KOFA 2015/150: Kvalifikasjonskrav må angis i kunngjøringen

2015/150 Bærum kommune

Innklaget: Bærum kommune

Klager: Norwegian Pipeplie Drilling AS

Avgjørelse: Brudd på regelverket

Type sak: Rådgivende sak

Klagenemnda for offentlige anskaffelser Saken gjelder: Dokumentasjons-/kvalifikasjonskrav. Avvisning av leverandør. Innsyn. Innklagede gjennomførte en konkurranse med forhandling om boring av grovhull i prosjektet "200199 Tanum Emma Hjorth LA2". Klagenemnda fant at innklagede hadde brutt forskriften § 8-5 ved ikke å angi kvalifikasjonskravene i kunngjøringen, men at det ikke forelå avlysningsplikt som følge av denne feilen. Klagers anførsel om at innklagede hadde brutt regelverket ved å avvise klager fra konkurransen, førte ikke frem. Klagers anførsel om innsyn ble ikke behandlet. Klagenemndas avgjørelse 9. mars 2016 i sak 2015/150 Klager: Norwegian Pipeline Drilling AS Innklaget: Bærum kommune Klagenemndas medlemmer: Karin Fløistad, Tone Kleven og Kristian Jåtog Trygstad Bakgrunn:

(1) Bærum kommune (innklagede) kunngjorde 21. oktober 2015 en konkurranse med forhandling om boring av grovhull i prosjektet "200199 Tanum Emma Hjorth LA2". Tilbudsfrist ble i punkt IV.3.4) angitt til 17. november 2015.

(2) Av kunngjøringen punkt III.2) fremgikk det at kvalifikasjonskravene var angitt i konkurransegrunnlaget. I konkurransegrunnlaget punkt 4 ble det blant annet stilt følgende krav til leverandørenes tekniske og faglige kvalifikasjoner: "Tilbudt organisasjon og personell skal ha en tilfredsstillende kompetanse og evne til å gjennomføre kontrakten."

(3) Kvalifikasjonskravet skulle dokumenteres ved å levere "organisasjonsplan for oppdraget som viser tilbudt personell i de ulike nøkkelposisjonene dvs. ledelsen i prosjektet ned til anleggsleder". Det skulle også leveres CV for det tilbudte nøkkelpersonellet.

(4) Kontrakt ville ifølge konkurransegrunnlaget punkt 6 tildeles det økonomisk mest fordelaktige tilbudet basert på "Pris" (70 %) og "Kvalitet" (30 %).

(5) Innen utløpet av tilbudsfristen kom det inn tre tilbud, herunder fra Norwegian Pipeline Drilling AS (klager).

(6) I klagers tilbud var det oppgitt én prosjekt- og anleggsleder, og én ingeniør under opplæring: "Undertegnede sivilingeniør [Magnus Birkeland] vil bli både prosjekt- og anleggsleder, og samtidig stå for MWD-målinger med tilhørende styring av boret. Vi har også ansatt ingeniør Zlatan Zlatanoff som vil delta som ass. anleggsleder under opplæring for aktuell type arbeider."

