KOFA 2014/81: Avvisning og forpliktelseserklæring – Rv. 509

2014/81 Statens Vegvesen region Vest

Innklaget: Statens Vegvesen region Vest

Klager: Risa AS

Avgjørelse: Ikke brudd på regelverket

Type sak: Prioritert rådgivende sak

Klagenemnda for offentlige anskaffelser Innklagede har gjennomført en åpen anbudskonkurranse for utvidelse av Rv. 509, bygging av nytt toplanskryss og bygging av nye gang-, sykkel- og adkomstveier. Klagenemnda fant at innklagede ikke hadde brutt regelverket for offentlige anskaffelser ved a avvise klager og anta valgte leverandør. Klagenemndas avgjørelse 22. oktober 2014 i sak 2014/81 Klager: Risa AS Innklaget: Statens vegvesen v/Vegdirektoratet Klagenemndas Tone Kleven, Kai Krüger, Andreas Wahl medlemmer: Saken gjelder: Avvisning av leverandør, kravet til forutberegnelighet Bakgrunn:

(1) Statens vegvesen Region Vest (heretter innklagede) kunngjorde 28. mars 2014 en åpen anbudskonkurranse for utvidelse av Rv. 509, bygging av nytt toplanskryss, nye gang- og sykkelveier og adkomstveier, på strekningen fra Solasplitten til Sømmervågen, like ved Sola flyplass. Anskaffelsens verdi var i anskaffelsesprotokollen anslått å være 381,7 millioner kroner. Tilbudsfrist var i kunngjøringen punkt IV.3.4 angitt til 16. mai 2014.

(2) Av konkurransegrunnlaget A3 punkt 1 fremgikk følgende: "Følgende hovedmengder inngår i konkurransen: Sprengning: ca. 90000m3 Graving: ca. 150000m3 Fylling: ca. 55000m3 Masseflytting til deponi/overskuddsmasser: ca.200000m3 Omfattende lednings- og kabelarbeid, herunder fjernvarme (opsjon), gass og høyspent. Betongarbeid: Tre eksisterende underganger rives. G/S-undergang ved husmorskolen G/S-undergang ved Quality Airport hotell G/S-undergang ved flyplassen Følgende kontraksjoner skal bygges: Solabekken bru, prefabrikkert. Sømmervågen bru, forlengelse av eksisterende kulvert. Sømmervåg bru.

Blankenberg bru. Sømmervegen bru. Utsola vest."

(3) Av konkurransegrunnlaget del B3 punkt 10 fremgikk det at prosjektets beliggenhet rett ved Sola flyplass, medførte at Avinor påla strenge restriksjoner i innflygingssonen for flyplassen, med hensyn til arbeidstid og maskintyper. Videre fremgikk det at prosjektet skulle bygges i et område med stor trafikk og hvor det skulle foregå arkeologiske utgravinger langs veien.

(4) I konkurransegrunnlaget B2 punkt 0 var det oppstilt krav om at tilbyderne måtte være kvalifisert for å utføre de arbeider det skulle gis tilbud på. Videre fremgikk det at opplysningene ville bli skjønnsmessig vurdert, og at tilbydere som ikke tilfredsstilte byggherrens krav til kvalifikasjoner ville bli avvist. Hvert krav som ikke ble tilfredsstilt ville medføre at tilbudet ble avvist. Om arbeidsfellesskap fremkom følgende: "Dersom tilbyder er et arbeidsfellesskap, skal det med tilbudet følge en erklæring om solidarisk ansvar overfor byggherre og tredjemann, jf. pkt. 3 nedenfor. Videre skal hvert enkelt deltakende firma i arbeidsfellesskapet gi slike opplysninger om sitt firma som er krevd i konkurransegrunnlaget. Arbeidsfellesskap vil bli vurdert under ett for alle kvalifikasjonskrav unntatt HMS og egenkapital. For HMS og egenkapital vurderes hver enkelt deltager individuelt."

(5) Fra konkurransegrunnlaget B2 punkt 4 hitsettes: "4 Krav til kvalifikasjoner 4.1 Erfaring Tilbyder som er nyetablert firma og som ikke kan fremlegge referanser, må være særlig nøye med å sannsynliggjøre at han har forutsetninger for å gjennomføre kontrakten. Tilbyder skal redegjøre for selskapsdannelsen og ansattes kompetanse. Planlagt organisasjon for oppdraget og CV for nøkkelpersoner i prosjektorganisasjonen er særlig viktig. Dette gjelder også for firma som fusjonerer eller kjøpes opp av andre firma mens tilbudsbehandling pågår. 4.1.1 Erfaring fra tilsvarende arbeider. Referanseprosjekter Tilbyder skal ha erfaring fra arbeid av samme art og vanskelighetsgrad. Dokumentasjonskrav: Opplysninger om slike skal følge med tilbud. Jf. kap E2, pkt 4.1.1, skjema E2-4.1.1. 4.1.2 Byggherrens erfaringer. Referanseprosjekter [..] 4.2 HMS 4.2.1 Ulykkesfrekvens (H1-verdi) [..] 4.3 Økonomisk situasjon 4.3.1 Egenkapital. Soliditet [..]

