KOFA 2013/16 Kystverket – hasteanskaffelse Godafoss

2013/16 Kystverket

Innklaget: Kystverket

Klager: Eimskip EHF og The Standard Steamship Owners' P&I Association (Europe) Ltd

Avgjørelse: Ikke brudd på regelverket

Type sak: Gebyrsak

Klagenemnda for offentlige anskaffelser Containerskipet MV "Godafoss" grunnstøtte den 17. februar 2011, og det ble registrert lekkasje i to oljetanker. Kystverket overtok ledelsen for den påfølgende oljevernaksjonen, og foretok i den forbindelse blant annet anskaffelser av avfallshåndteringstjenester, leie av slepebåter og lektere, beredskap og drift av en vaskestasjon, og rådgivningstjenester – uten at det ble kunngjort konkurranser om disse anskaffelsene. Klagenemnda kom til at vilkårene for hasteanskaffelse i forskriftens § 14-4 bokstav d og § 2-1 (2) bokstav c var oppfylt for samtlige av de anskaffelsene innklagede hadde gjort. Det forelå dermed ikke noen ulovlige direkte anskaffelser. Klagenemndas avgjørelse 19. juni 2014 i sak 2013/16 Klager: Eimskip EHF og The Standard Steamship Owners' P&I Association (Europe) Ltd Innklaget: Kystverket Klagenemndas Kai Krüger, Andreas Wahl og Jakob Wahl medlemmer: Saken gjelder: Påstand om ulovlige direkte anskaffelser

Bakgrunn

(1)Det islandske containerskipet MV "Godafoss" grunnstøtte den 17. februar 2011 på Kvernskjær utenfor Hvaler, i innseilingen til Fredrikstad. Fra Kystverkets årsrapport 2011 hitsettes følgende beskrivelse av havariet og den påfølgende aksjonen: "Det islandske containerskipet "M/S Godafoss" grunnstøtte ca. klokken 20.00, torsdag 17. februar 2011 på Kvernskjær, mellom Asmaløy og Kirkøy utenfor Hvaler. "Godafoss" er 165 meter lang og 14664 grosstonn og ble bygget i 1995. Det ble tidlig slått fast at den hadde rundt 800 tonn tungolje om bord. Det ble registrert lekkasje i to tanker midtskips, hver med 250 tonn olje. Skipet hadde slagside på rundt 7 grader, og det ble tidlig observert olje på vannet. Skipet hadde 439 containere ombord. Mannskapet var i god behold. Kystverket varslet tidlig det interkommunale utvalget mot akutt forurensning (lUA) i Østfold, som mobiliserte sine mannskaper. Senere ble IUA Vestfold, Telemark og Agderfylkene varslet. Ved midnatt overtok Kystverket ledelsen for oljevernaksjonen, og det ble en statlig aksjon. Ved en statlig aksjon vil Kystverket mobilisere egne mannskaper og fartøyer, samt be om hjelp fra andre bistandsytere, som bl.a. Kystvakten og den svenske Kustbevakningen. Vær- og isforholdene viste seg imidlertid å utgjøre en stor utfordring for aksjonen. Det var til tider rundt 20 grader minus. Olje kan samle seg i is og snø, og sammen med kulde

og korte arbeidsdager vinterstid bidro dette til at innsatsen ble ekstra utfordrende, og innvirker på mange sider av hvordan oppryddingsinnsatsen kan gjennomføres. Slike forhold medfører også større ulykkesrisiko enn ved operasjoner på andre tider av året. Sikkerhet for personellet er en svært viktig faktor. Flere fartøy fikk problemer med kjøling, da kjølesystemene ble tilstoppet av is/issørpe. I tillegg ble utstyret satt på prøve. Noe av materiellet ble porøst som følge av kulde, samt at isen kuttet opp annet utstyr. Likevel ble selve aksjonen ganske vellykket. Strømforholdene i Oslofjorden gjorde at oljen ble ført med havstrømmen opp langs Østfoldkysten over til Vestfold og nedover ytre del av Telemarkskysten. Deler av oljeforurensingen ble observert så langt sør som Ryvingen i Aust-Agder. I og med at mye av området var islagt fungerte isen også som en lense som delvis hindret oljen i og nå land. Oljen nådde derfor strandsonen bare noen få steder. Under denne aksjonen ble mye av oljen tatt opp på sjø. Gunstige værforhold, bortsett fra kulden, og nytt teknologisk utstyr gjorde at fartøyene kunne drive oppsamling gjennom hele døgnet."

(2)I forbindelse med aksjonen foretok Kystverket flere anskaffelser av varer og tjenester. For enkelte av de større anskaffelsene er det blitt utarbeidet anskaffelsesprotokoll, der det fremgår at disse ikke ble kunngjort. I anledning Kystverkets forhåndsvarsel om refusjonsvedtak, jf. forurensningsloven § 76, har Eimskip EHF og The Standard Steamship Owners' P&I Association (Europe) Ltd (heretter klager) fremmet en klage med påstand om at flere av disse anskaffelsene utgjør ulovlige direkte anskaffelser, jf. lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser § 7b første ledd, slik den lød før 1. juli 2012. Avfallshåndtering og sluttbehandling av forurenset masse, nærmere bestemt destruering og deponi av olje og oljeavfall

(3)I en udatert anskaffelsesprotokoll fremgår det at innklagede har inngått kontrakt med Veolia Miljø Industri AS (skiftet i den aktuelle perioden navn til Norsk Gjenvinning AS) (heretter Veolia) for kjøp av "tjenester relatert til oljevernaksjonen "Godafoss". Kategori avfallshandtering og rengjøring".

(4)Det er opplyst i protokollen at innklagede tok kontakt med tre leverandører via e-post den 18. februar 2011; Veolia, Norsk avfallshåndtering AS (NOAH) og Ragn-Sells AS. Tilbudsfrist ble satt til 19. februar 2011. NOAH leverte ikke tilbud i konkurransen. RagnSells AS leverte tilbud, men trakk det senere. Innklagede har fremlagt en e-post fra Ragn Sells AS, 19. februar 2011, der det fremgår at leverandøren ikke hadde tilstrekkelig erfaring, utstyr eller mannskap til å utføre aktuelle tjeneste i egen regi.

(5)Veolia ble tildelt kontrakten ved e-post av 20. februar 2011. I anskaffelsesprotokollen er anskaffelsen begrunnet med: "Direkteanskaffelse på grunn av uforutsette omstendigheter; akutt oljevernaksjon. Unntaket er hjemlet i FOA § 2-1 (2) litra c". Av protokollens punkt 7 følger det at anslått kontraktsverdi "ikke [var] kjent på tidspunkt for utlysning".

(6)Det er opplyst at innklagede kjøpte varer og tjenester fra Veolia for til sammen kroner 19 063 369,- eks. mva. Fremlagt for klagenemnda er faktura av 4. april 2011, på ca. 10,5 millioner kroner, faktura av 28. april 2011 på ca. 7,6 millioner kroner, og faktura av 26.

januar 2012 på ca. 0,85 million kroner. Fakturaen fra 28. april gjelder tjenester utført i perioden 14. mars til 17. april 2011.

(7)Av fakturaspesifikasjonen som gjelder "Oljeholdig massestrandsanering" fremgår det en rekke mengdeposter fordelt på "dato mottatt". Herunder er det i alt oppført 18 veiinger, fordelt på syv datooppføringer i mars, fem i april, to i mai, og to i juni, én i september og én i desember.