(7) Ved brev datert 27. november 2015 ble klager avvist under henvisning til manglende oppfyllelse av kravet om kompetanse og gjennomføringsevne: "Ovennevnte kvalifikasjonskrav må ses i sammenheng med bl.a. oppdragets størrelse, kompleksitet, varighet mm slik det er beskrevet i konkurransegrunnlagets oppdragsbeskrivelse. Det fremgår av kvalifikasjonskravet at tilbudt organisasjon og personell skal ha tilfredsstillende kompetanse og evne til å gjennomføre kontrakten. Etter oppdragsgivers oppfatning innebærer dette bl.a. at det må dokumenteres at organisasjonen har en tilfredsstillende kapasitet. Dette må reflekteres i tilbudet ved at det tilbys tilstrekkelig med kompetent nøkkelpersonell til å sørge for at kontrakten vil kunne gjennomføres uten betydelig risiko for stans ved sykdom eller annet fravær av nøkkelpersonell. […] Tilbyder har i sitt tilbud kun tilbudt én nøkkelperson og vedlagt CV for denne. Den angitte personen skal inneha alle funksjoner knyttet til prosjektledelse ned til anleggsleder. Slik oppdragsgiver forstår det er en person ansatt i firmaet. Denne personen er benevnt i tilbudet som anleggsleder under opplæring. Personen er imidlertid ikke angitt som nøkkelperson og det er under alle omstendigheter ikke levert CV for denne personen. Oppdragsgiver kan derfor ikke ta hensyn til denne personen ved vurdering av om kvalifikasjonskravet er oppfylt. Den tilbudte prosjektorganisasjonen fremstår som svært sårbar. Ved sykdom eller annet fravær hos den tilbudte nøkkelpersonen er det ingen som kan overta disse funksjonene, jf. tilbudet. Dette utgjør en betydelig risiko for stans og forsinkelser i arbeidene. Dette vil igjen kunne påvirke fremdriften i hovedentreprisen og forårsake økte kostnader og ulemper for oppdragsgiver. På bakgrunn av det stilte kvalifikasjonskrav samt oppdragets størrelse, kompleksitet, varighet og behov for fremdrift anses tilbyder ikke å ha dokumentert at kvalifikasjonskravet er innfridd. Tilbudet avvises med hjemmel i forskrift om offentlige anskaffelser § 11-10 (1) bokstav a og (2) bokstav g".

(8) Innklagede informerte tilbyderne i brev datert 7. desember 2015 at kontrakten var tildelt Båsum Boring AS. Kontrakt ble inngått 18. desember 2015.

(9) Saken ble brakt inn for klagenemnda for offentlige anskaffelser ved brev datert 14. desember 2015.

(10) Nemndsmøte i saken ble avholdt 7. mars 2016. Anførsler: Klager har i det vesentlige anført:

(11) Kvalifikasjonskravene er ikke angitt i kunngjøringen. Dette utgjør et brudd på forskriften § 8-5. Konkurransen skulle vært avlyst som følge av denne feilen.

(12) Innklagede har videre brutt regelverket ved å avvise klager fra konkurransen fordi det bare var angitt én nøkkelperson for oppdraget. Kvalifikasjonskravet om gjennomføringsevne er under enhver omstendighet uklart.

(13) Innklagede har også brutt regelverket ved å nekte klager innsyn i valgte leverandørs totalpris.

Innklagede har i det vesentlige anført:

(14) Det er riktig at kvalifikasjonskravene ikke er angitt i kunngjøringen, jf. forskriften § 8-5. Feilen medfører imidlertid ikke at konkurransen skulle ha vært avlyst. Det er ingen holdepunkter for at konkurransen kunne fått et annet utfall for klager dersom feilen ikke hadde blitt gjort, eller at feilen har virket inn på deltakelsen i konkurransen.

(15) I klagers tilbud er det bare angitt én nøkkelperson for oppdraget. Dette gjør innklagede svært sårbar ved sykdom og annet fravær, som har betydning for fremdriften i prosjektet "200199 Tanum Emma Hjorth LA2". Klager har dermed ikke dokumentert tilfredsstillende gjennomføringsevne for oppdraget.

(16) Når det gjelder innsyn i valgte leverandørs totalpris, vurderte innklagede slik at denne var taushetsbelagt frem til det ble klart at konkurransen ville bli avgjort på bakgrunn av de innleverte tilbudene. Klagenemndas vurdering:

(17) Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Konkurransen gjelder boring av grovhull i berg, som er et bygge- og anleggsarbeid. Anskaffelsens verdi er i anskaffelsesprotokollen estimert til 2 millioner kroner. I tillegg til lov om offentlige anskaffelser følger anskaffelsen etter sin art og verdi forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr. 402 del I og del II, jf. forskriften §§ 2-1 og 2-2. Manglende angivelse av kvalifikasjonskravene i kunngjøringen

(18) Klager anfører at innklagede har brutt forskriften § 8-5 ved ikke å angi kvalifikasjonskravene i kunngjøringen.