4.4 Gjennomføringsevne Det vil bli gjort en samlet vurdering for de krav som er stilt under dette kriteriet gjennomføringsevne. 4.4.1 Tilbyders omsetning Tilbyders gjennomsnittlige årlige omsetning bør være minst like stor som den årsomsetningen kontrakten vil generere. Dokumentasjonskrav: Dokumentasjon av omsetning de siste tre årene skal følge tilbud. Jf. kap. E2, pkt 4.4.1, skjema E2-4.4.1. 4.4.2 Nøkkelpersoners kompetanse Det kreves teknisk og faglig kompetanse og relevant erfaring hos nøkkelpersoner som disponeres for oppdraget. Dokumentasjonskrav: Kompetanse og erfaring skal dokumenteres. Jf. kap. E2, pkt. 4.4.2, skjema E2-4.4.2. 4.4.3 Organisering Det kreves at organiseringen av gjennomføringen av kontrakten er tilstrekkelig bemannet og at tilbyder har kapasitet og evne til å håndtere uforutsette forhold i kontrakten. Dokumentasjonskrav: Med tilbud skal følge redegjørelse for hvordan tilbyder vil organisere gjennomføringen av kontrakten."

(6) Innklagede mottok fire tilbud innen tilbudsfristen 16. mai 2014, heriblant fra Stangeland Maskin AS, Risa AS (heretter klager), arbeidsfellesskapet Kruse Smith entreprenører AS og Bjelland AS (heretter valgte leverandør).

(7) I tilbudet fra klager fremgikk det at: "Vi har lagt til grunn i anbudet å bruke SV Betong AS som vår UE på betongarbeider. Vi må forbeholde oss retten til eventuelt å vurdere dette valget på et senere tidspunkt." Vedlagt tilbudet fulgte en presentasjon av firmaet SV Betong AS, samt dokumentasjon på sentral godkjenning for SV Betong AS. Det var ikke vedlagt forpliktelseserklæring fra SV Betong AS. Klager hadde også vedlagt en liste over klagers siste og mest relevante oppdrag.

(8) Partene har opplyst at valgte leverandør skulle benytte underleverandører på enkelte av arbeidene, og at valgte leverandør ikke hadde levert forpliktelseserklæring fra disse underleverandørene. I valgte leverandørs organisasjonskart fremgikk det også at Trygve Aaslid skulle være anleggsleder for "Betong/UE", og at det under ham skulle være en Betong formann og "UE formenn". Tilbudet fra valgte leverandør ga altså uttrykk for at det ville bli benyttet underleverandør på noen arbeider.

(9) I valgte leverandørs tilbud var det i forbindelse med kvalifikasjonskravet i 4.1.1 angitt fem referanseprosjekter fra Kruse Smith, alle med Statens vegvesen region Vest som oppdragsgiver, som omfattet bygging av veier, broer, tunneler med mer. Det var angitt ytterligere fire prosjekter i tilknytning til kvalifikasjonskravet i punkt 4.1.2, også med

samme oppdragsgiver. Bjelland hadde også beskrevet tre tidligere prosjekter i 4.1.1 og ytterligere ett i 4.1.2. Vedlagt valgte leverandørs tilbud var en erklæring fra deltakerne i arbeidsfellesskapet om solidarisk ansvar for oppfyllelsen i forhold til byggherre og ved eventuelt tredjemannsansvar.

(10) Innklagede sendte et brev til klager 2. juni 2014, der det ble opplyst om at klagers tilbud var avvist fra konkurransen. Som begrunnelse for dette fremkom følgende: "Deres tilbud avvises med hjemmel i forskrift om offentlige anskaffelser § 20-12 (1) bokstav a. Tilbudet er avvist med følgende begrunnelse: Risa AS har ikke dokumentert å selv ha erfaring med betongarbeider jfr. Konkurransegrunnlaget punkt B.2.4. Risa AS har heller ikke dokumentert å ha rådighet over underleverandør med erfaring med betongarbeid, jfr. FOA § 17-9 (2): [..]"

(11) Det fremgikk videre av brevet at tre av de fire innkomne tilbyderne var avvist, og at innklagede hadde til hensikt å inngå kontrakt med valgte leverandør.

(12) I dokumentet "kvalifikasjonsvurdering og tilbudsevaluering", datert 23. mai 2014, fremgikk det at tre av de fire innkomne tilbudene var avvist grunnet manglende dokumentasjon på betongarbeid. Om klagers tilbud fremgikk det at klager på sine referanseprosjekter med betongarbeider hadde brukt underleverandører.

(13) Klager sendte en klage på avvisningsbeslutningen 12. juni 2014. Det ble her påpekt at innklagede hadde brutt regelverket ved å avvise klager. Videre påpekte klager at det var i strid med prinsippet om likebehandling å avvise klager, men ikke valgte leverandør.

