KOFA 2015/78: Ulovlig tildelingskriterium – erfaring og referanser

2015/78 Eidsberg kommune

Innklaget: Eidsberg kommune

Klager: Boger Bygg AS

Avgjørelse: Brudd på regelverket

Type sak: Rådgivende sak

Klagenemnda for offentlige anskaffelser Saken gjelder: Ulovlig tildelingskriterium. Innklagede gjennomførte en konkurranse med forhandling for riving av Edwin Ruud barnehage, og oppføring av nytt bygg. Klagenemnda kom til at innklagede hadde brutt forskriften ved å oppstille "Referanser/erfaring – gjennomføringsevne" som tildelingskriterium, og at konkurransen skulle vært avlyst som følge av denne feilen. Klagers øvrige anførsler ble ikke tatt stilling til. Klagenemndas avgjørelse 9. november 2015 i sak 2015/78 Klager: Boger Bygg AS Innklaget: Eidsberg kommune Klagenemndas medlemmer: Halvard Haukeland Fredriksen, Kristian Jåtog Trygstad og Jakob Wahl Bakgrunn:

(1) Eidsberg kommune (heretter innklagede) kunngjorde 1. desember 2014 en konkurranse med forhandling om riving av eksisterende Edwin Ruud barnehage, og oppføring av nytt bygg. Tilbudsfrist ble i kunngjøringen punkt IV.3.4) angitt til 15. januar 2015.

(2) Av tekniske og faglige kvalifikasjoner ble det i konkurransegrunnlaget punkt 4.4 blant annet stilt krav om at leverandørene hadde "den nødvendige kapasitet og kompetanse for å gjennomføre oppdraget". Dette skulle dokumenteres ved å levere "bemanning for dette oppdraget (organisasjonsplan) med navn og CV for nøkkelpersoner som skal utføre oppdraget og opplysninger om relevant erfaring fra tilsvarende oppdrag".

(3) Det ble videre stilt krav om at leverandørene hadde "den nødvendige erfaringen". Dette skulle dokumenteres ved å levere en referanseliste fra tre relevante prosjekter innenfor de siste ti år.

(4) Tilbudene skulle ifølge konkurransegrunnlaget punkt 5 vurderes ut fra tildelingskriteriene "Laveste totalpris" (60 %) og "Referanser/erfaring – gjennomføringsevne" (40 %).

(5) Innenfor tilbudsfristen kom det inn elleve tilbud på riving av den eksisterende barnehagen og tolv tilbud på oppføring av nytt bygg. En av tilbyderne var Boger Bygg AS (heretter klager).

(6) Innklagede informerte tilbyderne i e-post datert 22. april 2015 om at kontrakter for riving og oppføring av nybygg var tildelt henholdsvis Askim Entreprenør AS og Ing. S. Heller AS. Kontraktene ble inngått 29. april 2015.

(7) Saken ble opprinnelig behandlet av klagenemndas medlemmer Arve Rosvold Alver, Finn Arnesen og Marianne Dragsten i et nemndsmøte avholdt 28. september 2015. Etter å ha mottatt klagenemndas avgjørelse, gjorde innklagede nemnda oppmerksom på at nemndsmedlem Marianne Dragsten hadde bistått innklagede på et tidlig tidspunkt av

saken. Nærmere undersøkelser har avdekket at Eidsberg kommune ved en feil har blitt registrert som Eidsvoll kommune i klientoversikten til Marianne Dragsten fra hennes tid i advokatfirmaet DLA Piper. I tråd med tidligere praksis besluttet klagenemnda å trekke avgjørelsen og ta saken opp til ny behandling med nye nemndsmedlemmer.