(8)Det er også fremlagt en rapport fra Veolia om den aktuelle aksjonen. Her fremgikk det en oversikt over hvilke tjenester som var utført, under tjenestekategoriene: "Fartøyvask", "Utstyrsvask", "Transport - Utsett og innhent av containere til utstyr og avfall, transport av utstyr fra depot til vaskehall, transport av ferdig rengjort utstyr osv.", "Avfall - Mottak, sortering og avsetning av avfall under aksjonen", og "Prosjektledelse". Fra rapporten hitsettes deler av konklusjonen: "På prosjekter i denne størrelsesorden legger normalt Veolia ned mye forarbeid i form av prosjektbeskrivelser, resursanskaffelse, kostnadsberegninger, dokumentering osv. Samtidig vil rammene for prosjektet i henhold til ressursbruk og tjenesteytelser være belyst og avklart. På akutte operasjoner som Aksjon Godafoss vil imidlertid behovene knyttet til ressursbruk og ønskede tjenester være i stadig endring, noe som forutsetter mye reorganisering og administrering underveis. For og raskt kunne mobilisere og opprettholde drift på utstyr og mannskap benyttet i aksjonen, har dedikert personell i Veolia jobbet svært mye i oppstartsfasen. Det har også blitt produsert en del dokumentasjon og søknader underveis for å sikre gjennomføringen av prosjektet iht. myndighetskrav og avtalens omfang. Det arbeidet som her er utført er helt nødvendig for å oppnå gode, sikre og kostnadseffektive løsninger i prosjektet. Som forklart innledningsvis er prosjektledelsen i utgangspunktet delt inn i ulike roller med tilhørende ansvarsområder. Det er samtidig viktig å påpeke at på akutte prosjekter i denne størrelsesorden vil hensynet til nødvendige oppgaver som må løses på lang vei overstyre en slik inndeling. Dette gjelder særlig i oppstartsfasen. Ressursbruk i forbindelse med prosjektledelse vil i utgangspunktet dokumenteres med uspesifisert timeføring i elektronisk oversikt og på fakturagrunnlag, kun med henvisning til prosjektledelse." Beredskap og drift av vaskestasjon

(9)I "Protokoll for anskaffelser som overstiger 500 000 kroner eks. mva." datert 8. august 2011, fremgår det at Kystverkets Beredskapsavdeling har anskaffet "Beredskap rundt vaskestasjonen i Langesund under fartøysvask" fra Marint Miljø og Beredskap AS (heretter MMB). Anslått verdi på kontrakten er angitt til ca. 1 million kroner. Fra begrunnelsen for unnlatt kunngjøring gjengis: "Kystverket valgte å forespørre 2 leverandører for tjenesten / arbeidsbeskrivelsen, som omhandler "beredskap under fartøysvask". Herunder Norlense Beredskap og Marint Miljø og beredskap as. Det akutte behovet for å kunne stille materiell og personell innenfor lokasjon og tidsrom ble oppdraget gitt til Marint Miljø og Beredskap. Under aksjonen foregikk det en kontinuerlig og konkret vurdering i forhold hvor lenge tjenestekjøpene skulle foregå"

(10)I protokollen var det også opplyst at leverandørene ble kontaktet i en akutt fase ut fra den kjennskapen de har til tilsvarende arbeidsoppgaver, og kunnskap om tilsvarende aksjoner. Som begrunnelse for at Norlense Beredskap AS ikke ble valgt, var det angitt at MMB kunne stille på kort varsel og med ett større materiellregister aktuelt for tjenesten. I begrunnelse for valg av leverandør fremkom det i tillegg at innklagede hadde erfaringer med MMB fra blant annet aksjonene MS Rocknes, MS Server og derfor god forkunnskap til raskt og kunne sette seg inn i, og løse slike arbeidsoppgaver. Leie av slepebåter og lektere

(11)Innklagede har inngått flere kontrakter for leie av slepebåter og lektere. Det ble utarbeidet anskaffelsesprotokoll, for anskaffelser som overstiger kroner 500 000,-, for fire av disse anskaffelsene. Fra protokollen, datert 22. mars 2011, som gjelder tjenestekontrakt med Buksér og Berging AS for innleie av slepebåt, med anslått kontraktsverdi ca. kroner 630 000,-, hitsettes: "Hvorfor: Oljevernaksjon, Arb. ved Havarist, samt sleping av lenser sammen med KV Harstad. Bidro til at en betydelig andel av oljen ble samlet opp under den sjøgående aksjonen. (…) 1.5 Hvilke forhold tillater oppdragsgiver å gjøre bruk av prosedyrer som krever særskilt begrunnelse Det var akutt behov for fartøysressurser i denne kategorien da tjenesten ble kontrahert. Det ble lagt til grunn [at] aksjonen mot akutt forurensning var uforutsigbar og at unntakene for hastetilfeller i anskaffelsesregelverket kunne anvendes. Under aksjonen foregikk det en kontinuerlig og konkret vurdering i forhold hvor lenge tjenestekjøpene skulle foregå. (…) Begrunnelse [for valg av leverandør]: Leverandøren hadde mulighet til å stille på kort varsel og dekke et akutt behov for denne typen tjenester. Leverandøren ble kontaktet i en akutt fase ut fra den kjennskapen til og samarbeidet (inkl. Nødlosseavtale) Kystverket har med B&Be samt at B&B fikk bergingskontrakt med reder, og derfor hadde annen tilstedeværelse og havaristkjennskap."

(12)Innklagede har i ettertid fremlagt en avtale med Buksér og Berging AS, datert 4. november 2009, med varighet til 1. januar 2014, som omfatter: "Oppdrag som er nødvendige for å hindre skip i komme i en situasjon der det er fare for liv, helse eller miljø eller sikkerheten for skipet selv eller andre skip eller gjenstander, eksempelvis ved havari, brann og grunnstøting, eller for å avhjelpe konsekvensene for skip som er kommet i en slik situasjon". Avtalen er etter det opplyste inngått etter en kunngjort konkurranse.

(13)En annen anskaffelsesprotokoll av 22. mars 2011 gjaldt også innleie av slepebåt. Denne kontrakten var inngått med Drøbak Marine Service, og hadde en estimert verdi på kroner 800 000,-. Under protokollen post 1.3, under spørsmålet "Hvorfor?", var følgende angitt: "sikring av lenser både ved havaristed og ankringsposisjon sammen med bla. OV03.

Bidro bla. til at sikringslensene kom på plass og ble vedlikeholdt slik at de fungerte under betydelig strøm og is-påvirkning". I post 1.5 var det angitt det samme som for protokollen gjengitt ovenfor. Som begrunnelse for valg av leverandør fremgikk følgende: "Leverandøren hadde mulighet til å stille på kort varsel og dekke et akutt behov for denne typen tjenester. Leverandøren ble kontaktet i en akutt fase ut fra den kjennskapen til fartøyet, som har bidratt på en god måte med ditto kompetanse/erfaringsoppbygging fra aksjon Crete Cement og Full City."

(14)Innklagede inngikk også en tjenestekontrakt med Østfold Maskin og Maritime AS (heretter ØMM) for innleie av slepebåt og lekter med gravemaskin, med estimert kontraktsverdi på 1 million kroner. I protokollen, datert 14. januar 2013, var det i punkt 1.5 angitt det samme som i protokollene gjengitt ovenfor. I post 1.3, under spørsmålet "Hvorfor?" var det angitt "fjerning av oljebefengt is i lenser ved havaristed sammen med Rødnes. Bidro til at 1500m3 oljebefengt is ble berget på land". Som begrunnelse for valg av leverandør fremgikk følgende: "Leverandøren hadde mulighet til å stille på kort varsel og dekke et akutt behov for denne typen tjenester. Leverandøren ble kontaktet fordi kapasitetene var tilgjengelige og egnet. Tilbringertid var svært lav da lekter og slepebåt lå klart i Fredrikstad. Dette bidro til å redusere kostnadene ved leie av graveflåten."

(15)Den fjerde protokollen under denne kategorien, datert 5. februar 2013, gjaldt kontrakt med Arne Rød AS for innleie av gravelekter, med anslått verdi på 1 million kroner. Under spørsmålet "Hvorfor?" var det her angitt "fjerning av oljebefengt is i lenser ved havaristed sammen med lekter KG11. Bidro til at 1500m3 oljebefengt is ble berget på land". Post 1.5 opplyste det samme som de øvrige, og fra begrunnelsen for valg av leverandør hitsettes: "Leverandøren hadde mulighet til å stille på kort varsel og dekke et akutt behov for denne typen tjenester. Leverandøren ble kontaktet fordi kapasitetene var tilgjengelige og egnet. Tilbringertid var svært lav da lekter og slepebåt lå i på Vesterøya i Sandefjord. Dette bidro til å redusere kostnadene ved leie av gravelekteren."

(16)ØMM sendte inn en prosjektrapport, hvorfra hitsettes: "Prosjektforløp: 1.3-7.3 Oppsamling/opplasting og bortfrakting av is i lekter 8.3-13.3 For sterk vind for sikker overfart til Langesund 14.3 Slep fra Fredrikstad til Langesund, start rengjøring 14.3-23.3 Rengjøring av lekter og utstyr 24.3 Slep fra Langesund til Fredrikstad, prosjekt avsluttet"

(17)I dokumentasjonen fra Arne Rød & Co fremgår det at kontraktsutførelsen skjedde i den samme tidsperioden. Kontrakten med Drøbak Marine Service ble inngått dagen etter havariet fant sted. Fartøyet som ble innleid, TB Gyltingen, ble etter det opplyste benyttet i perioden 20. februar til 5. mars 2011.