(14) Innklagede tok ikke klagen til følge i sitt svarbrev av 17. juni 2014. Det fremgikk videre av dette brevet at innklagede ikke anså det som nødvendig med forpliktelseserklæring for valgte leverandørs underleverandør på asfaltarbeider. Som begrunnelse for dette fremgikk følgende: "I klagen problematiseres hvorvidt vi krever forpliktelseserklæring for entreprenøren som skal utføre asfaltarbeidet. Vi har ikke ansett dette som nødvendig i foreliggende konkurranse. Årsaken til at dette kreves for betongarbeidet er delvis kompleksiteten av dette, og delvis de meget store konsekvensene, både økonomisk og hms-messig, det vil kunne ha om det gjøres feil ved dette arbeidet, jfr. ovenfor. Dette skiller seg vesentlig fra f.eks. asfaltarbeid. Av denne grunn har vi ikke ansett entreprenører som ikke dokumenterer egen kompetanse på betongarbeidet, eller rådighet over ressurser hos en kvalifisert underleverandør for å oppfylle kvalifikasjonskravene. De øvrige delene av arbeidet, herunder asfalt, har ikke samme kompleksitet/vanskelighetsgrad som betongarbeidet. Det vil heller ikke ha samme konsekvenser om det gjøres feil ved utførelsen av dette arbeidet. Vi anser derfor ikke dokumentert rådighet over underleverandører på disse fagområdene for å være nødvendig for å være kvalifisert for å utføre kontraktarbeidet"

(15) Klagenemnda har mottatt to klager på gjennomføringen av konkurransen, både fra klager og fra Stangeland Maskin AS. Klagen fra Stangeland Maskin behandles i sak 2014/76. Klager brakte saken inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser 11. juli 2014.

(16) Kontrakt er ikke inngått, og innklagede har opplyst at kontrakt ikke vil bli inngått før klagenemnda har behandlet saken.

(17) Den foreliggende klage ble avgjort av klagenemnda den 22. september 2014. Klagenemnda la til grunn at partene var enig om at valgte leverandør ikke selv oppfylte kvalifikasjonskravet om erfaring fra tilsvarende arbeider. Klagenemnda konkluderte på dette grunnlag med at innklagede hadde brutt forskriften § 20-12 (1) bokstav a, ved ikke å avvise valgte leverandør fra konkurransen. Etter at klagenemndas avgjørelse ble meddelt partene, ble klagenemnda oppmerksom på et forhold som gjorde at nemnda fant det riktig å se på saken på nytt. Klagenemnda har tidligere lagt til grunn at nemnda har anledning til å ta en sak opp til ny behandling, og omgjøre en avgjørelse som er meddelt partene, jf. sak 2009/272 premiss (18). Anførsler: Klagers anførsler: Klager skulle ikke vært avvist

(18) Innklagede har brutt regelverket ved å avvise klager med den begrunnelse at klager manglet erfaring med betongarbeider. Klager har lagt opp til å benytte SV Betong som underentreprenør for betongarbeidet. Avvisningen synes primært begrunnet i at det ikke var fremlagt erklæring om forpliktende samarbeid med SV Betong. Spørsmålet om forpliktelseserklæring er irrelevant ettersom klager har dokumentert tilstrekkelig egen kompetanse til å utføre det beskrevne oppdraget. Det at klager tidligere har benyttet underleverandører ved utførelse av betongarbeider medfører heller ikke at innklagede kan se bort fra klagers erfaring med betongarbeider. Dersom innklagede mente å oppstille et krav om at leverandørene selv måtte ha utført betongarbeider, måtte dette vært betydelig klarere uttrykt.

(19) Videre fremstår det som åpenbart at SV Betong er en ressurs som klager har anledning til å benytte. Dokumentasjonen for dette fremgår av det materialet fra SV Betong som klager hadde vedlagt tilbudet, sammenholdt med teksten i arbeidsbeskrivelsen i klagers tilbud. Klager kunne ikke presentert SV Betong med prosjektorganisasjon og prising av betongarbeidene uten å kunne forholde seg til et mottatt tilbud. Ut fra sammenhengen og innklagedes tidligere praksis burde det være klart at SV Betong er en faktisk tilgjengelig ressurs, slik som beskrevet i tilbudet. Årsaken til at klager ikke har innhentet forpliktelseserklæring fra SV Betong er at dette aldri er blitt etterspurt i forbindelse med tidligere tilbud.