(8) Nemndsmøte i saken ble avholdt 9. november 2015, etter at klager og innklagede var gitt anledning til å komme med merknader til den opprinnelige avgjørelsen. Anførsler: Klager har i det vesentlige anført:

(9) Innklagedes tildelingskriterium "Referanser/erfaring – gjennomføringsevne" er ulovlig. Kriteriet har ikke tilknytning til kontraktsgjenstanden, og er under enhver omstendighet sammenfallende med kvalifikasjonskravet om å ha "den nødvendige erfaringen" for å utføre oppdraget. Innklagede har således brutt forskriften § 13-2 (2). Innklagede har i det vesentlige anført:

(10) Kvalifikasjonskravet om erfaring er et minimumskrav som tilbyderne må oppfylle for ikke å bli avvist fra konkurransen. Tildelingskriteriet "Referanser/erfaring – gjennomføringsevne" tar sikte på å finne leverandøren med best evne til å gjennomføre oppdraget, blant annet med tanke på fremdrift, ryddighet og kvalitet på utførelsen. Tildelingskriteriet skiller seg dermed fra kvalifikasjonskravet, og har en klar tilknytning til kontraktsgjenstanden.

(11) Konkurransen er gjennomført som en konkurranse med forhandling, og det har vært full anledning til å ta opp eventuelle uklarheter i konkurransegrunnlaget, både før tilbudsfristen og i løpet av forhandlingene. Ingen av tilbyderne har reist spørsmål ved de angivelige uklarhetene i konkurransegrunnlaget.

(12) Basert på det resultatet klagenemnda er kommet til nedenfor, finner nemnda ikke grunn til å gjengi partenes øvrige anførsler. Klagenemndas vurdering:

(13) Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Konkurransen gjelder riving og bygging av en barnehage, altså bygge- og anleggsarbeid. Fullstendige opplysninger om kontraktsverdien er ikke oppgitt i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget. De to inngåtte kontraktene er av innklagede opplyst å ha en verdi på henholdsvis 230 000 og 23 millioner kroner. I tillegg til lov om offentlige anskaffelser følger anskaffelsen derfor etter sin art og verdi forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr. 402 del I og del II, jf. forskriften, jf. §§ 2-1 og 2-2. Ulovlig tildelingskriterium

(14) Klager anfører at innklagede har brutt forskriften § 13-2 (2) ved å benytte et ulovlig tildelingskriterium. Tildelingskriteriet "Referanser/erfaring – gjennomføringsevne" har ifølge klager ikke tilknytning til kontraktsgjenstanden. Innklagede har uansett ikke tydeliggjort hvordan tildelingskriteriet skiller seg fra kvalifikasjonskravet om at leverandørene skal ha "den nødvendige erfaringen".

(15) Det følger av § 13-2 (2) at oppdragsgiver, når kontrakten skal tildeles det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, skal benytte kriterier "som har tilknytning til kontraktsgjenstanden". I dette ligger et krav om at tildelingskriteriene må være egnet til å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, jf. for eksempel klagenemndas sak 2012/30 premiss (16). Forhold knyttet til tilbudt personell kan være relevant i denne sammenheng. Klagenemnda viser i denne forbindelse særlig til EU-domstolens avgjørelse 25. mars i år i sak C-601/13 (Ambisig), hvor det i premiss (31) uttales generelt at "[t]he quality of performance of a public contract may depend decisively on the ‘professional merit’ of the people entrusted with its performance, which is made up of their professional experience and background".

(16) Som fremhevet av generaladvokaten i hans innstilling i saken, er denne tilnærmingen i samsvar med EU-lovgivers vurderinger i anledning direktiv 2014/24. Direktivets artikkel 67 (2) (b) slår fast at kriterier for å avgjøre hva som er det økonomisk mest fordelaktige tilbudet kan innbefatte "organisation, qualification and experience of staff assigned to performing the contract, where the quality of the staff assigned can have a significant impact on the level of performance of the contract". Dette er ytterligere utdypet i direktivets fortale, avsnitt 94: "Wherever the quality of the staff employed is relevant to the level of performance of the contract, contracting authorities should also be allowed to use as an award criterion the organisation, qualification and experience of the staff assigned to performing the contract in question, as this can affect the quality of contract performance and, as a result, the economic value of the tender. This might be the case, for example, in contracts for intellectual services such as consultancy or architectural services. Contracting authorities which make use of this possibility should ensure, by appropriate contractual means, that the staff assigned to contract performance effectively fulfil the specified quality standards and that such staff can only be replaced with the consent of the contracting authority which verifies that the replacement staff affords an equivalent level of quality".