Oljeanalyser og utstyr til prøvetaking

(18)Innklagede har utarbeidet en "Protokoll for anskaffelser mellom 100 000 og 500 000 kroner eks. mva.", for kjøp av prøvetakingsutstyr fra SINTEF, som skulle benyttes for å ta oljeprøver under aksjon Godafoss. Anskaffelsens estimerte verdi var angitt til kroner 150 000,-. Som begrunnelse for at det ikke ble gjennomført konkurranse om kontrakten var det angitt at: "SINTEF er fast leverandør for disse tjenestene og utfører prøvene".

(19)Det er fremlagt en rekke fakturaer fra SINTEF i saken, herunder én faktura på 150 000 (12. mai 2011), én på 506 580 kroner (13. april 2011), og en på 346 361 kroner (8. juli 2011), og en på 27 058 kroner (20. september 2011) alle merket "Akutt forurensning Godafoss", og en på 25 000 kroner, datert 21. desember 2011, merket "Oljesøl ID Kystverket". Det er opplyst at disse, foruten førstnevnte som gjaldt prøvetakingsutstyret, gjaldt rådgivning i forbindelse med aksjonen.

(20)Innklagede har også fremlagt anskaffelsesprotokoll fra en anskaffelse av "laboratorietjenester for olje, prøvetakingsutstyr for olje og veiledning under hendelser med oljeutslipp", kunngjort 21. juni 2012. Det fremgår av protokollen at SINTEF var eneste tilbyder, og ble tildelt kontrakt.

(21)Saken ble brakt inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser 15. februar 2013.

(22)Nemndsmøte i saken ble avholdt 16. juni 2014.

Anførsler

Klagers anførsler

(23)Innklagede har foretatt ulovlige direkte anskaffelser i forbindelse med oljevernaksjonen etter grunnstøtingen til MV "Godafoss" ved Hvaler den 17. februar 2011. Tjenester anskaffet i akuttfasen

(24)Forskriften §§ 2-1 (2) bokstav c og 14-4 bokstav d skal fortolkes snevert, og den som påberoper seg unntakene, må ha bevisbyrden for at vilkårene er oppfylt, jf. EUdomstolens sak C-394/03.

(25)Vilkåret om "uforutsette omstendigheter", eller "særlige forhold" som oppdragsgiver ikke kunne forutse, er ikke oppfylt i foreliggende sak. Kystverket har hatt god anledning til lovlig å inngå rammeavtaler om de nødvendige beredskapstjenestene i god tid før det umiddelbare behovet gjorde seg gjeldende, da det har vært behov for disse i alle oljevernaksjonene innklagede har ledet de siste årene.

(26)Kystverket er pålagt beredskapsplikt for å håndtere havarier langs kysten, jf. forurensningsloven § 43. Statistisk sett utfører Kystverket oljevernaksjoner i 3 av 4 år. På denne bakgrunn kan det vanskelig ses som uforutsett at det oppstår et havari med oljeutslipp, jf. også generaladvokatens uttalelse i EU-domstolens sak C-525/03, som gjaldt skogbranner i Italia. Omstendigheter som statistisk sett vil kunne oppstå, kan ikke anses som uforutsigbare, og således heller ikke berettige bruk av hasteunntaket.

(27)Innklagedes beskrivelse, herunder at det kun har inntruffet seks havarier de siste tjue årene, er uriktig og misvisende. Kystverket har kun vist til oljevernaksjoner på størrelse med Godafoss-aksjonen, og tegner dermed et feilaktig bilde av sannsynligheten for

oljevernaksjoner. Bare siden år 2000 har det inntruffet 10 havarier som har medført utslipp av bunkersolje, råolje eller petroleumsprodukter (eller fare for slike utslipp), og hvor Kystverket helt eller delvis har hatt kontroll over den etterfølgende aksjonen. I Kystverkets bok "Norsk oljevern gjennom 40 år" fremgår det at i perioden 1990 —2009 har Kystverket vært involvert i oljevernaksjoner etter 20 skipshavarier hvor det har foreligget utslipp eller fare for utslipp. For ordens skyld bemerkes at redegjørelsen ikke inkluderer aksjoner hvor Kystverket kun har hatt en rådgivende funksjon. Fremstillingen er også misvisende når Kystverket viser til sannsynlighetsanalysen foretatt av DNV (Det Norske Veritas). Av analysens sammendrag, på side i av iii, fremgår følgende: "Resultatene fra analysen viser at det forventes en ulykke med utslipp av bunkerolje, råolje eller petroleumsprodukter langs kysten av fastlands-Norge hvert år til hvert 2. år. Kysten er delt inn i Kystverkets 5 regioner og videre i 38 kystsegment. Når en ser på kystregionene Sørøst, Vest og MidtNorge er alle Kystsegment estimert å ha en utslippsfrekvens oftere enn hvert 10. år summert for alle typer utslipp."

(28)Godafoss-grunnstøtingen var ikke et havari som skilte seg fra tidligere havarier i omfang og innvirkning. Uansett er de innklagede anskaffelsene av en standard type som kjøpes ved alle opprydninger etter oljesøl. Det er videre ikke av betydning at ulykken kan skje hvor som helst langs kysten. For det første er det klart at det for enkelte anskaffelser er uten betydning hvor leverandøren holder til. For det andre kan Kystverket inngå rammeavtaler med leverandører som dekker ulike områder, og stille krav om responstid. At dette er en reell mulighet følger av at Kystverket allerede har inngått slike avtaler for deler av norskekysten. Tjenester utført etter akuttfasen

(29)Subsidiært, om hasteunntaket eventuelt skulle berettige en direkte anskaffelse for a dekke det umiddelbare behovet, hadde Kystverket plikt til å kunngjøre anskaffelsen for det fremtidige og mindre akutte behovet for tjenester. Når dette ikke har blitt gjort foreligger det en ulovlig direkte anskaffelse for denne del av tjenestene.

(30)Selv om det dreier seg om en akutt aksjon er det mulig å dele opp anskaffelser som forbrukes over et lengre tidsrom. I Kystverkets veileder er det tatt til orde for en slik fremgangsmåte. I denne sammenheng er det av betydning at en konkurranse etter forskriften del II vil kunne gjennomføres relativt raskt siden det ikke gjelder noen eksplisitte minstefrister for gjennomføring av konkurransene, jf. forskriften § 10-1. For anskaffelser over EØS-terskelverdi må det sees hen til at oppdragsgiver har adgang til å anvende de forkortede fristene etter forskriften § 19-5. Avfallshåndtering og sluttbehandling av forurenset masse, nærmere bestemt destruering og deponi av olje og oljeavfall

(31)Innklagede har gjennomført en ulovlig direkte anskaffelse ved å inngå kontrakt med Veolia for avfallshåndtering og sluttbehandling av forurenset masse, nærmere bestemt destruering og deponi av olje og oljeavfall uten kunngjøring. Anskaffelsen av disse tjenestene beløp seg til kroner 19 063 369,- eks. mva. Innklagede har også ved tidligere aksjoner kjøpt tilsvarende tjenester fra samme leverandør, og det måtte være åpenbart at kontraktsverdien ville overstige EØS-terskelverdiene.

(32)Anskaffelsen kunne ikke foretas i medhold av unntaket for hasteanskaffelser i forskriften § 14-4 bokstav d. Muligheten for havari, og dermed behovet for avfallshåndteringstjenester, var ikke "uforutsett", jf. ovenfor. Dette støttes av at innklagede har foretatt tilsvarende anskaffelser fra Veolia ved flere tidligere aksjoner, herunder havariet av "Server" i 2007, "Crete Cement" i 2008 og "Full City" i 2009. Innklagede har både hatt anledning og oppfordring til å dekke sitt åpenbare behov for avfallshåndteringstjenester i samsvar med anskaffelsesreglene. Det vises også til at innklagede har utarbeidet et konkurransegrunnlag for anskaffelse av tjenester innen avfallshåndtering og rengjøring, som også ble benyttet i den aktuelle aksjonen. Dette tilsier i seg selv at behovet for disse tjenestene ikke kan anses som uforutsett.

(33)Når det gjelder "sluttbehandling" av forurenset masse ligger det i denne tjenestens natur at den vil skje en viss tid etter havariet. Behovet for tjenesten er ikke umiddelbart. Det fremgår av Veolia/Norsk Gjenvinnings timelister (fakturabilag) at tjenesten ble utført helt frem til 27. desember 2011 – inntil 10 måneder etter at grunnstøtingen skjedde.

(34)Arbeidet med oljeholdig massestrandsanering er i sin helhet foretatt i mars og april. Det var ikke et akutt behov for denne tjenesten, og innklagede kan derfor vanskelig høres med at det var umulig å overholde tidsfristene i forskriften for denne anskaffelsen.

