KOFA 2015/83: Supplerende dokumentasjon og underentreprenør

2015/83 Jernbaneverket

Innklaget: Jernbaneverket

Klager: Team Bane AS

Avgjørelse: Ikke brudd på regelverket

Type sak: Rådgivende sak

Klagenemnda for offentlige anskaffelser Saken gjelder: Avvisning av leverandør, supplerende opplysninger Innklagede gjennomførte en konkurranse med forhandlinger for anskaffelse av en utførelsesentreprise for byggearbeider ved Rombak jernbanestasjon. Klager anførte at innklagede hadde plikt til å avvise valgte leverandør fordi denne ikke oppfylte kvalifikasjonskravene, og viste særlig til at det ikke var dokumentert rådighet over underentreprenørenes ressurser. Klagenemnda kom til at innklagede hadde rett til å få den allerede innleverte dokumentasjonen supplert med forpliktelseserklæringer fra underentreprenørene, og klagers anførsel førte derfor ikke frem. Klagers anførsel om at et annet kvalifikasjonskrav ikke var oppfylt av valgte leverandør var heller ikke tilstrekkelig sannsynliggjort. Klagenemndas avgjørelse 6. oktober 2015 i sak 2015/83 Klager: Team Bane AS Innklaget: Jernbaneverket Klagenemndas medlemmer: Marianne Dragsten, Halvard Haukeland Fredriksen, Jakob Wahl Bakgrunn:

(1) Jernbaneverket (heretter innklagede) kunngjorde 26. januar en konkurranse med forhandling for anskaffelse av bygge- og anleggsarbeider ved Rombak stasjon – utførelsesentreprise for levering av underbygning og jernbanetekniske fag (kalt E02). Anskaffelsens verdi var estimert til 114 millioner kroner. Tilbudsfrist var 13. mai 2015.

(2) Kvalifikasjonskravene var angitt i konkurransegrunnlagets del B1 punkt 4, heriblant: Krav Dokumentasjon Entreprenøren skal ha ressurser og utstyr, egent Det skal spesielt orienteres om [sic.] til å kunne gjennomføre kontrakten utstyrsressursene/ maskinpark. Maskinpark skal dokumenteres med nødvendige sertifiseringer. Tilbyder skal inneha DSB-godkjenning for Kopi av DSB1-godkjenning. utførelse/prosjektering på elektriske anlegg knyttet til jernbane- og sporveisdrift/ (lavspenning). 1 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

Dersom tilbyder planlegger å benytte Kopi av gyldige skinnegående arbeidsmaskiner i forbindelse med brukstillatelse(r) samt gjennomføringen av oppdraget krever dette førerbevis for aktuell maskin gyldige brukstillatelser og førerbevis. skal vedlegges tilbudet.

(3) Innen tilbudsfristen mottok innklagede tilbud fra to tilbydere – klager (heretter Team Bane AS) og PEAB Anlegg AS (heretter valgte leverandør).

(4) Valgte leverandør opplyste i sitt tilbud at Leonhard Weiss GmbH & CO KG (heretter LW) og Kontaktledning Sørvis Anlegg AS (heretter KL-Sørvis eller KLS) var underentreprenører på prosjektet. Det var også vedlagt dokumentasjon fra disse i relasjon til kvalifikasjonskravene, heriblant en DSB-godkjenning for KLS. I tillegg var det levert en del dokumentasjon fra Nettpartner Drift AS og Vestfold Fjellboring AS. Valgte leverandør var også hovedentreprenør ved en annen entreprisekontrakt ved Rombak stasjon (E01), der LW og KLS var engasjert som underentreprenører.

(5) Tilbudsdokumentasjonen fra KLS inneholdt bl.a. en "Ressursoversikt – Personell, utstyr og verktøy". Fra LW var tilbudet vedlagt en seks sider lang liste over utstyr og maskiner. I tillegg var det levert en rekke presentasjoner av ulike skinnegående maskiner med vedlagte JBV2-vognkort. I delen av tilbudet som gjaldt "Utstyrsressurser i Peab anlegg" fremgikk det at: "Peab har avtale med Cramo AS ang. leie av maskiner og annet utstyr. Cramo har signert en forpliktelseserklæring hvor de til enhver tid forplikter seg til å levere de maskinene og utstyr som Peab ønsker å leie."