(20) Dersom ytterligere dokumentasjon for klagers rådighet over SV Betong ble funnet nødvendig, skulle innklagede benyttet adgangen til å innhente ytterligere dokumentasjon i medhold av forskriften § 21-4. Innklagede hadde plikt til å innhente slik dokumentasjon all den tid årsaken til manglende forpliktelseserklæring skyldes en uklarhet i innklagedes konkurransegrunnlag. Dersom innklagede hadde bedt om en signert forpliktelseserklæring, ville klager selvfølgelig levert dette. Valgte leverandør skulle vært avvist

(21) Subsidiært anføres det at innklagede har brutt regelverket ved ikke å avvise også valgte leverandør. Valgte leverandør manglet forpliktelseserklæring for underleverandørene som skulle utføre blant annet asfaltarbeidene og sprengningsarbeidene. Begrunnelsen for avvisningen av klager som er gitt i brev av 2. juni 2014, må forstås slik at Vegvesenet legger til grunn at det foreligger en plikt til å avvise leverandører dersom dokumentert egen kompetanse, eller dokumentert rådighet over underentreprenør, mangler for noen av de aktuelle fag. Dersom regelen skal fortolkes på en slik måte ovenfor klager, må det samme gjelde i forhold til valgte leverandør.

(22) Bjelland mangler erfaring fra prosjekter av tilsvarende art og vanskelighetsgrad, slik det var stilt krav om i konkurransegrunnlaget. Når det gjelder valgte leverandørs egen erfaring fra sprengningsarbeider dreier dette seg om erfaring fra sprenging av tunnel. Sømmervågen dreier seg ikke om tunnelarbeid, men om sprenging med spesielle krav grunnet bil- og flytrafikk.

(23) Innklagede hadde også plikt til å avvise valgte leverandør på grunn av manglende oppfyllelse av kvalifikasjonskravet om "Organisering". Det vises til at valgte leverandør kun leverte inn et organisasjonskart, som viste hvilke nøkkelpersoner som stod som ansvarlig for ulike deler av prosjektet. Det manglet dokumentasjon for deling av ansvarsområder mellom de to parter i arbeidsfellesskapet, og mellom disse og underleverandørene. Konkurransen skulle vært avlyst

(24) Innklagede har brutt regelverket ved ikke å avlyse konkurransen. Dersom innklagede ønsket å endre en langvarig praksis for hvilken dokumentasjon som kreves for oppfyllelse av kvalifikasjonskravene, må en slik endring bekjentgjøres for tilbyderne, enten i konkurransegrunnlaget eller på annen måte. Når innklagede har ansett den type dokumentasjon som klager har levert som tilstrekkelig gjennom lang tid, må tilbyderne kunne legge til grunn at dette er tilstrekkelig så lenge ikke annet opplyses. Innklagedes anførsler: Klager skulle ikke vært avvist

(25) Det bestrides at det var i strid med regelverket å avvise klager med den begrunnelse at klager manglet erfaring med betongarbeider. Klager har ikke fremlagt forpliktelseserklæring fra underleverandøren SV Betong, og innklagede kunne derfor ikke se hen til SV Betong erfaring ved vurderingen av om kvalifikasjonskravet knyttet til erfaring var oppfylt. Det var derfor kun klagers egen erfaring som ble vurdert under kvalifikasjonskravet om erfaring. Det fremgikk av konkurransegrunnlaget at "tilbyder" måtte ha erfaring fra arbeid av samme art og vanskelighetsgrad. I NA-Rundskriv 2010/08 pkt. 4.1.1, som er gjort til en del av konkurransegrunnlaget, presiseres det at grunnlaget for bedømmelsen er de arbeider tilbyder selv har hatt ansvaret for utførelsen av. Klager har ikke dokumentert selv å ha erfaring fra tilsvarende betongarbeider.

(26) Det bestrides at innklagede hadde en plikt til å innhente ytterligere dokumentasjon i medhold av forskriften § 21-4. Hvorvidt et tilbud kan utdypes eller suppleres etter forskriften § 21-4 er en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle, og hvor oppdragsgiver utøver et innkjøpsfaglig skjønn. Valgte leverandør skulle vært avvist

(27) Det bestrides at innklagede har brutt regelverket ved ikke å avvise valgte leverandør. Kvalifikasjonskravet om erfaring knyttet seg til betongarbeider, ikke asfaltarbeider. Forskriften § 17-9 kan ikke forstås slik at det kreves forpliktelseserklæring for alle fag i en kontrakt der tilbyder har planlagt å bruke underentreprenør, når kvalifikasjonskravene knytter seg til anskaffelsens hovedelement. Det var ikke noe "særskilt" ved det aktuelle asfaltarbeidet, i motsetning til betongarbeidet, som skulle tilsi at forpliktelseserklæring måtte fremlegges. Det samme må være tilfellet for de andre underordnete fagene, som sprenging og vegmerking. Det vises dessuten til at valgte leverandør hadde dokumentert selv å ha erfaring fra alle sentrale deler av kontrakten. Konkurransen skulle vært avlyst

(28) Det bestrides at innklagede har brutt regelverket ved ikke å avlyse konkurransen. Innklagede har også i tidligere konkurranser avvist leverandører grunnet manglende forpliktelseserklæring. Klagenemndas vurdering:

(29) Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Konkurransen gjelder utvidelse av Rv. 509, bygging av nytt toplanskryss, bygging av nye gang-, sykkel- og adkomstveier, som er en bygge- og anleggsanskaffelse. Anskaffelsens verdi er i anskaffelsesprotokollen estimert til 381,7 millioner kroner. I tillegg til lov om offentlige anskaffelser følger anskaffelsen etter sin art og verdi forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr. 402 del I og III, jf. forskriften §§ 2-1 og 2-2. Konkurransen skulle vært avlyst

(30) Klager anfører at innklagede har brutt regelverket ved å endre en langvarig praksis om at det ikke ble krevd forpliktelseserklæring fra underleverandører for oppfyllelse av kvalifikasjonskravene, uten at denne endringen ble gjort kjent for tilbyderne. Denne feilen medfører at innklagede hadde plikt til å avlyse konkurransen.

