KOFA 2015/84: Mangelfull begrunnelse – Vågsøy kommune

2015/84 Vågsøy kommune

Innklaget: Vågsøy kommune

Klager: Kystbedriftenes Helsetjeneste

Avgjørelse: Brudd på regelverket

Type sak: Rådgivende sak

Klagenemnda for offentlige anskaffelser Saken gjelder: Begrunnelse, skriftlighet, tildelingsevaluering Innklagede gjennomførte en konkurranse med forhandling for anskaffelse av bedriftshelsetjenester. Klagenemnda fant at innklagede hadde gitt en mangelfull begrunnelse i strid med forskriften § 11-14. Videre fant klagenemnda at innklagde hadde brutt forskriften § 3-1 (7) som følge av at manglende skriftlighet gjorde det umulig å overprøve innklagedes evaluering. Klagenemndas 15. oktober 2015 i sak 2015/84 Klager: Kystbedriftenes Helsetjeneste SA Innklaget: Vågsøy kommune Klagenemndas medlemmer: Arve Rosvold Alver, Karin Fløistad, Kristian Jåtog Trygstad

Bakgrunn

(1)Vågsøy kommune (heretter innklagede) kunngjorde 11. februar 2014 en konkurranse med forhandling for anskaffelse av bedriftshelsetjenester. Tilbudsfrist ble i kunngjøringen punkt 3. angitt til 3. mars 2014.

(2)Kravspesifikasjonen fremgikk av del 2 i konkurransegrunnlaget. Under punkt 7.1 var det stilt krav til kompetanse i punkt 7.1.1 til 7.1.12. Under punkt 7.1.1 om bemanning var det stilt krav om å til enhver tid ha bemanning for å dekke tjenestene, og det var listet opp hvilken bemanning oppdragsgiver "ser for seg", herunder yrkeshygieniker. Det var videre stilt krav til blant annet målrettede helseundersøkelser, akutte arbeidsrelaterte hendelser, og kurs/kompetansehevende tiltak, i tillegg til en rekke andre krav. Felles for kravene var at det var stilt konkrete krav til gjennomføringen av tjenesten. Under punkt 7.2 "Tilgjenge og responstid" var det stilt krav til tilgjengelighet og responstid, herunder krav til maksimal respons- og leveringstid.

(3)Det fremgikk av konkurransegrunnlaget punkt 8 at kontrakt ville tildeles det økonomisk mest fordelaktige tilbudet basert på kriteriene pris (maksimalt 100 poeng), kompetanse og oppdragsforståelse (maksimalt 100 poeng – "Øvrige tilbod vurderast i ein relativ funksjon"), og tilgjengelighet og responstid (maksimalt 50 poeng). Videre fremgikk følgende: "8.2 Kompetanse og oppdragsforståing Med utgangspunkt i konkurransegrunnlaget skal leverandør skal ha tilgjengeleg kompetanse på dei ulike områda. Leverandøren skal gje ei fullstendig oversikt over bemanning for dette oppdraget (med spesifisering av utdanning, kompetanse og erfaring for alle medarbeidarar). Vi ber også om at leverandøren set opp ei oversikt over korleis man ser for seg organisering av arbeidet, og kva faktorar leverandørsen meiner er avgjerande for ei velfungerande bedriftshelseteneste.

Dette kriteriet vurderast ut frå leverandør si beskriving av bemanning, kompetanse og forståing av oppdraget. Ved evaluering vil det bli gjort ei vurdering av løysinga som er beskrive. Beste løysing tildelast høgaste score (100 poeng) 8.3 Tilgjenge og responstid Leverandøren skal beskrive sin generelle tilgjenge overfor oppdragsgjevar etter 7.11. Der leverandøren kan tilby betre responstid enn fastsette minstekrav vil dette gje positiv utteljing under dette tildelingskriteriet. Dette tildelingskriteriet vurderast ut frå leverandør sin generelle tilgjengelege og responstid. Ved evaluering vil det bli gjort ei vurdering av løysinga som er beskrive. Beste løysing tildelast høgaste score (50 poeng)."