(6) I tillegg fremgikk det en liste over "Noen av Peabs norske datterselskap som kan brukes ved leie av utstyr og andre tjenester". I tilbudsbrevet, under overskriften ressurser, fremgikk det for øvrig blant annet at: "Siden Peab er, og har vært i drift ved flere prosjekt i Narvik-regionen, Nordland- og Troms, har vi blitt godt kjent med UE og innleide som vi tar med oss fra prosjekt til prosjekt. Flere av disse kommer fra lokale maskinentreprenører rundt i regionen. Trenger vi ekstra ressurser utenom de planlagte, vil det ikke by på store problemer og skaffe ressurser. Våre UE bruker kjent utstyr og mannskap. Peab har ved flertall jernbaneprosjekt arbeidet sammen med Leonhard Weiss og KL-sørvis, både i Sør- og Nord-Norge. Bare i Narvik har vi tre komplekse prosjekt på Narvikterminalen og LKAB. Pr i dag går et større jernbaneprosjekt for LKAB i Narvik sammen med Leonhard Weiss og KL-Sørvis. Det er en styrke å ha to større prosjekt i drift parallelt. Vi har da mulighet til å flytte ressurser mellom to lokale prosjekt, noe som skaper en god fleksibilitet og trygghet alle parter. Alle tre selskap har ytterligere ressurser i Sør-Norge, Sverige og Tyskland." 2 Jernbaneverket

(7) Innklagede orienterte klager ved brev av 24. april 2015 om at kontrakten ville bli tildelt valgte leverandør. Klager hevdet i brev av 4. mai 2015 at innklagede hadde plikt til å avvise valgte leverandør som følge av at leverandørens underentreprenører var nødvendige for å oppfylle kvalifikasjonskravene, og at det manglet forpliktelseserklæring fra disse.

(8) Samme dag, 4. mai 2015, sendte innklagede en e-post til valgte leverandør der det ble bedt om forpliktelseserklæringer fra "LW, KL Sørvis og eventuelt andre underentreprenører". Vedlagt valgte leverandørs svar dagen etter var et møtereferat datert 4. mars 2015, der det blant annet fremgikk at: "PEAB, Leonhard Weiss og KLSørvis forplikter seg med å stille med de ressurser som kontrakten krever. Dette referat ses som en forpliktelseserklæring, signeres av alle tre parter. LW og KLS har nødvendige kompetanser og godkjenninger". Innklagede har for øvrig dokumentert at forespørselen til valgte leverandør ble sendt før innklagede hadde lest klagen omtalt i avsnittet ovenfor.

(9) Innklagede inngikk kontrakt med valgte leverandør 13. mai 2015. Saken ble bragt inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser 7. juli 2015.

(10) Nemndsmøte i saken ble avholdt 5. oktober 2015. Anførsler: Klager har i det vesentlige anført:

(11) Innklagede hadde plikt til å avvise valgte leverandør fra konkurransen som følge av manglende oppfyllelse av kvalifikasjonskravene, og har brutt regelverket ved å tildele kontrakt til denne.

(12) Valgte leverandør oppfylte ikke kvalifikasjonskravet om DSB-godkjenning. Kravet er stilt med hjemmel i forskriften § 17-10 (1), som ikke åpner for at kravet kan oppfylles av andre enn leverandøren selv. Kravet var for øvrig direkte rettet mot "tilbyder". Innklagede hadde uansett ikke rett til å vektlegge DSB-godkjenningen fra underentreprenøren KLS, da det ikke var levert forpliktelseserklæring eller lignende fra KLS, og slik erklæring ikke kunne utgjøre supplerende dokumentasjon i henhold til forskriften § 21-4.

(13) Valgte leverandør oppfylte ikke kvalifikasjonskravet knyttet til ressurser og utstyr, da det ikke var levert forpliktelseserklæringer fra underleverandørene som var nødvendige for oppfyllelse av kvalifikasjonskravet. Tilbudet viste heller ikke hvilke ressurser/maskiner valgte leverandør hadde tilgjengelig, og det manglet også dokumentasjon på nødvendig sertifisering av maskinparken. Innklagede har i det vesentlige anført:

(14) Valgte leverandør oppfylte kvalifikasjonskravene sammen med sine underentreprenører. Innklagede kunne innhente og vektlegge supplerende dokumentasjon vedrørende valgte leverandørs rådighet over de tilbudte underentreprenørene.