(31) Det fremgår av forskriften § 17-9 (2) at en leverandør for en særskilt kontrakt, der dette er hensiktsmessig, kan støtte seg på andre foretaks kapasitet, uavhengig av den juridiske karakteren av forbindelsen mellom dem. Det fremgår videre at i så fall "skal leverandøren dokumentere overfor oppdragsgiver at den vil ha rådighet over de nødvendige ressursene, for eksempel ved å fremlegge en forpliktelseserklæring om dette fra disse foretakene".

(32) Det fremstår noe uklart for klagenemnda i hvilken grad innklagede rent faktisk har endret sin praksis hva gjelder krav til forpliktelseserklæring. Dette er imidlertid ikke avgjørende for resultatet i denne saken.

(33) Dersom innklagede ikke tidligere har krevd forpliktelseserklæring fra underleverandører, men likevel vektlagt underleverandørenes kapasitet ved vurderingen av kvalifikasjonskravene, vil dette være i strid med forskriften § 17-9 (2). Å endre en praksis slik at den blir i samsvar med gjeldende regelverk, vil normalt ikke utgjøre et brudd på regelverket. Tilbydere må ved utformingen av tilbud legge til grunn at oppdragsgiver vil følge regelverket ved gjennomføring av en konkurranse, selv om dette ikke har vært gjort ved tidligere anskaffelser. Selv om innklagede med fordel kunne informert leverandørene om endring i eventuell tidligere praksis, utgjør det ikke et brudd på regelverket at man

går over til å kreve forpliktelseserklæring i samsvar med kravene oppstilt i forskriften § 17-9 (2). Klagers anførsel fører ikke frem. Om erfaringsgrunnlag fra tilsvarende arbeider - generelt

(34) Det sentrale i denne saken er innklagedes håndtering av konkurransegrunnlagets pkt 4.1.1. om erfaringsgrunnlag, både ved avvisning av klager og ved den påklagde antagelse av valgte leverandør. Hva som ligger i kravet til erfaring fra arbeid av "samme art og vanskelighetsgrad" må vurderes på bakgrunn av den konkrete anskaffelsen. Kvalifikasjonskravet gir anvisning på en skjønnsmessig terskel, her særlig i det som gjelder hvilke arbeider det gjelder, arbeidenes vanskelighetsgrad, risikomomenter – og hvor strenge krav som skal stilles på de enkelte. At noen arbeider er angitt som «hovedmengder» (ovenfor under (2)) er derfor relevant, likeså at betongarbeider i motsetning til for eksempel asfaltarbeider som ikke er nevnt. Innklagede har videre påpekt særlige forhold knyttet til betongarbeider ved utførelse av et antall broprosjekter. Innklagede må ut fra dette kunne utøve et skjønn som nemnda ikke etterprøver. Klager skulle ikke vært avvist – vurdering av erfaring med betongarbeider

(35) Klager anfører at innklagede har brutt regelverket ved å avvise klager med den begrunnelse at klager manglet erfaring fra betongarbeider.

(36) Det følger av forskriften § 20-12 (1) bokstav a at oppdragsgiver skal avvise leverandører som ikke oppfyller krav som er satt til leverandørenes deltakelse i konkurransen, med forbehold av § 21-3 (tilleggsfrist for ettersending av dokumenter).

(37) I konkurransegrunnlaget var det oppstilt et kvalifikasjonskrav om at tilbyderne måtte ha erfaring fra arbeid "av samme art og vanskelighetsgrad".

(38) Klager ble avvist fra konkurransen med den begrunnelse at klager ikke hadde dokumentert selv å ha erfaring med betongarbeider, eller å ha rådigheten over underleverandør med erfaring med betongarbeider.

(39) Det fremgår av konkurransegrunnlaget at betongarbeider var et sentralt element i anskaffelsen, og det var dermed relevant å se hen til leverandørenes erfaring med betongarbeider ved vurderingen av om kvalifikasjonskravet om relevant erfaring var oppfylt. Det første spørsmålet blir dermed om klager hadde dokumentert å selv ha erfaring fra relevante betongarbeider.

(40) Inntatt i klagers tilbud var en liste over klagers siste og mest relevante tilsvarende oppdrag. Partene er enige om at disse arbeidene omfattet relevante betongarbeider, men det fremgår at betongarbeidene var utført av underleverandører. Klager anfører at disse arbeidene måtte vektlegges ved vurderingen av kvalifikasjonskravene, mens innklagede hevder at arbeidene ikke var relevante da de ikke var utført av klager selv.