(35)Gitt at klagenemnda skulle komme til at kjøp av tjenester de første dagene etter havariet kan begrunnes i hasteunntaket, må det være klart at innklagede, på samme tidspunkt som tilbudsforespørsel ble sendt ut, kunne ha kunngjort anskaffelsen etter hasteprosedyren i forskriften § 19-5. Kontrakt kunne i så tilfelle lovlig ha blitt tildelt innen 30. februar 2011. Det er i denne sammenheng ikke relevant at arbeidet var påbegynt av Veolia, da en oppdeling kunne ha blitt avklart med Veolia fra inngåelsestidspunktet. Innklagede har ved dette også forsømt sin plikt til fortløpende å vurdere konkurranseutsetting. Det følger til og med av innklagedes egen veileder at det etter den akutte fasen skulle ha blitt gjennomført konkurranse om tjenestene for avfallshåndtering og inngått nye avtaler.

(36)Når det gjelder muligheten for å anvende hasteprosedyren etter forskriften § 19-5 for den mindre akutte delen av tjenesten, ville informasjon om dette til leverandøren som skulle utføre den akutte delen, gjøre at denne hadde tilpasset prosjektstørrelsen og ressursinnhentingen tilsvarende. Behovet for oljeregnskap er ikke tilstrekkelig til at man ikke kunne bytte avfallsselskap underveis. Dette må enkelt kunne løses samordning av hvert enkelt avfallsselskaps regnskap. Kystverket har verken godtgjort at det var "umulig" å anvende de alminnelige fristene i forskriften for å gjennomføre konkurranse om avfallshåndtering, eller at grunnen til at hasteunntaket måtte anvendes ikke skyldes innklagede. Det er heller ikke godtgjort at det var "umulig" å overholde fristene i hasteprosedyren etter forskriften § 19-5. Beredskap og drift av vaskestasjon

(37)Kystverket har gjennomført en ulovlig direkte anskaffelse ved å anskaffe beredskap og drift av vaskestasjon i Langesund fra Marint Miljø og Beredskap AS (heretter "MMB"), herunder også leie av lenser, og transport av oljevernutstyr. Kontrakten er anslått til 1 million kroner, men har rent faktisk beløpt seg til kroner 1 438 658,-.

(38)I tillegg til manglende kunngjøring, fremstår det som om evalueringen av de forespurte tilbyderne bygget på hvilken kjennskap innklagede har til leverandørene fra tidligere

aksjoner. Det er med andre ord ikke foretatt en konkret og objektiv vurdering av tilbyderne, i strid med kravet om likebehandling i loven § 5.

(39)Av timelistene vedlagt som fakturabilag fremgår det at arbeidet utført av MMB har pågått fra slutten av februar, hele mars og i begynnelsen av april. Følgelig kan ikke tjenestene sies å ha vært av akutt karakter. Tilsvarende som ved anskaffelsen fra Veolia har Kystverket derfor hatt anledning til å utlyse deler av kontrakten ved å gjennomføre anskaffelsen etter en hasteprosedyre. Leie av slepebåter og lektere

(40)Innklagede har foretatt tre ulovlige direkte anskaffelser av leie av slepebåter og lektere. Det er ført anskaffelsesprotokoll for fire av anskaffelsene som overstiger terskelverdiene, der unnlatt kunngjøring er hjemlet i hasteunntaket. Ingen av vilkårene for bruk av unntaket er oppfylt.

(41)Etter at Kystverket ble tildelt ansvaret for den statlige slepeberedskap i 2003, har det blitt kunngjort avtale om slike tjenester i Nord-Norge i hvert fall i 2008, 2009 og 2010. I kunngjøringen i 2008 fremgår det at kontraktens gjenstand omfatter beredskap til nødsleping av havarist, oljevern og nødlossing. Dette viser at behovet for slepebåter til beredskapstjenester er et behov som har vært forutsett av Kystverket. (Klagen trekkes for den del som vedrører Buksér og Berging, da det er fremlagt en rammeavtale med denne leverandøren for Sørlandet. Det bemerkes for øvrig at nettopp denne avtalen er en klar indikasjon på at innklagede erkjenner at det er behov for denne typen rammeavtaler).

(42)Fra 2010 har den statlige slepeberedskapen i helhet blitt ivaretatt og finansiert over Kystverkets budsjetter, og består av 5 fartøyer - 3 i Nord-Norge, 1 på Vestlandet og 1 utenfor kysten av Sørlandet. En tilsvarende avtale skulle ha vært inngått for Østlandet. Når Kystverket har ansvaret for denne beredskapen, og er bevilget midler for å etablere denne, kan ikke manglende oppfølgning berettige bruk av hasteunntaket. Grunnen til at Kystverket ikke kunne overholde fristene i forskriften skyldes dermed mangelfull planlegging. Innklagede kan naturligvis ikke høres med sin begrunnelse om at det ikke fantes midler på statsbudsjettet til å inngå en rammeavtale for Østlandet.

(43)Når det gjelder anskaffelsens verdi, og innklagedes anførsel om at værforhold gjorde at tjenestene fra ØMM og Arne Rød & Co oversteg terskelverdien, påpekes det at tjenestene i det vesentlige er sammenfallende, og gjelder det samme type arbeidet. Kontraktene må derfor ses i sammenheng ved beregningen av anskaffelsens verdi. Oljeanalyser og utstyr til prøvetaking

(44)Kystverkets har foretatt en ulovlig direkte anskaffelse av tjenester i form av oljeanalyser, og utstyr til prøvetaking fra SINTEF i Trondheim.

(45)Anskaffelsesprotokollen gjelder kun forbruk av prøvetakingsutstyr. Innklagede kjøpte også analyser og rådgivning fra SINTEF, uten at dette er protokollert.

(46)Innklagede kan ikke høres med at SINTEF er den eneste leverandøren i Norge som kunne utføre tjenestene det var behov for, slik som praktiske råd om bekjempningsmetoder og de nødvendige analyser. Grunnen til at leverandøren ble foretrukket synes å være at innklagede også tidligere har benyttet denne, hvilket ikke oppfyller vilkårene for

eneleverandørunntaket, jf. også klagenemndas sak 2011/15. Anskaffelsen fra SINTEF har beløpt seg til totalt kroner 844 000,-.

(47)Det forhold at det kun var SINTEF som innga tilbud i Kystverkets kunngjorte konkurranse nesten ett og et halvt år etter Godafoss, begrunner verken manglende kunngjøring av slik rammeavtale tidligere, eller at det ikke eksisterte andre potensielle leverandører på tidspunktet for Godafoss-aksjonen. Derimot viser dette at det er behov for en rammeavtale for laboratorietjenester for olje, samt at dette kunne ha vært inngått av Kystverket god tid for det umiddelbare behovet gjorde seg gjeldende i "Godafoss"aksjonen. Herunder bemerkes at Kystverket, i forbindelse med "Server"-aksjonen i 2007, selv vurderte Cedre i Frankrike som alternativ leverandør med tilsvarende kompetanse til å gi råd om oljesøl.

Innklagedes anførsler

(48)Det bestrides at det er foretatt ulovlige direkte anskaffelser i forbindelse med Godafossaksjonen. Vilkårene for å unnlate kunngjøring etter forskriften § 14-4 bokstav d er oppfylt for alle de påklagde anskaffelsene. Tjenester anskaffet i akuttfasen

(49)Det kan ikke være tvilsomt at et havari på ett eller annet sted langs norskekysten vil utgjøre "uforutsette omstendigheter" i henhold til forskriften § 14-4 bokstav d. Havarier, inkludert det aktuelle, som har ført til liknende eller større opprydningsaksjoner som Godafoss-aksjonen er Arisan i 1992, Leros Strength i 1997, Rocknes i 2004, Server i 2007 og Full City i 2009. Det har dermed over en 20-årsperiode vært seks forlis av sammenlignbar størrelse langs hele norskekysten, hvorav to (Godafoss inkludert) på Skagerrakkysten. I sannsynlighetsanalysen utført av Det Norske Veritas (DNV) fremkommer det at et utslipp fra skipstrafikk vil inntreffe i Oslofjorden en gang hvert 25. år eller oftere.