(15) Verken kvalifikasjonskravet eller forskriften § 17-10 stengte for at arbeidene som krevde DSB-godkjenning ble utført av en underentreprenør. Supplerende dokumentasjon som bekreftet viste valgte leverandørs rådighet over KLS' ressurser kunne vektlegges.

(16) Når det gjelder kvalifikasjonskravet om maskiner og utstyr, vurderte innklagede valgte leverandørs redegjørelse om maskiner og utstyr, samt dokumentasjon på sentral

godkjenning og internkontrollsystem som tilstrekkelig til å anse kravet som oppfylt. Skinnegående maskiner var den viktigste delen av maskin- og utstyrsparken for entreprisen (nøkkelressurser), og for disse ble maskinenes brukstillatelser vurdert – utstedt fra Jernbaneverket i form av et vognkort. Slike vognkort krever godkjenning fra Statens jernbanetilsyn, og denne dokumentasjonen var tilstrekkelig for å dokumentere oppfyllelse av kvalifikasjonskravet. Valgte leverandør og dennes underleverandører hadde levert JBV-vognkort for alle maskinene.

(17) Forpliktelseserklæringer foreligger både fra KLS og LW. Innklagede vurderte det ikke som nødvendig å dokumentere rådighet over andre utstyrsleverandører, slik som bl.a. Cramo. Valgte leverandør behøvde ikke å støtte seg på andre virksomheter enn KLS og LW for å oppfylle kvalifikasjonskravene. For øvrig gjennomfører innklagede en egen prosjektgodkjenning av utstyr og maskiner etter kontraktsignering, der det sjekkes brukstillatelser og at periodiske tekniske kontroller er gjennomført. Klagenemndas vurdering:

(18) Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Konkurransen gjelder en utførelsesentreprise som er en bygge- og anleggsanskaffelse. Anskaffelsens verdi er estimert til 114 millioner kroner. I tillegg til lov om offentlige anskaffelser følger anskaffelsen etter sin art og verdi forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr. 402 del I og III, jf. forskriften §§ 2-1 og 2-2. DSB-godkjenning

(19) Klager har anført at innklagede har brutt regelverket ved ikke å avvise valgte leverandør som følge av manglende oppfyllelse av kvalifikasjonskravet om "DSB-godkjenning for utførelse/prosjektering på elektriske anlegg knyttet til jernbane- og sporveisdrift/(lavspenning)".

(20) Valgte leverandør hadde levert den etterspurte DSB-godkjenning for underentreprenøren KLS. Klager hevder imidlertid at kravet måtte forstås slik at hovedentreprenøren selv skulle ha en slik godkjenning, og begrunner dette med at kravet var rettet mot "Tilbyder", og at kravet var stilt med hjemmel i forskriften § 17-10.

(21) Formuleringen "Tilbyder skal inneha DSB-godkjenning" er ikke ensbetydende med at hovedentreprenøren selv må ha slik godkjenning. Det var ikke stilt krav om at hovedentreprenøren skulle utføre den aktuelle delen av entreprisen, som dermed kunne overlates til en underentreprenør. Såfremt hovedentreprenør råder over sine underentreprenørers ressurser, kan den støtte seg på relevante godkjenninger som disse har. Det at forskriften § 17-10, om dokumentasjon av registreringer o.l., ikke uttrykkelig regulerer at underleverandørers ressurser er relevante, endrer ikke dette.

(22) Klager har videre hevdet at innklagede ikke kunne vektlegge godkjenningen fra KLS fordi tilbudet ikke inneholdt en forpliktelseserklæring eller tilsvarende fra denne, og at den ettersendte erklæringen ikke utgjorde en lovlig supplering etter forskriften § 21-4.

