnleggende prinsippene i loven § 5. Anførselen fører ikke frem.

(32) Til slutt har klager anført at kvalifikasjonskravene ikke var egnede eller proporsjonale. Klager gjør gjeldende at klager er en stor aktør på driftskontraktmarkedet, og i tillegg en tidligere leverandør for det aktuelle oppdraget. Når to av tre tilbud avvises med henvisning til manglende oppfyllelse av kvalifikasjonskravene, illustrerer dette at kvalifikasjonskravene ikke var egnet til å sikre reell konkurranse.

(33) Innklagede fremholder på sin side at klager ikke leverte kontraktsmessig på den midlertidige kontrakten, og at dette viste behovet for strenge kvalifikasjonskrav.

(34) Det følger av forskriften § 17-4 (1) at oppdragsgiver kan "stille minimumskrav til leverandørene, herunder til deres tekniske kvalifikasjoner og finansielle og økonomiske stilling. Videre, i bestemmelsens annet ledd, heter det at: "[k]ravene skal sikre at leverandørene er egnet til å kunne oppfylle kontraktsforpliktelsene og skal stå i forhold til den ytelse som skal leveres".

(35) Utgangspunktet er at det faller inn under oppdragsgivers innkjøpsfaglige skjønn å vurdere om et kvalifikasjonskrav kan sikre at leverandørene er egnet til å oppfylle kontraktsforpliktelsene, og om kravet står i forhold til den ytelsen som skal leveres, jf. blant annet klagenemndas sak 2013/36 i premiss (39) med videre henvisninger. Det avgjørende er om oppdragsgiver har gjort en saklig og forsvarlig vurdering.

(36) I den foreliggende saken er det aktuelle kvalifikasjonskravet særlig begrunnet i behovet for å sikre at driften av riksvegnettet i Oslo utføres av personer med lang erfaring.

Innklagede har tidligere erfart problemer med å få på plass en tilfredsstillende kontraktsoppfyllelse. Det har derfor vært behov for å stille strenge krav til erfaring i konkurransen.

(37) Etter nemndas oppfatning er det ikke grunn til å betvile at driften av riksvegnettet i Oslo er vanskelig å oppfylle. Det er opp til innklagede å avgjøre hvor strenge kvalifikasjonskrav man ønsker å oppstille. Det er heller ikke slik at dette kompetansekravet avskjærer klager for å delta, klager kunne tilegnet seg personell som hadde den nødvendige kompetansen, eventuelt i større utstrekning dokumentert at oppgitt nøkkelpersonell hadde den nødvendige kompetansen. På denne bakgrunn gir klagers anførsler ikke grunnlag for å underkjenne innklagedes valg om å oppstille det aktuelle kvalifikasjonskravet. Konklusjon: Statens Vegvesen v/Vegdirektoratet har ikke brutt regelverket for offentlige anskaffelser. For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Karin Fløistad