(50)Kystverket er uenig i klagers forståelse av statistikken presentert i DNVs rapport "Analyse om sannsynlighet for akutt oljeutslipp fra skipstrafikk langs kysten av Fastlands-Norge" fra 2010. Når DNV uttaler at en ulykke med utslipp vil inntre langs norskekysten hvert år til hvert 2. år, så er dette basert på ulykker med utslipp av bunkersolje, råolje eller andre petroleumsprodukter, uavhengig av størrelsen på utslippet. Når det skal vurderes hva som kreves av inngåelse av rammeavtaler for Kystverkets beredskap må det selvfølgelig sees hen til havarier hvor det er aktuelt med en statlig aksjon. Siden Kystverkets beredskap er sekundær, vil det derfor være mange mindre havarier og utslipp hvor det aldri vil være aktuelt for Kystverket å ta over aksjonsledelsen.

(51)Sannsynlighetsanalysen viser at det er en utslippsfrekvens per år på ca. 0,3 for grunnstøtinger og kollisjon for året 2008, som er naturlig å legge til grunn ved vurdering av om det hadde vært rimelig å inngå rammeavtaler før grunnstøtingen til "Godafoss" i 2011. Kystverket ville naturlig nok ikke vært involvert i alle disse hendelsene som oppregnet i DNVs tabell ettersom fiskefartøy er med på å øke utslippsfrekvensen for mindre bunkersutslipp. Statistikken harmonerer godt med Kystverkets erfaring om at hendelse som krever håndtering av staten bare vil inntreffe ca. hvert 3. år, fordelt langs hele norskekysten.

(52)Med uforutsigbarheten om, når, hvor og hvor mye utslipp fra skipstrafikk som vil ramme den norske kysten, ser ikke Kystverket det som hensiktsmessig å ha rammeavtaler på alle

potensielt berørte vare- og tjenestebehov, både med tanke på økonomi, kvalitet og forretningsmessighet. Det ligger innenfor Kystverkets skjønnsfrihet å vurdere på hvilke områder det vil være hensiktsmessig å ha rammeavtaler for å oppfylle forurensers plikt til å rydde opp etter seg ved havarier. Det er i utgangspunktet ikke rimelig å kreve at oppdragsgiver skal ta høyde for, og sette av midler, for å oppfylle forurenserens ansvar. Beredskapsansvaret er regulert i forurensningsloven, der det grunnleggende prinsipp er at den som driver virksomhet som kan medføre forurensning, skal sørge for nødvendig beredskap. Kystverkets beredskapsansvar er sekundært.

(53)Ingen havarier eller aksjoner er like, og kan ikke sammenlignes på den måten klager anfører. Eksempelvis vil tiden på året forurensningen inntreffer være av vesentlig betydning. Utslipp om våren påvirker for eksempel sjøfugl og gytesesong mer enn utslipp i andre årstider. I tillegg vil oljetypen som slipper ut ha betydning for hvilke skadebegrensende tiltak som utføres. Vinter og kulde medførte både fordeler og ulemper. I foreliggende sak økte kulden viskositeten til oljen, og gjorde opptak svært krevende. Strandrensearbeidet ble riktignok forenklet i en kort fase, men samtidig ga værforholdene store utfordringer for HMS-tiltak, og påvirket mannskapenes effektivitet. Etter Full Cityforliset ble totalt 75 km strand forurenset, fordelt på ca. 200 posisjoner fra Larvik til Lillesand. Etter Godafoss-forliset ble ca. 4 km strand forurenset, fordelt på 125 posisjoner. Den store geografiske spredningen medførte store logistikkutfordringer for renseoperasjonen.

(54)Det særegne ved etterspørselen av tjenester og varer i forbindelse med akutte oljevernaksjoner er at leveransene må skje svært raskt, og at det dermed kun er lokale/regionale leverandører som er aktuelle. For avfallshåndtering er det for øvrig miljømessig svært uheldig med transport av oljebefengt avfall over lengre strekninger, ut fra faren for sekundær forurensning. Tjenester utført etter akuttfasen

(55)Når det gjelder anskaffelser for dekning av behov etter den umiddelbare akuttfasen, bestrider ikke Kystverket at det kun er kontrakter som ikke kan utsettes, som kan inngås med hjemmel i unntaksbestemmelsene om hasteanskaffelser. Det innebærer at dersom det er mulig/rimelig ut fra proporsjonalitetsprinsippet, skal det inngås delkontrakter og anskaffelser senere i aksjonen skal kunngjøres dersom det er forholdsmessig å skille de fra akuttanskaffelsene.

(56)Kystverket hadde ikke plikt til å dele opp kontraktene tidsmessig, ettersom det var ikke var mulig ut i fra en forholdsmessighetsvurdering å dele anskaffelsene mellom ulike leverandører. Dette blir nærmere omtalt i tilknytning til den enkelte anskaffelse.

(57)Generelt påpekes at den typen ressurser Kystverket vil ha bruk for under en oljevernaksjon ofte er ganske spesialisert, og det eksisterer som regel ikke et stort marked for slike ressurser. For avfallstjenester er Norsk Gjenvinning (tidligere Veolia) mer eller mindre enerådende som større mottaker og behandler av betydelig mengder oljeholdige avfall på Østlandet. På Vestlandet er det Franzefoss som er enerådende.

(58)Innenfor slepebåttjenester er det også et begrenset antall aktuelle leverandører, og dersom en skal ha et visst volum innen et bestemt geografisk område på kort tid, vil det være nødvendig å kontrahere det som er tilgjengelig. Det er viktig å påpeke at med hensyn til vellykketheten av en oljevernaksjon er tidsaspektet helt sentralt. Generelt sies det at ett

tonn olje pumpet ut fra havarist sparer ti tonn oljeemulsjon på sjøen, og ti tonn tatt opp på sjøen, sparer 100 tonn avfall fra landpåslag. Den kostnadssparende effekten ved å sette inn et stort volum av ressurser tidlig, er dermed normalt stor. Avfallshåndtering og sluttbehandling av forurenset masse, nærmere bestemt destruering og deponi av olje og oljeavfall

(59)Kontrakten med Veolia ble inngått i medhold av unntaket fra kunngjøringsplikt i forskriften § 14-4 bokstav d, og representerer dermed ikke en ulovlig direkte anskaffelse.

(60)Det vises i hovedsak til redegjørelsen ovenfor vedrørende oppfyllelsen av vilkårene i § 14-4 bokstav d. Innklagede foretok 18. februar 2011 for å kartlegge aktuelle leverandører for tjenesten. Det ble samme dag sendt ut konkurransegrunnlag til tre tilbydere, med tilbudsfrist til 19. februar 2011 kl. 08.00. Leverandørene som ble forespurt, foruten Veolia, trakk seg fra oppdraget da de forstod omfanget av oppgaven. Selv om anskaffelsen oversteg EØS-terskelverdi, hadde ikke innklagede plikt til å vurdere potensielle tilbydere i hele EØS-området. En geografisk avgrensning av aktuelle leverandører var nødvendig på grunn av miljømessige grunner knyttet til transport av olje og utstyr, og tidsmessige årsaker. Det at det ble utarbeidet et konkurransegrunnlag kan ikke anses som et forhold som tilsier at anskaffelsen ikke var "uforutsett".

(61)Innklagede hadde heller ikke plikt til å kunngjøre den delen av kontrakten som relaterte seg til tjenester utført etter akuttfasen.

(62)Ulempene ved et eventuelt leverandørbytte var så store at dette ikke var en reell mulighet. Et krav om oppdeling og delvis utlysning ville ikke ha vært proporsjonalt med disse ulempene. Kostnadene knyttet til post-akuttfasen er videre for en stor del prosesskostnader som etterfølger de innsamlede fraksjoner, og som det ikke er mulig å overlate til en ny leverandør. En betydelig del av kostnadene gjaldt oppbygging av nødvendige ressurser i områder – eksempelvis tiltransportering av kontainere, sveising av dreneringshull og fristilling av kjøretøyer i flere områder (13,7 % av bestillingskostnadene for alle tjenester fakturert frem til 13. mars 2011). Disse ressursene ville stått ubenyttet ved et eventuelt leverandørskifte, og ville også ha påløpt hos en ny leverandør.

(63)Et annet moment som tilsa at det ikke var mulig å bytte leverandør er kravet om oljeregnskap, det vil si et regnskap over hvor mye olje som er sluppet ut, tatt opp, og er igjen i naturen. Avfallsselskap, som tar opp betydelige mengder vann sammen med oljen, må analysere denne for å estimere andelen ren olje. Bytte av avfallsselskap ville ha komplisert utarbeidelsen av oljeregnskap og med all sannsynlighet ha økt kostnader for utarbeidelsen av dette oljeregnskapet. Beredskap og drift av vaskestasjon

(64)Anskaffelsen av beredskap og drift av vaskestasjon ble rettmessig gjennomført med hjemmel i hasteunntaket i forskriften § 14-4 bokstav d. Leveransen begynte 23. februar 2011, og det var følgelig ikke mulig å gjennomføre en kunngjort konkurranse på den tiden man hadde til rådighet før ytelsene skulle leveres.