(23) Det følger av § 17-9 (2) at en leverandør som skal "støtte seg på andre foretaks kapasitet", skal "dokumentere overfor oppdragsgiver at den vil ha rådighet over de nødvendige ressursene, for eksempel ved å fremlegge en forpliktelseserklæring om dette fra disse foretakene". Valgte leverandørs tilbud inneholdt ikke en forpliktelseserklæring eller

lignende fra KLS, og innklagede ba derfor om at dette ble ettersendt. Etter forskriften § 21-4 kan oppdragsgiver anmode om at "fremlagte attester og dokumenter vedrørende krav til leverandøren suppleres eller utdypes".

(24) Klagenemnda har i flere saker uttalt at adgangen til å be om supplerende dokumentasjon forutsetter at tilbudet allerede inneholder opplysninger som er relevante for det aktuelle kvalifikasjonskravet, jf. eksempelvis sak 2012/133 premiss (24) med videre henvisninger, og videre at det må trekkes et skille mellom "ny dokumentasjon og etterspurt dokumentasjon som uten å endre det som allerede foreligger utdyper og utfyller dokumentasjonen". Klagenemnda har imidlertid også akseptert supplering ved innhenting av ny dokumentasjon, som i sakene 2014/111 premiss (40) og 2010/208 premiss (31).

(25) Valgte leverandørs tilbud inneholdt altså den etterspurte DSB-godkjenningen for KLS, men ikke et tilsagn fra en KLS-representant med fullmakt til å binde selskapet om at ressursene var underlagt valgte leverandørs rådighet for den aktuelle kontrakten. Ut fra tilbudsopplysningene og den omfattende innleverte dokumentasjonen vedrørende KLS' kvalifikasjoner, fremstod det likevel som sannsynlig at valgte leverandør hadde avtalt rådighet over ressursene fra KLS. På grunn av resultatet nemnda har kommet til, tas det ikke stilling til om innklagede på dette grunnlag alene kunne vurdere det slik at rådighet over KLS' ressurser var dokumentert. Den ettersendte erklæringen endret ikke den allerede innsendte informasjonen, men bekreftet at tilbudsopplysningen om at KLS hadde stilt sine ressurser tilgjengelig for kontrakten var korrekt. Det er ikke holdepunkter for at valgte leverandør oppnådde et konkurransefortrinn ved å få supplert tilbudet med denne dokumentasjonen, eller at suppleringen på annen måte strider mot de grunnleggende kravene i loven § 5. Klagenemnda indikerte også i sak 2014/102 premiss (23) at oppdragsgiver i lignende tilfelle ville kunne be om ettersendelse av en forpliktelseserklæring e.l.

(26) Suppleringen skjedde etter at tildelingsbeslutningen var meddelt tilbyderne. Som utgangspunkt kan oppdragsgiver på dette tidspunkt kun rette feil ved tildelingsbeslutningen, og endringer basert på en endret skjønnsmessig vurdering er ikke tillatt, jf. bl.a. klagenemndas sak 2013/79 premiss (34). Ettersom oppdragsgiver som utgangspunkt kun har rett, og ingen plikt, til å la en tilbyder supplere, foreligger det ikke en feil som måtte rettes ved annullering av tildelingsbeslutningen. Forskriften § 21-4 oppstiller imidlertid ingen tidsbegrensning, jf. til sammenligning § 21-3, og en etterfølgende supplering utgjør heller ingen endret skjønnsmessig vurdering. I praksis fra klagenemnda er det åpnet for at supplering etter tildelingsbeslutningen ikke er til hinder for at oppdragsgiver vektlegger opplysningene, jf. sak 2012/231 premiss (55) med videre henvisninger. Klager har for øvrig ikke rettet sine innsigelser mot tidspunktet for suppleringen, og det er heller ikke andre holdepunkter for at supplering på dette tidspunktet var i strid med kravene til likebehandling eller gjennomsiktighet i loven § 5.

(27) Innklagede kunne vektlegge DSB-godkjenningen fra KLS, og valgte leverandør oppfylte dermed kvalifikasjonskravet om slik godkjenning. Klagers anførsel fører ikke frem. Oppfyllelse av kvalifikasjonskravet om ressurser og utstyr

(28) Klager har anført at innklagede har brutt regelverket ved ikke å avvise valgte leverandør som følge av manglende oppfyllelse av kvalifikasjonskravet om at "Entreprenøren skal ha ressurser og utstyr, egent til å kunne gjennomføre kontrakten". Det nevnes

innledningsvis at kravet synes å inneholde en skrivefeil, slik at det skulle stå "egnet" og ikke "egent". Klager har selv sitert kravet ved bruk av "egnet".