(4)Ettersom det ikke finnes et punkt 7.11 i konkurransegrunnlaget, legges det til grunn at henvisningen til punkt 7.11 er feilskrift for punkt 7.2 "Tilgjenge og responstid".

(5)Innen tilbudsfristen mottok innklagede tilbud fra tre leverandører, herunder Kystbedriftenes helsetjeneste SA (heretter klager) og Bedriftshelse1 Nordfjord AS.

(6)Ved e-post av 2. mai 2014 sendte innklagede en matrise med oversikt over enkelte punkter i klagers tilbud, og ba om tilbakemelding fra klager på hvorvidt klager var enig i dette. Det ble vist til et møte. Klager gav tilbakemelding på fem av punktene i matrisen ved e-post 6. mai 2014.

(7)Innklagede fattet beslutning om valg av leverandør 6. juni 2014. Det fremgikk av beslutningen at: " Leverandørane er vurdert ut frå konkurransegrunnlaget og forhandlinger. To av tilboda var relativt like i pris, medan det tredje låg noko høgare. I dei to tilboda som hadde lågast pris er det noko forskjell i kompetanse og tilgjenge. Bedriftshelse1 poengscore 242,6 (Kompetanse 99,3 poeng, tilgjenge 50 poeng, pris 93,3 poeng). KBHT poengscore 241,6 (Kompetanse 96,4 poeng, tilgjenge 45 poeng, pris 100 poeng)"

(8)Anskaffelsesprotokollen er signert og datert samme dag som beslutningen.

(9)Klager ble meddelt tildelingsbeslutning ved brev datert 10. juni 2014. Ved en inkurie var det angitt at kontrakt ville tildeles en leverandør som ikke hadde inngitt tilbud, men innklagede rettet dette senere opp ved å opplyse at kontrakt ville tildeles Bedriftshelse1 (heretter valgte leverandør). Følgende fremgår av begrunnelsen: "Vi har no vurdert tilbodet ut i frå konkurransegrunnlaget og forhandlingar. To av tilboda var relativt like i når det gjaldt pris, medan det tredje låg noko høgare. I dei to tilboda som hadde lågast pris er det noko forskjell i kompetanse og tilgjenge."

(10)På forespørsel fikk klager oversendt, ved e-post datert 2. juli 2014, sladdet tilbud fra de øvrige tilbyderne, samt matriser som viste tilbydernes poeng under tildelingskriteriene, med forklaring for de punkter tilbudet ikke var gitt full score. Totalt fikk klager 241,6 poeng, mens valgte leverandør fikk 242,6 poeng. Klager var vurdert best på pris, og hadde fått 100 poeng, mens valgte leverandør fikk 93,3 poeng. For kriteriet knyttet til

tilgjengelighet hadde klager fått 45 poeng (av 50), og det var angitt at klager "[h]ar ikkje døgnkontinuerlig vakttelefon". Valgte leverandør fikk 50 poeng på dette punktet. Tildelingskriteriet knyttet til kompetanse og oppdragsforståelse var vurdert på bakgrunn av 14 krav, punkt 7-7.1.12 i kravspesifikasjonen, hvor det for hvert krav var mulig å oppnå 100 poeng. Klager fikk totalt 96,4 poeng på dette kriteriet (av 100 mulige poeng). Klager hadde fått 100 poeng for 9 av kravene, mens det for de øvrige 5 kravene var gitt 90 poeng, med følgende forklaring: Bemanning: "Har ikkje utdanna yrkeshygieniker". Målrettede helseundersøkelser: "Leiger inn utstyr". AKAN: "Erfart, ikkje formell kompetanse". Akutte arbeidsrelaterte hendelser: "Har ikkje døgnkontinuerlig vakttelefon". Kurs og kompetanseheving: "Innleige av ekstern kompetanse". Valgte leverandør fikk totalt 99,3 poeng på kriteriet. Tilbudet ble kun trukket i poeng på punktet for målrettede helseundersøkelser (90 poeng), fordi valgte leverandør "[l]eier inn utstyr".