(65)Det at tjenesteleveransen gikk fra ultimo februar til primo april endrer ikke tjenestenes akutte karakter. Leveransen begynte fem dager, herav tre virkedager, etter at Kystverket

hadde overtatt ledelsen for oljevernaksjonen. Det kan ikke kreves at Kystverket har rammeavtaler på denne typen tjenester. Kontrakten gjelder leie av relativt mye utstyr som skal installeres på kort tid, og det er derfor behov for å kontrahere med en leverandør med lokal tilstedeværelse. En ordning med rammeavtaler langs hele kysten ville blitt uforholdsmessig omfattende.

(66)Innklagede hadde heller ikke plikt til å kunngjøre den delen av kontrakten som relaterte seg til tjenester utført etter akuttfasen. Tjenestene ble levert over en periode på drøye fem uker. Regelverket kan ikke forstås så strengt at et akutt behov, som består i en så kort tidsperiode, må deles opp i en midlertidig kontrakt, for så å kunngjøre de resterende arbeidene. Leie av slepebåter og lektere

(67)Anskaffelsen av slepebåter og lektere ble gjennomført med hjemmel i forskriften § 14-4 bokstav d.

(68)Anskaffelsen av slepebåttjenester fra Buksér og Berging AS (BB) var et avrop på en eksisterende avtale med BB. BB Connector, som ivaretar den statlige slepeberedskapen langs Sørlandskysten (Egersund til Risør), ble mobilisert av Kystverket samme dag som hendelsen oppstod for å delta i den statlige aksjonen. Kontrakten er kunngjort, og representerer ingen ulovlig direkte anskaffelse. Grunnen til at Kystverket ikke hadde avtaler med slepefartøy på Østlandet på tidspunktet for havariet er at det ikke var bevilget midler til det på statsbudsjettet.

(69)Før anskaffelsen ble foretatt ble det gjort volumberegninger for å klarlegge behovet for tjenester. Kystverket leide inn Arne Rød & Cos "Rødnes" for å utføre jobben og intensjonen var å tømme lensen på et par turer. Anskaffelsen ble vurdert som en hasteanskaffelse gitt ovennevnte forhold. Rødnes var tilgjengelig i området, og fremstod som et godt egnet redskap, og besparende med tanke på transittid og egenskaper. De opprinnelige volumberegningene undervurderte behovet, noe som skyldes manglende erfaring med denne type situasjoner. Oljeforurenset is er en svært sjelden forekomst.

(70)For å opprettholde nødvendig fremdrift ble ØMMs lekter KG 11 og deres slepebåt innleid. Behovet for å benytte både ØMMs og Arne Rød & Cos ressurser skyldtes en situasjon som sjelden oppstår i forbindelse med havarier. Det kan da ikke kreves at Kystverket på forhånd skal ha inngått rammeavtaler for å sikre nødvendig beredskap. De store kostnadene oppstod for øvrig da været ble dårligere, og både Rødnes og KG 11 med slepebåt måtte vente på å komme seg til vaskestasjonen i Langesund. Dersom disse forholdene ikke hadde inntruffet, hadde antagelig kostnadene ved tjenestene fra henholdsvis ØMM og Arne Rød & co ligget under den nasjonale terskelverdien.

(71)Begge fartøyene var inne i en begrenset periode av aksjonen. Proporsjonalitet tilsier da at det ikke kan være krav om at det skulle ha vært gjennomført en kunngjort anskaffelse for å dekke behovet for tjenestene i siste del av perioden. Det ville vært dårlig ressursutnyttelse å bytte dem ut underveis i aksjonen, jfr. anskaffelsesloven § 1. Oljeanalyser og utstyr til prøvetaking

(72)Innklagede har ikke foretatt en ulovlig direkte anskaffelse ved vare- eller tjenestekjøpene fra SINTEF. SINTEF var den eneste reelle leverandøren av de tjenestene Kystverket

etterspurte. SINTEF ble benyttet under aksjonen fordi de har svært god kompetanse på området oljekjemi og skadebegrensende tiltak. SINTEF er blant de ledende på dette området på verdensbasis og har blant annet vært brukt som rådgiver under utslippet i Mexicogolfen i 2010.

(73)I juni 2012 kunngjorde innklagede sammen med Sjøfartsdirektoratet en konkurranse over EØS-terskelverdi for "anskaffelse av laboratorietjenester for olje, prøvetakingsutstyr for olje og veiledning under hendelser med oljeutslipp". Kun SINTEF innga tilbud, og det ble inngått rammeavtale med SINTEF høsten 2012. Dette bekrefter innklagedes vurdering av at det kun var én aktuell leverandør som kunne utføre tjenesten.

Klagenemndas vurdering

(74)Saken gjelder spørsmål om innklagede har foretatt ulovlige direkte anskaffelser ved ikke å kunngjøre konkurranser om varer og tjenester som ble innkjøpt i forbindelse med den statlige oljevernaksjonen etter grunnstøtingen av MV "Godafoss". Etter forskrift 15. november 2002 nr. 1288 om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 13a er det ikke et krav om saklig klageinteresse i saker som gjelder påstand om ulovlig direkte anskaffelse.

(75)1. juli 2012 ble det innført nye regler om håndheving av regelverket for offentlige anskaffelser i Norge. Reglene gjennomfører EUs direktiv 2007/66/EF (Håndhevelsesdirektivet) i norsk rett. De nye reglene innebærer at sanksjoner som følge av brudd på regelverket for offentlige anskaffelser, herunder ulovlige direkte anskaffelser, ilegges av domstolene.

(76)De nye reglene gjelder imidlertid kun for anskaffelser som er kunngjort 1. juli 2012 eller senere. Dersom anskaffelsen er gjennomført uten kunngjøring, gjelder de nye reglene dersom kontrakt er inngått 1. juli 2012 eller senere.

(77)Dette innebærer at spørsmål om kontrakter som er inngått før 1. juli 2012 er ulovlige direkte anskaffelser, og hvorvidt det skal ilegges gebyr, skal behandles av klagenemnda etter lov om offentlige anskaffelser 16. juli 1999 nr. 69 § 7b, slik denne lød før 1. juli 2012. Foreliggende sak gjelder kontrakter inngått før skjæringstidspunktet, og klagenemnda kan behandle saken. Hvorvidt det foreligger en ulovlig direkte anskaffelse

(78)Av loven § 7b første ledd følger det at en ulovlig direkte anskaffelse er en anskaffelse som ikke er kunngjort i henhold til reglene om kunngjøring i forskrifter gitt i medhold av loven, jf. forskrift 7. april 2006 nr. 402 om offentlige anskaffelser §§ 2-1 og 2-2, jf. forskriften §§ 9-1 og 18-1.

(79)Klager anfører at innklagede har foretatt flere ulovlige direkte anskaffelser ved ikke å kunngjøre flere av anskaffelsene som ble gjort i forbindelse med oljevernaksjonen etter Godafoss-havariet. Klager har i tillegg fremmet anførsler som knytter seg til de konkurransene som ble gjennomført (uten kunngjøring). Klagen er imidlertid inngitt som en klage på ulovlig direkte anskaffelse. Anførslene som angår annet enn brudd på kunngjøringsplikten er foreldet da klagen ble fremmet mer enn 6 måneder etter at kontraktene denne saken gjelder ble inngått, jf. klagenemndforskriften § 6.

Tjenester anskaffet i akuttfasen

(80)Klager anfører at Kystverket ikke kunne gjennomføre anskaffelsene uten kunngjøring i medhold av forskriften § 14-4 bokstav d og § 2-1 (2) bokstav c. Det vises til at sannsynligheten for et havari med oljeutslipp var så høy at innklagede skulle ha inngått rammeavtaler om de aktuelle varene og tjenestene.

(81)Etter forskriften § 14-4 bokstav d, er det ikke plikt til å kunngjøre anskaffelser "dersom det på grunn av særlige forhold som ikke skyldes oppdragsgiver og som oppdragsgiver ikke kunne forutse, er umulig å overholde fristene fastsatt i denne forskrift". En tilsvarende regel er gitt for anskaffelser som normalt følger forskriften del II, dersom "anskaffelsen på grunn av uforutsette omstendigheter ikke kan utsettes i den tiden det tar å gjennomføre en konkurranse", jf. § 2-1 (2) bokstav c.