(19) Det følger av forskriften § 8-5 (1) at krav til leverandørenes kvalifikasjoner "i hovedtrekk [skal] angis i kunngjøringen". Kunngjøringen skal også angi krav til dokumentasjon av at kravene til leverandøren er oppfylt.

(20) Kunngjøringen punkt III.2) ("Kvalifikasjonskrav") inneholdt i det foreliggende tilfellet bare en henvisning til konkurransegrunnlaget. Dette innebærer et brudd på forskriften § 8-5 (1), jf. blant annet klagenemndas sak 2011/25 i avsnitt (25) til (28). Innklagede har også erkjent at dette utgjorde et brudd på regelverket.

(21) Klager anfører videre at konkurransen skulle vært avlyst som følge av denne feilen.

(22) Plikt til å avlyse en konkurranse foreligger i de tilfellene der konkurransen, uten den aktuelle feilen, kunne ha fått et annet utfall. Avlysningsplikt foreligger også der den aktuelle feilen kan ha virket inn på deltakelsen i konkurransen, jf. klagenemndas sak 2011/171 avsnitt (61). Det er videre et vilkår at feilen ikke kan rettes på annen måte enn ved avlysning av konkurransen, jf. blant annet klagenemndas saker 2010/159 avsnitt (60) og 2009/80 avsnitt (32).

(23) For klager, som deltok i konkurransen, er det klart at feilen ikke hadde noen betydning. Konkurransegrunnlaget med kvalifikasjonskravene var videre lastet opp på Doffin sammen med kunngjøringen, hvor potensielle leverandører kunne gjøre seg kjent med dem. Det er således heller ingen holdepunkter for at feilen kan ha virket inn på deltakelsen i konkurransen. Klagers anførsel om avlysning kan ikke føre frem.

Avvisning av klager

(24) Klager anfører at innklagede har brutt regelverket ved å avvise klager fra konkurransen. Klager har også anført at det aktuelle dokumentasjons-/kvalifikasjonskravet er uklart med hensyn til at det skulle tilbys mer enn én nøkkelperson.

(25) Det følger av forskriften § 11-10 (1) bokstav a at oppdragsgiver har plikt til å avvise leverandører som "ikke oppfyller krav som er satt til leverandørenes deltakelse i konkurransen".

(26) Avvisningen ble av innklagede begrunnet med at klagers tilbudte organisasjon/personell ikke hadde "en tilfredsstillende kompetanse og evne til å gjennomføre kontrakten", jf. dette kvalifikasjonskravet i konkurransegrunnlaget. Kravet skulle dokumenteres ved å levere "organisasjonsplan for oppdraget som viser tilbudt personell i de ulike nøkkelposisjonene dvs. ledelsen i prosjektet ned til anleggsleder". Leverandørene ble også bedt om å levere CV for tilbudt nøkkelpersonell.

(27) Klagenemnda er ikke enig med klager i at innklagede med dette har oppstilt et uklart dokumentasjons-/kvalifikasjonskrav. Kravet går med klarhet ut på at leverandørene må tilby nøkkelpersonell med tilstrekkelig gjennomføringsevne. Det er ikke stilt krav om et bestemt antall nøkkelpersoner, men et krav om at de angitte nøkkelpersonene samlet sett har kapasitet til å oppfylle kontraktsforpliktelsene.

(28) Ved vurderingen av om kvalifikasjonskravene er oppfylt, utøver oppdragsgiver et innkjøpsfaglig skjønn som bare i begrenset grad kan overprøves rettslig. Klagenemnda kan imidlertid prøve om vurderingen er usaklig, uforsvarlig, eller i strid med de grunnleggende kravene i loven § 5.