(11)Klager sendte klage på tildelingsbeslutningen ved brev datert 14. juli 2014. Innklagede avviste klagen ved brev datert 22. september 2014. Klager sendte en ny klage ved brev datert 12. oktober 2014, som ble avvist av innklagede ved brev datert 3. november 2014. Klager varslet at det var aktuelt å bringe saken inn for Kofa eller domstolene, ved brev datert 7. november, hvor det også ble bedt om ytterligere utdypning at innklagedes vurderinger.

(12)Det har også vært en del korrespondanse mellom partene vedrørende et potensielt søksmål fra klagers side, og et ønsket møte fra klagers side.

(13)Det er opplyst at kontrakt ble signert med valgte leverandør 6. februar 2015.

(14)Nemndsmøte i saken ble avholdt 12. oktober 2015.

Anførsler

Klager har i det vesentlige anført

(15)Innklagede har brutt forskriften § 11-14, jf. § 13-3 (2), ved å gi en mangelfull begrunnelse.

(16)Innklagede har også brutt forskriften § 3-1 (7), fordi manglende skriftlighet gjør at innklagedes vurderinger ikke kan overprøves.

(17)Innklagede har brutt regelverket ved tildelingsevalueringen.

Innklagede har i det vesentlige anført

(18)Innklagede bestrider å ha brutt regelverket.

Klagenemndas vurdering

(19)Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Konkurransen gjelder anskaffelse av bedriftshelsetjenester, som er en uprioritert tjenesteanskaffelse i kategori

(25). I tillegg til lov om offentlige anskaffelser følger anskaffelsen etter sin opplyste art forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr. 402 del I og II, jf. forskriften § 2-1 (5).

Mangelfull begrunnelse

(20)Klager anfører at innklagedes har brutt forskriften § 11-14, jf. § 13-3 (2), ved å gi en mangelfull begrunnelse.

(21)Det følger av forskriften § 11-14 (1) at "Oppdragsgiver skal i begrunnelsen […] gi en redegjørelse for det valgte tilbudets egenskaper og relative fordeler i samsvar med angitte tildelingskriterier." Begrunnelsen skal gis i meddelelsen, jf. forskriften § 13-3 (2), og det er derfor innklagedes begrunnelse i brev av 10. juni 2014 som er avgjørende, jf. også klagenemndas avgjørelse i sak 2014/63 premiss (46).

(22)Klagenemnda har tidligere lagt til grunn at begrunnelsen må inneholde en konkret vurdering som gjør leverandørene i stand til, på objektivt grunnlag, å forstå hvilke forhold som har ført til at oppdragsgiver har bedømt valgte leverandørs tilbud som best ut fra de fastsatte tildelingskriteriene, jf. klagenemndas avgjørelse i sak 2013/21 premiss (77) som er fulgt opp i klagenemndas senere saker.

(23)I tildelingsbeslutningen av 10. juni 2014 var det kun gitt en generell beskrivelse om at to av tilbudene relativt like i pris, og at i "dei to tilboda som hadde lågast pris er det noko forskjell i kompetanse og tilgjenge". Dette ikke tilstrekkelig konkret til å oppfylle begrunnelsesplikten i forskriften § 11-14, jf. også klagenemndas avgjørelse i sak 2013/21. Det er uklart for klagenemnda om tilbyderne samtidig med tildelingsbeslutningen fikk oversendt administrativt vedtak av 6. juni 2014, hvor også tilbydernes poengscore for hvert tildelingskriterium var angitt. Det er imidlertid uansett ikke tilstrekkelig kun å opplyse om hvor mange poeng tilbyderne fikk på de ulike tildelingskriteriene, jf. klagenemndas avgjørelse i sak 2014/130 premiss (43). For å oppfylle begrunnelsesplikten måtte innklagede ha forklart hvorfor valgte leverandør ble gitt denne poengscoren i vurderingen av tildelingskriteriene.