(41) Som nevnt over gir kvalifikasjonskravet anvisning på en skjønnsmessig terskel for hvilken erfaring som skal anses å være av "samme art og vanskelighetsgrad". Innklagede har vurdert det slik at tilbyderne selv måtte ha utført relevante betongarbeider for å oppfylle kvalifikasjonskravet. Dersom en leverandør ikke selv har utført betongarbeider, men kun benyttet underleverandører til dette, har leverandøren ikke dokumentert at leverandøren selv har erfaring med utføring av betongarbeider. Spesielt i et tilfelle som

det foreliggende, der det er tale om relativt omfattende og krevende betongarbeider med risikomomenter knyttet til brokonstruksjoner, må det godtas at kravene stilles høyt.

(42) Det fremgår av forskriften § 17-9 (2) at en tilbyder kan støtte seg på andre foretaks kapasitet. For at oppdragsgiver skal kunne vektlegge en tilbudt underleverandørs kapasitet ved vurderingen av kvalifikasjonskravene, må imidlertid tilbyderen "dokumentere overfor oppdragsgiver at den vil ha rådighet over de nødvendige ressursene, for eksempel ved å fremlegge en forpliktelseserklæring om dette fra disse foretakene".

(43) Klager har i sitt tilbud forutsatt å benytte SV Betong AS som underleverandør for betongarbeidene. Det avgjørende blir dermed om innklagede hadde plikt til å vurdere SV Betong AS' erfaring ved vurderingen av om klager oppfylte kvalifikasjonskravet om erfaring.

(44) Klager har erkjent at det ikke er levert forpliktelseserklæring for underleverandøren SV Betong AS, men anfører at det ut fra klagers tilbud fremstod som åpenbart at klager kunne benytte SV Betong AS' ressurser.

(45) Vedlagt klagers tilbud fulgte en presentasjon av SV Betong AS. Det fremgikk imidlertid ikke av denne at klager hadde rådighet over SV Betong AS' ressurser. Klager har heller ikke levert annen dokumentasjon på at SV Betong AS faktisk har forpliktet seg til å stille de nødvendige ressursene til rådighet for klager. Klager tok for øvrig forbehold om å bytte underleverandør på et senere tidspunkt. Basert på dette har klager ikke dokumentert at klager vil ha rådighet over SV Betong AS. Klagers anførsel fører ikke frem.

(46) Klager anfører at dersom ytterligere dokumentasjon for klagers rådighet over SV Betong ble funnet nødvendig, skulle innklagede benyttet adgangen til å innhente ytterligere dokumentasjon i medhold av forskriften § 21-4, ettersom den manglende forpliktelseserklæringen i klagers tilbud skyldes en uklarhet i konkurransegrunnlaget.

(47) Det følger av forskriften § 21-1 (1) at etter tilbudsfristens utløp er det verken adgang eller plikt til å endre eller rette tilbud. I forskriften § 21-4 åpnes det imidlertid for at oppdragsgiver "kan" be om at "fremlagte attester og dokumenter vedrørende krav til leverandøren suppleres eller utdypes." Bestemmelsen gir dermed en rett for oppdragsgiver til å be om opplysninger, men pålegger ingen plikt for oppdragsgiver til å innhente dokumentasjon.

(48) Klagenemnda har imidlertid lagt til grunn at oppdragsgiver i visse tilfeller kan ha en plikt til å avklare uklarheter og ufullstendigheter ut fra de grunnleggende kravene i loven § 5, noe som kan være tilfelle der konkurransegrunnlaget er uklart, jf. blant annet klagenemndas saker 2007/91 premiss (28) til (30) og 2004/279 premiss (32) til (34).

(49) I dette tilfellet foreligger det imidlertid ingen uklarhet i konkurransegrunnlaget. Det fremgår klart av forskriften § 17-9 at tilbyderne må dokumentere rådighet over underleverandører, dersom en leverandør skal støtte seg på andre foretaks kapasitet for oppfyllelse av kvalifikasjonskravene. At innklagede ikke presiserte dette i konkurransegrunnlaget, kan ikke anses som en uklarhet som gir plikt til å be om supplerende dokumentasjon. Klagers anførsel fører etter dette ikke frem. Avvisning av valgte leverandør – manglende forpliktelseserklæring

(50) Klager anfører at innklagede har brutt regelverket ved ikke å avvise valgte leverandør, ettersom også valgte leverandør manglet forpliktelseserklæring for deler av arbeidene som var forutsatt utført av underleverandører.

(51) Av forskriften § 20-12 (1) bokstav a fremgår det at oppdragsgiver skal avvise leverandører som ikke oppfyller krav som er satt til leverandørenes deltakelse i konkurransen.