(82)Bestemmelsene oppstiller tre vilkår som alle må være oppfylt for at unntaket skal komme til anvendelse. Det må foreligge uforutsette omstendigheter, anskaffelsen må ikke kunne utsettes i den tiden det tar å gjennomføre en konkurranse, og det må foreligge årsakssammenheng mellom de uforutsette omstendighetene og anskaffelsesbehovet, jf. også klagenemndas avgjørelse i de forente sakene 2008/81 og 2008/85. Klager har anført at det første av disse vilkårene ikke er oppfylt, og som følge av dette, heller ikke de øvrige.

(83)I klagenemndas sak 2006/105 fastslo nemnda at unntaksbestemmelsene i regelverket skal fortolkes strengt, og at det er oppdragsgiver som vil ha bevisbyrden for at unntakene kommer til anvendelse. Tilsvarende er også fastslått av EU-domstolen for anskaffelser over EØS-terskelverdi i sakene C-199/85, (kommisjonen mot Italia), C-394/02 (kommisjonen mot Hellas), og C-126/03 (Kommisjonen mot Tyskland).

(84)For å avgjøre hvorvidt det havariet som har skjedd i denne saken kan anses som en "uforutsett omstendighet" eller skyldes "særlige forhold […] som oppdragsgiver ikke kunne forutse", må det vurderes om det var påregnelig at det skulle skje et havari av denne typen. Med et havari av denne typen, menes et havari i den størrelsesorden, med det oljeutslipp, i dette geografiske området, på den årstid og med de klimatiske forhold, som det havariet som har skjedd i foreliggende sak. Denne vurderingen må klagenemnda foreta på basis av den dokumentasjon partene har fremlagt for nemnda vedrørende dette. Det legges til grunn at Kystverket vil overta og erklære en statlig aksjon ved ulykker av en viss alvorlighetsgrad, selv om det er forurenser selv som har primæransvaret.

(85)Det foreligger begrenset rettspraksis til hjelp i den vurderingen som klagenemnda skal foreta. Noe overføringsverdi har imidlertid EU-domstolens sak C-525/03 (Kommisjonen mot Italia), som ikke gjaldt lovligheten av en konkret anskaffelse, men av italienske bestemmelser som i en begrenset periode ga rett til å unnlate kunngjøring ved innkjøp av to helikoptre til bruk for slukking av skogsbranner. Bestemmelsene ble gitt på bakgrunn av en "erklæring af en nødsituation i Italien frem til den 31. oktober 2002 med henblik på bekæmpelse af skovbrande fra luften". Saken ble av domstolen avvist på grunn av formalitetsmangler ved søksmålet, men generaladvokatens innstilling inneholder en vurdering av hasteunntakets anvendelse. Det ble her uttalt at "udbrud af skovbrande om sommeren er et regelmæssigt og tilbagevendende fænomen i hele Sydeuropa; brandene kan således forudses, og ethvert tvingende behov for erhvervelse af midler til deres bekæmpelse skyldes de italienske myndigheder". Selv om slike "regelmæssige, sæsonprægede hændelser ikke kan anses for uforudseelige begivenheder", ble det uttalt

at "selv sådanne hændelser i nogle år kan være af en sådan usædvanlig styrke eller omfang, at det er berettiget at anse disse for uforudseelige".

(86)Partene har i utstrakt grad belyst forhold som vedrører sannsynligheten for et havari medførende oljeutslipp, i hovedsak med henvisning til Kystverkets bok "Norsk oljevern gjennom 40 år", utgitt i 2012 av Ottar Longva med Kystverket som medvirker, og "Analyse av sannsynlighet for akutt oljeutslipp langs kysten av fastlands-Norge" laget av DNV (Det Norske Veritas) i 2010.

(87)Oppsummert har klager vist til at Kystverket statistisk sett utfører oljevernaksjoner i 3 av 4 år, at det siden år 2000 har inntruffet 10 havarier som har medført utslipp av bunkersolje, råolje eller petroleumsprodukter (eller fare for slike utslipp). Det pekes på at sannsynlighetsanalysen viser at det forventes en ulykke med utslipp hvert år til hvert andre år, og at kystregionen Sørøst er estimert å ha en utslippsfrekvens oftere enn hvert 10. år summert for alle utslipp.

(88)Innklagede har på sin side vist til at kun 6 havarier de siste 20 årene, inkludert Godafoss, har ført til lignende eller større oljevernaksjoner enn det aktuelle Godafoss-forliset, og at disse geografisk har inntruffet på ulike steder langs kysten. Det vises til at DNVs sannsynlighetsanalyse konkluderer med at et utslipp fra skipstrafikk vil inntreffe i Oslofjorden en gang hvert 25. år eller oftere, og at statistikken harmonerer godt med Kystverkets erfaring om at hendelse som krever håndtering av staten bare vil inntreffe ca. hvert 3. år, fordelt langs hele norskekysten.

(89)Basert på en helhetsvurdering av de opplysningene partene har fremlagt for nemnda, har nemnda kommet til at det havariet som skjedde i denne saken må anses som en "uforutsett omstendighet"/ skyldes et "særlig[…] forhold […] som oppdragsgiver ikke kunne forutse". Når så er tilfelle, og det også må legges til grunn at havariet ikke skyldtes forhold på oppdragsgivers side, at anskaffelsene i akuttfasen ikke kunne utsettes i den tiden det tar å gjennomføre kunngjorte konkurranser, og det er årsakssammenheng mellom den uforutsette omstendigheten og anskaffelsesbehovet, er vilkårene for hasteanskaffelse i forskriften § 14-4 bokstav d og § 2-1 (2) bokstav c, oppfylt. De anskaffelsene innklagede gjorde i akuttfasen kan dermed ikke anses som ulovlige direkte anskaffelser. Tjenester anskaffet etter akuttfasen

(90)Forutsatt at havariet som sådan ikke kunne forutses, har klager anført at det kun var anskaffelsene av varer og tjenester i den umiddelbare akuttsituasjonen som kunne anskaffes i medhold av hasteunntaket. Klager mener at innklagede, for hver av anskaffelsene, skulle ha kunngjort den del av kontraktene som skulle utføres etter tiden det tar å gjennomføre en hasteprosedyre.

(91)Bestemmelsene i forskriften § 14-4 bokstav d og § 2-1 (2) bokstav c gir ikke hjemmel til å inngå kontrakter av lengre varighet eller større omfang enn det som er påkrevet som følge av den uforutsette begivenheten. Der behovet vil vedvare over en lengre periode, kan det være en plikt til å dele opp anskaffelser slik at det inngås en midlertidig kontrakt, og det resterende anskaffelsesbehovet kunngjøres. Avgjørende for om det skal skje en oppdeling, må være om de ulike kontraktselementene kan atskilles.

(92)Den delen av kontraktene som potensielt skal skilles ut og kunngjøres, beror på tiden det tar å gjennomføre en kunngjort konkurranse. Etter forskriften § 19-5 kan oppdragsgiver,

dersom det "i hastetilfeller er umulig å anvende fristene i § 19-2 (minimumsfrister ved begrenset anbudskonkurranse)", fastsette en frist på 10 dager for mottak av forespørsler om å delta i konkurransen, og 10 dager for mottak av tilbud. Oppdragsgiver skal deretter evaluere tilbudene, sende ut en tildelingsbeslutning, og kan tidligst inngå kontrakt etter utløpet av karensperioden på minimum 10 dager. En eventuell utskilling av den delen av kontraktene som teoretisk kunne ha vært kunngjort, vil på denne bakgrunn uansett ikke kunne omfatte tjenester utført de første 4 -5 ukene. Til dette kommer behov for å gjøre forberedelser og evaluere tilbud.

(93)Dette utelukker for det første kontraktene som gjelder leie av slepebåt og lektere. Utførelsen av disse tjenestene var ferdig primo april, og dokumentasjonen fra leveransene viser at de siste par ukene knyttet seg til å få de benyttede fartøyene og utstyret tilbake til land og vasket for olje, jf. premiss (16) flg.

(94)Når det gjelder anskaffelsen av avfallshåndtering, og kontrakten med Veolia, er ikke dette like klart.

(95)Klager hevder at "sluttbehandling" av forurenset masse etter sin natur vil skje en viss tid etter havariet, og vist til at det fremgår av fakturaspesifikasjonene at tjenesten ble utført helt frem til 27. desember 2011 – 10 måneder etter at grunnstøtingen skjedde. Det er også anført at arbeidet med oljeholdig massestrandsanering ikke avhjalp et akutt behov, da det i sin helhet ble foretatt i mars og april. Innklagede har på sin side vist til at ulempene ved et eventuelt leverandørbytte var så store at det ikke var mulig å skille ut deler av kontrakten. Et krav om oppdeling og delvis utlysning ville ikke ha vært proporsjonalt med disse ulempene. Det vises til at kostnadene som påløp etter akuttfasen er prosesskostnader som etterfølger de innsamlede fraksjoner, og at betydelige kostnader tilknyttet oppbygging av ressurser i området, ville stått ubenyttet ved et eventuelt leverandørskifte.