(29) I klagers organisasjonsplan er det angitt én person, som skal fungere både som prosjektog anleggsleder. I tillegg nevner klagers tilbud at det er ansatt en assisterende anleggsleder under opplæring. CV for denne personen er imidlertid ikke vedlagt tilbudet.

(30) Innklagede har forklart at klagers tilbudte prosjektorganisasjon fremstår som svært sårbar, blant annet fordi det ikke er noen som kan overta prosjekt- og anleggslederens funksjoner ved sykdom eller annet fravær. Sett i sammenheng med oppdragets størrelse, kompleksitet og varighet, utgjør klagers prosjektorganisasjon en risiko for stans og forsinkelser i arbeidene. Innklagede har vist til at den foreliggende boreentreprisen er en del av prosjektet "200199 Tanum Emma Hjorth LA2", som går ut på å forsterke vannforsyningen i det aktuelle området (Emma Hjort-området). Hovedentreprisen omfatter etablering av VA-grøfter, arbeider med start- og mottaksgrop og inntrekking av vannledning i borhull. Forsinkelser i boreentreprisen vil kunne påvirke fremdriften også av dette arbeidet.

(31) Klagenemnda kan ikke se at innklagede har utøvd et uforsvarlig skjønn ved å avvise klager på dette grunnlaget. Klagers anførsel fører ikke frem. Innsyn

(32) Klager anfører at innklagede har brutt regelverket ved å nekte klager innsyn i valgte leverandørs totalpris. Innklagede har forklart at totalprisen i valgte leverandørs tilbud ble vurdert å være av konkurransemessig betydning frem til det ble klart at konkurransen ville bli avgjort på bakgrunn av de innleverte tilbudene.

(33) Det følger av forskriften § 3-5 at "for allmennhetens innsyn i tilbud og anskaffelsesprotokoll gjelder offentleglova". Det er også denne bestemmelsen som regulerer retten til innsyn i anskaffelsesdokumentene for deltakerne i en konkret konkurranse.

(34) Klagenemnda har tidligere fastslått at anførsler om brudd på forskriften § 3-5, som beror på en vurdering av om opplysningen som det er nektet innsyn i er en forretningshemmelighet, vil bli avvist fra behandling i klagenemnda, jf. blant annet sak 2012/103 i premiss (17). Dette under henvisning til at offentleglova og forvaltningsloven har et eget system for overprøving av avslag på innsyn, og at klagenemnda ikke skal være et ytterligere klageorgan for dette. Det vises til følgende uttalelse om dette i premiss (17) i sak 2012/103: "Både etter offentleglova § 32 (1) og forvaltningsloven § 28 (1) er systemet at en avgjørelse om nektet innsyn kan påklages til det organet som er nærmest overordnet organet som har nektet innsyn i førsteinstans. Klagenemnda verken skal eller er ment å være et ytterligere overordnet klageorgan når det gjelder innsynsbegjæringer. Fordi en vurdering av klagers anførsel om at forskriften §§ 3-5 og 3-6 er brutt ved at det ikke er gitt innsyn i valgte leverandørs enhetspriser vil kreve en overprøving av hvorvidt de opplysningene innklagede har unntatt fra innsyn er opplysninger underlagt lovbestemt taushetsplikt, avvises anførselen som uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda, jf. klagenemndsforskriften § 9."

(35) På denne bakgrunn avvises klagers anførsel om mangel på innsyn som uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda, jf. klagenemndsforskriften § 9. Konklusjon: Bærum kommune har brutt forskriften § 8-5 (1) ved ikke å angi kvalifikasjonskravene i kunngjøringen. Klagers anførsler om avlysningsplikt og avvisning av klagers tilbud, har ikke ført frem. Klagers anførsel om innsyn er ikke behandlet. For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Tone Kleven