(52) Innklagede hevder at kvalifikasjonskravet om "erfaring fra arbeid av samme art og vanskelighetsgrad" måtte forstås som et krav om erfaring med betongarbeid, mens klager anfører at kvalifikasjonskravet må forstås slik at det gjaldt alle arbeidene som inngikk i anskaffelsen. Innklagede hevder videre at valgte leverandør selv hadde erfaring fra arbeid av samme art og vanskelighetsgrad som de arbeidene som omfattes av kontrakten.

(53) Det var ikke gitt opplysninger i konkurransegrunnlaget om hva som skulle anses som erfaring fra arbeider av "samme art og vanskelighetsgrad". En naturlig språklig forståelse av uttrykket innebærer imidlertid etter klagenemndas mening, at leverandørene måtte ha relevant erfaring fra alle de sentrale områder kontrakten gjelder. Vurderingen av om tilbydernes erfaring var av samme "samme art og vanskelighet" må gjøres ut fra en skjønnsmessig vurdering som i begrenset grad kan overprøves av klagenemnda.

(54) Konkurransen gjelder inngåelse av kontrakt om utvidelse av vei til firefeltsvei, med kombifelt for kollektiv og tungtransport, samt nytt toplanskryss for rundkjøring. Det skal også bygges nye gang-, sykkel- og adkomstveier. Anskaffelsen inneholder en rekke ulike elementer, blant annet betongarbeider, sprenging, graving, fylling, masseflytting til deponi/overskuddsmasser og lednings- og kabelarbeid, herunder fjernvarme (opsjon), gass og høyspent, jf. premiss (2) ovenfor.

(55) Dersom innklagede mente at det kun var erfaring fra betongarbeid som var nødvendig for å oppfylle kvalifikasjonskravet om erfaring, måtte dette ha blitt presisert i konkurransegrunnlaget. Når dette ikke er presisert, må innklagede vurdere tilbydernes erfaring på alle de sentrale områder kontrakten gjelder. Det avgjørende blir dermed om valgte leverandør oppfylte kravet om erfaring fra arbeid av samme art og vanskelighetsgrad, enten selv eller gjennom underentreprenør som valgte leverandør har dokumentert å ha rådighet over.

(56) Det er ikke bestridt at valgte leverandør ville utføre deler av oppdraget ved underleverandører, og at valgte leverandør ikke hadde dokumentert rådighet over disse. Men dersom valgte leverandør selv oppfylte kravet om erfaring fra arbeid av samme art og vanskelighetsgrad, må tilbyderen anses som kvalifisert på dette grunnlag. Det er i så fall ikke påkrevd med forpliktelseserklæring fra underleverandører, selv om leverandøren planlegger å benytte seg av underleverandører for deler av kontrakten, jf. sak 2012/248 premiss (38) og 2011/330 premiss (74). Avvisning av valgte leverandør - valgte leverandørs egne kvalifikasjoner

(57) Valgte leverandør er i foreliggende sak et arbeidsfellesskap, og det avgjørende blir da om arbeidsfellesskapet som sådan oppfyller kvalifikasjonskravet om erfaring, ikke om hver av deltakerne i arbeidsfellesskapet oppfyller kvalifikasjonskravet på selvstendig grunnlag, jf. forskriften § 17-8 (3). Dette fremgikk også av konkurransegrunnlaget kapittel B2 punkt 0. Klagenemnda kan heller ikke se at arbeidsfellesskapet har plikt til å

redegjøre for hvilke deler av kontrakten som skal utføres av hver av de to partene i arbeidsfellesskapet og av deres underleverandører, så lenge arbeidsfellesskapet samlet sett er kvalifisert til å utføre arbeidet, og partene uansett vil være solidarisk ansvarlige for oppfyllelsen og ved eventuelt tredjemannsansvar.

(58) Klager hevder at valgte leverandør ville benytte seg av underleverandør på arbeid knyttet til asfalt, sprenging spunting, peling, rekkverk og vegmerking, og at valgte leverandør ikke oppfylte kvalifikasjonskravet om erfaring fra samtlige av disse arbeidene selv. Klager har imidlertid ikke konkretisert på hvilken måte eller for hvilke arbeider valgte leverandør mangler erfaring.

(59) Det er ikke bestridt av klager at valgte leverandør hadde tilstrekkelig erfaring fra betongarbeid. Når det gjelder erfaring fra "grunn- og veiarbeider" viser innklagede til at det fremgikk av valgte leverandørs referanseprosjekter at leverandøren hadde erfaring fra slike arbeider. Videre hevder innklagede at valgte leverandør selv har utført dette arbeidet. Når det gjelder arbeidene knyttet til "kabel, høyspent og gass" skal leverandøren kun grave grøftene. Vedrørende "sprengningsarbeidene", peker innklagede på at fem av valgte leverandørs referanseprosjekter omfattet driving av tunnel, og at referansepersonene for prosjektene bekreftet at valgte leverandør selv utførte sprengningsarbeidene. Innklagede har dermed ansett valgte leverandørs erfaring fra slike arbeider som tilstrekkelig og klagenemnda finner ikke grunn til å underkjenne innklagedes vurderinger av dette.