(24)Klagenemnda finner på denne bakgrunn at innklagede har brutt forskriften § 11-14 (1) ved å gi en mangelfull begrunnelse for valg av leverandør. Tildelingsevaluering

(25)Klager anfører videre at evalueringen av tildelingskriteriene om kompetanse og oppdragsforståelse, og tilgjengelighet og responstid, er i strid med regelverket. Klager hevder at innklagede har lagt til grunn feil faktisk grunnlag, og at valgte leverandør ikke har det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. Det er også anført at innklagedes vurderinger ikke er tilstrekkelig dokumentert, jf. forskriften § 3-1 (7), hvor det fremgår at "[o]ppdragsgiver skal fortløpende sikre at de vurderinger og den dokumentasjon som har betydning for gjennomføringen av konkurransen er skriftlig, slik at en tredjeperson eller et klageorgan i ettertid kan få en god forståelse av oppdragsgivers vurderinger og upartiskhet".

(26)Ved evalueringen av tildelingskriteriene utøver oppdragsgiver et innkjøpsfaglig skjønn som i begrenset grad kan overprøves rettslig. Klagenemnda kan likevel prøve om evalueringen er basert på riktig faktisk grunnlag, om den er uforsvarlig eller usaklig eller om den er i strid med de grunnleggende prinsippene i loven § 5.

(27)Som følge av innklagedes mangelfulle begrunnelse, er det poengmatrisen som ble oversendt 2. juli 2014, som i all hovedsak dokumenterer innklagedes vurderinger ved tildelingsevalueringen. Det følger av matrisen at kriteriet om kompetanse og

oppdragsforståelse ble evaluert på bakgrunn av 14 punkter, som viser til kravene i kravspesifikasjonen. Samtlige av tilbyderne var gitt høye poengsummer under dette kriteriet. Tildelingskriteriet gjaldt hvordan tilbyderne ville oppfylle kravene til tjenesten, og klagenemnda forstår matrisen slik at alle tilbyderne har vist en kompetanse, bemanning, og oppdragsforståelse som gir trygghet for at kravene vil bli oppfylt. Det var gitt en kort forklaring for de punktene hvor tilbyderne ikke ble gitt toppscore. Med denne bakgrunn er i utgangspunktet innklagedes vurderinger for tildelingskriteriet tilstrekkelig dokumentert, se imidlertid nedenfor vedrørende trekkene for leie av utstyr og innleie av ekstern kompetanse.

(28)Klager anfører at innklagede har brutt regelverket ved å vektlegge negativt at klager ikke har ansatt fagutdannet yrkeshygieniker. Tildelingskriteriet kompetanse og oppdragsforståelse åpnet imidlertid for å vektlegge den tilbudte bemanningen, og det er ikke grunnlag for å underkjenne innklagedes vurdering av at fagutdanning for yrkeshygieniker utgjorde en merverdi ved de andre tilbudene som berettiget en reduksjon på 10 av 100 poeng på dette ene underkriteriet.

(29)Klager har også anført at innklagede har brutt regelverket ved at klager, i likhet med valgte leverandør, er trukket i poeng (90 av 100) for kravet om "målretta helseundersøkninger", med forklaringen at klager leier inn utstyr. Klager har forklart at dette ikke er riktig, og at innklagede dermed har lagt til grunn feil faktisk grunnlag i vurderingen. Det er uklart for klagenemnda hvorvidt innklagede erkjenner å ha lagt feil faktum til grunn for vurderingen. Innklagede har heller ikke gitt noen begrunnelse for hvorfor dette skulle være relevant. Det samme gjelder vektleggingen av at klagers tilbud baserer seg på innleie av ekstern kompetanse for å gjennomføre kurs. Selv om en streng språklig forståelse av kravspesifikasjonen punkt 7.1.10 isolert sett kunne tilsi at det ville være relevant hvorvidt tilbyderen selv gjennomførte lovpålagte kurs (i motsetning til andre kurs hvor det var angitt at disse kunne avholdes sammen med andre), er det ikke nærliggende å lese kravspesifikasjonen på den måten at innleie av ekstern kompetanse i seg selv skulle utgjøre en relevant kvalitetsforskjell. Dette representerer et brudd på forskriften § 3-1 (7).