(17) Rekkevidden av EU-domstolens dom i Ambisig-saken for bygge- og anleggsarbeider av den karakter som vår sak gjelder, er ikke helt klar. Klagenemnda finner det imidlertid ikke påkrevd å ta stilling til dette spørsmålet her. Dersom erfaring skal kunne benyttes som tildelingskriterium, er det nemlig en forutsetning at det er tilbudt personells erfaring som gjøres til et vurderingstema og ikke entreprenørenes erfaring mer generelt, jf. blant annet klagenemndas sak 2009/80 premiss (29) og utover.

(18) I vår sak har innklagede angitt "Referanser/erfaring – gjennomføringsevne" som ett av to tildelingskriterium. Kriteriet er ikke nærmere beskrevet i konkurransegrunnlaget. Tilbyderne er heller ikke bedt om å oppgi noen form for dokumentasjon på dette punkt. Sistnevnte skyldes trolig at innklagede har stilt opp "den nødvendige erfaringen" som et kvalifikasjonskrav, og i den anledning krevd dokumentasjon i form av en referanseliste fra tre relevante prosjekter innenfor de siste ti år.

(19) Hensikten med tildelingskriteriet er ifølge innklagede å hente inn opplysninger som sier noe om hvordan tilbyderne har gjennomført tidligere oppdrag, herunder opplysninger om fremdrift, HMS-oppfølgning og ferdigstillelse til avtalt tid. For klagenemnda fremstår det som om det er leverandørens generelle erfaring og gjennomføringsevne som er gjort til gjenstand for evaluering, ikke oppdragsspesifikke kvaliteter ved tilbudene.

(20) Kriteriet kan av denne grunn ikke anses egnet til å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, jf. forskriften § 13-2 (2), og må derfor anses ulovlig.

(21) Spørsmålet er da om den feil som er konstatert ved at innklagede har benyttet et ulovlig tildelingskriterium, er en feil som innebærer at innklagede hadde plikt til å avlyse konkurransen. Basert på Underrettens avgjørelser i sakene T-345/03, premiss (147) og T-50/05 premiss (61), formulerte klagenemnda i sak 2011/171 premiss (61) følgende vilkår for å konstatere avlysningsplikt: "Klagenemnda legger etter dette til grunn at innklagede har en plikt til å avlyse konkurransen dersom det påvises at denne kunne fått et annet utfall for klagers vedkommende om feilen ikke var begått."

(22) Som konstatert over, har innklagede i denne konkurransen benyttet et ulovlig tildelingskriterium. Et tildelingskriterium vil regelmessig ha stor betydning for tilbyderne, både ved spørsmålet om de overhodet skal delta i konkurransen og ved utformingen av tilbudet. I foreliggende sak var det aktuelle kriteriet dessuten tillagt en vekt på 40 %. Det må derfor legges til grunn at et korrekt tildelingskriterium kunne ha gitt et annet utfall av konkurransen, se til sammenligning for eksempel klagenemndas sak 2012/116 premiss (24). Konkurransen skulle derfor ha vært avlyst.

(23) På bakgrunn av det resultatet klagenemnda har kommet til, tas det ikke stilling til klagers øvrige anførsler. Konklusjon: Eidsberg kommune har brutt forskriften § 13-2 (2) ved å anvende "Referanser/erfaring – gjennomføringsevne" som tildelingskriterium. Klagers øvrige anførsler er ikke blitt behandlet. For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Halvard Haukeland Fredriksen