(60) Innklagede erkjenner at valgte leverandør ikke selv har utført utlegging av asfalt, selv om asfaltlegging har vært omfattet i flere av referanseprosjektene. Forskjellsbehandling i avvisning av klager og valgte leverandør

(61) Klagenemnda la ovenfor til grunn at innklagede, ved vurderingen av om klager hadde tilstrekkelig erfaring fra tilsvarende arbeider, kunne ta i betraktning at klager ikke hadde utført betongarbeidene selv. Dette selv om klager hadde erfaring fra totalentrepriser som inkluderte betongarbeider. Også valgte leverandør har erfaring som totalentreprenør i tilsvarende prosjekter som det foreliggende, men uten å ha utført asfaltarbeidene selv. Spørsmålet er dermed om innklagede, i overensstemmelse med kravet til likebehandling, kunne velge å avvise klager, men ikke valgte leverandør.

(62) I EU-domstolens forente saker C-21/03 og C-34/03 (Fabricom) uttalte retten i premiss 27 at "ligebehandlingsprincippet kræver, at ensartede forhold ikke må behandles forskelligt, og at forskellige forhold ikke må behandles ensartet, medmindre en sådan forskellig behandling er objektivt begrundet".

(63) I den andre klagesaken om samme anskaffelse, sak 2014/76, har Stangeland Maskin AS opplyst at asfaltarbeidene utgjør ca. 10 % av tilbudssummen, mens betongarbeidene utgjør mellom 10 og 15 %. Innklagede hevder at asfaltarbeidet utgjør om lag 7,8 % av tilbudssummen, hvorav 25-30 % gjelder arbeider på byggeplass. Verdien av det aktuelle arbeidet trekker derfor noe, men ikke avgjørende, i retning av at tilfellene kan behandles forskjellig. Innklagede har videre forklart at betongarbeidene var av en annen og mer krevende art enn de øvrige arbeidene som skulle utføres, og viser i denne forbindelse til at en vellykket bro stiller større krav til riktig prosjektering, forskaling og bygging enn de øvrige arbeidene, innebærer større risikopotensial, og at eventuelle feil er vanskeligere å avhjelpe. Selv om ikke omfanget av betongarbeidene skilte seg ut fra andre arbeider, var

det en avgjørende forskjell i kompleksiteten og risikoen. Klager mener på sin side at vanskelighetsgraden ikke kan begrunne en forskjellsbehandling av de ulike tilfellene. Alle fag i et stort samferdselsprosjekt som det foreliggende stiller krav til kompetent utførelse. Det er også vist til at prosjektet gjelder til sammen seks kjørefelt, som skal asfalteres fra grunnen, og at arbeidene skal gjennomføres uten avstengning i et tungt trafikkert område.

(64) Slik saken er opplyst, fremstår det som om asfaltarbeidene var av en annen art enn betongarbeidene som skulle utføres under kontrakten. Avgjørende er imidlertid at asfaltarbeid ikke var nevnt blant konkurransens hovedmengder, mens betongarbeider her var viet en sentral plass, jf. premiss (2) ovenfor. Det forhold at en tilbyder manglet erfaring fra selv å ha utført asfaltarbeider, kan på denne bakgrunn ikke likestilles med at en tilbyder manglet erfaring fra selv å ha utført betongarbeider. Innklagede har dermed ikke brutt kravet om likebehandling ved å avvise klager, men ikke valgte leverandør. Organisering

(65) Som nevnte ovenfor under (5) satte konkurransegrunnlaget under pkt. 4.4. "Gjennomføringsevne" krav til dokumentasjon for hvordan tilbyder ville organisere gjennomføring av kontrakten. Dette var utformet som et krav om at organiseringen av gjennomføringen av kontrakten er "tilstrekkelig bemannet og at tilbyder har kapasitet og evne til å håndtere uforutsette forhold i kontrakten". Kravet var ett av tre krav under et overordnet krav om "Gjennomføringsevne". Det var her angitt at det ville gjøres en samlet vurdering av "Organisering", "Nøkkelpersoners kompetanse" og "Tilbyders omsetning".

(66) Klager har anført at innklagede hadde plikt til å avvise valgte leverandør fordi valgte leverandør kun leverte inn et organisasjonskart, som viste hvilke nøkkelpersoner som stod som ansvarlig for ulike deler av prosjektet.

(67) Klagers anførsel er kun knyttet til den knappe besvarelsen av kravet om organisering. Slik kvalifikasjonskravet "Gjennomføringsevne" var utformet, er ikke dette alene tilstrekkelig til å underkjenne innklagedes vurdering av at valgte leverandør oppfylte også dette kravet.

(68) Basert på dette har innklagede ikke brutt forskriften § 20-12 (1) ved ikke å avvise valgte leverandør. Konklusjon: Statens vegvesen har ikke brutt regelverket for offentlige anskaffelser. For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Kai Krüger