(29) Som dokumentasjon for oppfyllelse av kravet var det bedt om at tilbyderne spesielt orienterte om " utstyrsressursene/maskinpark" og at "Maskinpark skal dokumenteres med nødvendige sertifiseringer". Det andre kvalifikasjonskravet knyttet til utstyr gjaldt skinnegående arbeidsmaskiner. Dersom bruk av slike var tiltenkt "krever dette gyldige brukstillatelser og førerbevis". Klager har ikke anført at valgte leverandør ikke oppfylte sistnevnte krav.

(30) Klager hevder for det første at innklagede ikke kunne vektlegge underentreprenørenes ressurser og utstyr, som følge av at det ikke var dokumentert rådighet over disse. Klagenemnda har ovenfor kommet til at innklagede kunne etterspørre og vektlegge den ettersendte forpliktelseserklæringen som en supplering av allerede innsendte opplysninger om underentreprenøren KLS' kvalifikasjoner. Dette stiller seg ikke annerledes for LW enn for KLS. Denne delen av klagers anførsel fører ikke frem.

(31) Klager har vist til flere andre forhold vedrørende valgte leverandør kvalifikasjoner;

(1) tilbudet inneholdt ikke forpliktelseserklæring fra Cramo AS, (2) tre av maskinene tilbudt fra LW var ikke dokumentert med JBV-vognkort, (3) ingen av maskinene tilbudt fra KLS var dokumentert med JBV-vognkort, og (4) det manglet nødvendig sertifisering av maskinparken.

(32) Når det gjelder (2) har innklagede opplyst at det var oppgitt vognkortnummer for de tre maskinene, og at innklagede derfor kunne sjekke at disse tidligere hadde vært godkjent. Godkjenningsprosessen var ifølge innklagede erfaringsmessig uproblematisk og hurtig for slike tilfeller, og innklagede vurderte dette som tilstrekkelig. Når det gjelder (3) har innklagede hevdet at JBV-vognkortene var vedlagt tilbudet, og har fremlagt disse for klagenemnda og klager i sakens anledning. Vognkortene var utstedt av innklagedes egen organisasjon, og innebar at det var gitt godkjenning fra Statens jernbanetilsyn. Slik saken er opplyst finner ikke klagenemnda grunnlag for å underkjenne innklagedes vurdering av at denne dokumentasjonen var tilstrekkelig. Felles for alle de fremlagte vognkortene og –numrene er dessuten at de gjelder skinnegående maskiner, og relaterte seg til et annet kvalifikasjonskrav enn det klager mener at ikke var oppfylt.

(33) Det er uklart ut fra kvalifikasjonskravet hvilke "ressurser og utstyr" som var nødvendige for å oppfylle det aktuelle kvalifikasjonskravet, og hva som utgjorde nødvendige sertifiseringer for maskinparken. Dokumentasjonskravet bidrar ikke til å klargjøre kravet. Klager har ikke nærmere underbygget anførselen, verken ved å beskrive hvordan kravet måtte forstås, herunder hvilke ressurser som var nødvendige, eller vist til hva som eventuelt manglet i valgte leverandørs tilbud. Klager har ikke hevdet at kravet var uklart.

(34) Innklagede utøver et visst skjønn ved bedømmelsen av om en leverandør oppfyller et kvalifikasjonskrav som dette, herunder hvilket utstyr som er tilstrekkelig for å vise at leverandøren er "egnet til å kunne gjennomføre kontrakten". Selv om innklagede har gitt en svak begrunnelse for hvorfor valgte leverandørs tilbud ble ansett som tilfredsstillende på dette punkt, har heller ikke klager på en adekvat måte begrunnet hvorfor valgte leverandør ikke oppfylte kravet. Slik saken er opplyst finner klagenemnda derfor ikke grunnlag til å konstatere at innklagede hadde plikt til å avvise valgte leverandør som følge av manglende oppfyllelse av kvalifikasjonskravet om "ressurser og utstyr". Klagers anførsel fører ikke frem.

Konklusjon: Innklagede har ikke brutt regelverket for offentlige anskaffelser. For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Marianne Dragsten