(30)Klager anfører videre at konkurransegrunnlaget ikke åpnet for å vektlegge døgnkontinuerlig vakttelefon, men at klager uansett har tilbudt dette, bemannet av daglig leder og andre ansatte ved behov, og at innklagede dermed har brutt regelverket ved evalueringen av klagers tilbud på dette punkt.

(31)Manglende døgnkontinuerlig vakttelefon førte til at klager ble trukket i poeng (90 av 100), både på punktet om akutte arbeidsrelaterte hendelser for tildelingskriteriet om kompetanse og oppdragsforståelse, og under tildelingskriteriet om tilgjengelighet, punkt 7.2 i konkurransegrunnlaget. Innklagede har adressert spørsmålet i relasjon til punkt 7.2, og hevder at det etter innklagedes skjønnsmessige vurdering "ikkje [er] på same nivå å ha en mobiltelefon som daglig leiar innehar (eller andre i bedrifta) som å ha ein nasjonal døgnkontinuerlig vakttelefon der vi er trygge på at telefon blir besvart også eventuelt midt på natt, med riktig fagkompetanse tilgjengeleg". Klagenemnda legger til grunn at samme vurdering gjør seg gjeldende i relasjon til arbeidsrelaterte hendelser.

(32)Etter klagenemndas syn var det påregnelig at døgnkontinuerlig vakttelefon ville kunne vektlegges positivt både i relasjon til kriteriet om tilgjengelighet, og i relasjon til kriteriet om akutte arbeidsrelaterte hendelser. Det er heller ikke grunn til å underkjenne innklagdes

vurdering av de ulike løsningene for vakttelefon som er tilbudt. Klagers anførsel fører ikke frem.

(33)Klager har også anført at innklagede har brutt regelverket ved evalueringen av responstid og tilgjengelighet. Klager har vist til at klager hadde garantert responstid på 1 dag, mens valgte leverandør kun viser at minstekravene i konkurransegrunnlaget ville oppfylles.

(34)Det fremgikk av konkurransegrunnlaget at innklagede ved evalueringen av dette tildelingskriteriet ville vurdere tilbydernes beskrivelse av leverandørens tilgjengelighet, og at det ville vektlegges positivt dersom det kunne tilbys bedre responstid enn de fastsatte kravene.

(35)Begrunnelsen av 10. juni 2014 sier ingenting om hvordan dette kriteriet er evaluert. I relasjon til klagers tilbud fremgår det kun av den oversendte matrisen at klager fikk 45 av 50 poeng, som følge at klager ikke hadde døgnkontinuerlig vakttelefon. Konkurransegrunnlaget la opp til at tilbudene skulle konkurrere på tilbudt responstid, og at innklagede ville foreta en skjønnsmessig vurdering, hvor beste løsning ville tildeles høyest score. Sammenlignet med kriteriet om kompetanse og oppdragsforståelse, som i hovedsak gjaldt tilbydernes forventede oppfyllelse av kravspesifikasjonen, åpnet dette kriteriet i langt større grad for kvalitetsforskjeller mellom tilbudene. Innklagede viser til at klagers løsning med mobiltelefon er vurdert dårligere enn valgte leverandørs døgnkontinuerlige vakttelefon (se premiss (31)), og at det ikke er vektlagt oppmøte ved akutte hendelser, med henvisning til allmenne helsetjenester. Innklagede har imidlertid ikke forklart hvordan tilbydernes responstid er vurdert, eller hvordan tilbudene samlet sett er vurdert på dette punkt. Med den begrunnelse innklagede har gitt for evalueringen, er det ikke mulig for klagenemnda å ta stilling til klagers anførsel. At evalueringen ikke er tilstrekkelig dokumentert, utgjør imidlertid et brudd på forskriften § 3-1 (7).

Konklusjon

Vågsøy kommune har brutt forskriften § 11-14, ved å gi en mangelfull begrunnelse. Vågsøy kommune har brutt forskriften § 3-1 (7) som følge av at manglende skriftlighet gjør det umulig å overprøve innklagedes evaluering. Klagers øvrige anførsler har ikke ført frem eller ikke blitt behandlet.

For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Karin Fløistad