(96)Som det fremgår ovenfor kunne ikke tjenestene utført de fire, fem første ukene etter oljeutslippet under noen omstendighet krevdes kunngjort. I den innledende fasen av oljevernaksjonen, fremstår det videre som sannsynlig at det foreligger en rekke usikkerhetsmomenter knyttet til fremdriften av prosjektet og hvilke behov som vil oppstå på hvilket tidspunkt. Det er videre påregnelig at arten og størrelsen av behov vil kunne forandre seg underveis i prosjektforløpet. Gjennomføring av en konkurranse for å dekke til dels ukjente behov som vil foreligge på et senere tidspunkt, eksempelvis etter fem uker, medfører derfor en del vanskeligheter. Dette er også problematisk med hensyn til at oppdragsgiver ved kunngjøringen og konkurransegrunnlaget, ut fra kravet til forutberegnelighet, har plikt til å gi de potensielle leverandørene alle de opplysninger som er nødvendig for at disse skal ha et forsvarlig grunnlag for å inngi tilbud.

(97)Det er ikke klart om sluttbehandling av avfall er en type tjeneste som kan skilles ut fra de øvrige tjenestene i kontrakten, herunder om den enkelt kan utføres av en annen leverandør enn den som har forestått den innledende avfallsbehandlingen, eller om dette er en type tjeneste som av praktiske eller økonomiske grunner må gjennomføres av den eksisterende leverandøren. Sluttbehandling er en fase i behandlingen av avfallet, og ikke en mer frittstående løpende tjenesteutførelse. Hensynet til ansvarsforhold og risiko taler dermed imot en plikt til å åpne for et leverandørskifte. Fakturaspesifikasjonene viser naturlig nok at de store utgiftene knyttet seg til den tidligste fasen etter havariet. Av kostnader på totalt ca. 19 millioner kroner, var ca. 18,1 millioner påløpt til og med fakturaen som ble sendt

28. april 2011, altså drøye to måneder etter havariet. Det er ikke egne poster i fakturaspesifikasjonene omtalt som sluttbehandling av avfall.

(98)Klager har pekt på at tjenestene ble utført helt frem til desember 2011. I spesifikasjonene fremgår det at 18 innveiinger, av totalt 116, gjaldt såkalt massestrandsanering, og disse er fordelt på syv datooppføringer i mars, fem i april, to i mai, to i juni, én i september og én i desember. Etter det klagenemnda kan se av de fremlagte fakturaspesifikasjonene, er arbeidet i all hovedsak utført i februar og mars, og det er en forholdsmessig svært liten del av arbeidet som synes å være utført etter april 2011. Det fremstår som plausibelt at en stor del av de tjenestene som er utført etter akuttfasen er oppfølgingsarbeid, og at dette må utføres av den samme leverandør som har gjort grunnarbeidet. Anskaffelsen omfattet for øvrig anskaffelsen store mengder utstyr, containere, transportmidler og lignende, som innebærer kostnader som ikke enkelt kan overføres på en ny leverandør. Vilkårene i § 14-4 kan ikke forstås så strengt at de stenger for det som fremstår som en hensiktsmessig og forretningsmessig forsvarlig kontraktsavvikling.

(99)Slik saken er opplyst, er det ikke tilstrekkelige holdepunkter for å konstatere at innklagede har brutt forskriften § 14-4 bokstav d ved ikke å splitte opp anskaffelsen og kunngjøre deler av denne.

(100)Klager har anført at anskaffelsene under EØS-terskelverdi, på samme måte måtte oppdeles og kunngjøres, jf. forskriften § 2-1 (2) bokstav c. Det er for det første vist til at beredskap og drift av vaskestasjon, utført av MMB, har pågått frem til begynnelsen av april. Klager mener at tjenestene dermed ikke kan sies å ha vært av akutt karakter, og at Kystverket derfor hadde anledning til å utlyse deler av kontrakten ved å gjennomføre anskaffelsen etter en hasteprosedyre.

(101)Innklagede har vist til at tjenestene ble levert over en periode på drøye fem uker, og fremholdt at unntaket for hasteanskaffelser ikke kan forstås så strengt at en slik tidsperiode krever at kontrakten deles opp i en midlertidig del, og en "resterende" del.

(102)Anskaffelsen er etter sin verdi regulert av forskriften del II, jf. premiss (9). En eventuell kunngjort konkurranse for deler av oppdraget som ikke ble utført i akuttfasen, er dermed ikke bundet av de ovenfor nevnte fristene. I forskriftens del II gjelder det etter § 10-1 en regel om at "[f]rist for forespørsel om deltakelse og innlevering av tilbud skal fastsettes slik at leverandørene får tilstrekkelig tid til å innhente nødvendig dokumentasjon, og foreta nødvendige undersøkelser og beregninger". Oppdragsgiver er videre forpliktet til, i rimelig tid før kontrakt inngås, å meddele beslutningen om hvem som tildeles kontrakt, uten at det er stilt et minimumskrav til hvor lang karensperiode som skal fastsettes.

(103)Selv om forskriften del II ikke har absolutte fristregler, på samme måte som del III, kan ikke dette alene medføre en betydelig innskrenkning av handlingsrommet ved hasteanskaffelser under EØS-terskelverdiene. Det kan videre ikke anses som hensiktsmessig å dele opp en anskaffelse av beredskap og drift av vaskestasjon, som i hovedsak består av tiltransport og etablering av utstyr, i hvert fall ikke når den har en tidsramme på ca. 5 uker.

(104)Anskaffelsen av oljeanalyser og utstyr til prøvetaking fra SINTEF hadde også en verdi under EØS-terskelverdiene. I anskaffelsesprotokollen, som kun gjelder utstyr, er verdien estimert til 150 000 kroner. Innklagede har imidlertid også kjøpt rådgivningstjenester fra SINTEF, uten at det er ført protokoll for dette. Klager har hevdet at anskaffelsen beløp

seg til 844 000 kroner, og har i tillegg til fakturaen på 150 000 kroner (12. mai 2011), fremlagt fakturaer for rådgivning på 506 580 kroner (13. april 2011), 346 361 kroner (8. juli 2011), og 27 058 kroner (20. september 2011) alle merket "Akutt forurensning Godafoss", og en på 25 000 kroner, datert 21. desember 2011, merket "Oljesøl ID Kystverket".

(105)Innklagede hevder at SINTEF var den eneste som kunne levere tjenester av ønskelig kvalitet i forbindelse med aksjonen, og vist til at Sjøfartsdirektoratet i 2012 kunngjorde en konkurranse om rammeavtale som inkluderte laboratorietjenester for olje/oljeprodukter, prøvetakingsutstyr for olje og faglig veiledning under hendelser med oljeutslipp – der det kun var SINTEF som leverte tilbud.

(106)Fakturaene viser at størsteparten av leveransene fra SINTEF er kjøpt i akuttfasen etter forliset, jf. fakturaen av 13. april 2011. Dette gjelder også fakturaen fra 12. mai 2011 på 150 000 kroner, som gjaldt prøvetakingsutstyr. På samme måte som i de foregående vurderingene av hva som må anses som akuttfasen, må de omhandlede leveransene i begge disse fakturaene kunne anses hjemlet i forskriftens unntak for hasteanskaffelser i § 2-1 (2) bokstav c. De resterende tjenestene, fakturert 8. juli, 20. september, og 21. desember 2011, beløper seg samlet til kroner 398 419,-, og overstiger altså ikke terskelverdien for kunngjøring. Verdien av tjenesteytelsene som lovlig ble anskaffet uten kunngjøring, kan ikke medregnes i relasjon til beregningsreglene.

(107)Basert på ovennevnte, er klagenemnda kommet til at også de anskaffelsene som ble foretatt etter akuttfasen må kunne hjemles i forskriftens unntaksbestemmelser for hasteanskaffelse. Disse utgjør derfor heller ikke ulovlige direkte anskaffelser.

Konklusjon

Kystverket har ikke foretatt ulovlige direkte anskaffelser i forbindelse med Godafoss-havariet. Klagers øvrige anførsler har ikke blitt behandlet. Bergen, 19. juni 2014

For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Andreas Wahl