KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2016/118: Avvisning ved tilbud levert til feil adresse
Faktum
Helgelandssykehuset HF kunngjorde 1. september 2015 en åpen anbudskonkurranse om ombygging av 2. etasje i fløy A og C/D ved sykehusets bygg i Mosjøen, med en estimert anskaffelsesverdi på 9 millioner kroner. Tilbudsfrist var satt til 25. september 2015 kl. 14.00. I konkurransegrunnlaget var det eksplisitt angitt at skriftlig tilbud «skal leveres» til COWI AS, Otto Nielsens vei 12, 7414 Trondheim, v/Bård Nilstad. Valgte leverandør, Bademiljø Brødrene Skjervstad AS, sendte 24. september 2015 sitt lukkede tilbud på rørtekniske arbeider til oppdragsgivers prosjektleder, eiendomssjef Bjørn Bech-Hanssen, ved dennes kontor i Mo i Rana. Tilbudet ble mottatt av prosjektlederen innen fristen og åpnet ved fristens utløp, men kun i Mo i Rana. Oppdragsgivers representanter i Trondheim deltok i tilbudsåpningen via videokonferanse. Klager, Caverion Norge AS, var eneste leverandør som leverte tilbud på rørtekniske arbeider til den oppgitte adressen i Trondheim, og klaget på at valgte leverandørs tilbud ikke ble avvist.
KOFAs vurdering
1. Rettslig utgangspunkt — avvisningsplikten ved fristoverskridelse
Rettsregelen fremgår av FOA 2006 § 11-11 (1) bokstav a, som fastsetter at et tilbud «skal avvises» dersom det «ikke er levert innen den fastsatte tilbudsfristen». Bestemmelsen er ufravikelig og gir oppdragsgiver avvisningsplikt, ikke avvisningsrett. Klagenemnda viste til at plikten er absolutt, og at det ikke er rettskildemessig grunnlag for innskrenkende tolkning basert på formålsbetraktninger eller hensynet til konkret rimelighet og økonomi, jf. også nemndas avgjørelse i sak 2015/140 premiss 17.
2. Leveringsstedets betydning for om tilbudet er «levert innen fristen»
Rettsregelen ble presisert slik at kravet om at tilbudet må være «levert innen den fastsatte tilbudsfristen» etter sin ordlyd også innebærer at tilbudet må ha kommet frem til rett leveringssted, jf. Oslo Byfogdembetes dom av 23. september 2016. Klagenemnda la til grunn at «rett leveringssted» var uttrykkelig angitt i konkurransegrunnlaget som adressen til COWI AS i Trondheim, og at ingen andre adresser var åpnet for. Avgjørende faktum var at valgte leverandørs tilbud ikke ble sendt til Trondheim, men til prosjektlederens kontor i Mo i Rana — en adresse som ikke var oppgitt i konkurransegrunnlaget. Tilbudet ble dermed ikke levert til rett sted innen fristen. Delkonklusjon: Vilkåret for avvisning i FOA 2006 § 11-11 (1) bokstav a var oppfylt.
3. Betydningen av videokonferanse og manglende konkurransefordel
Innklagede anførte at valgte leverandør ikke hadde oppnådd noen fordel, og at tilbudsinnholdet ble formidlet via videokonferanse på rett tidspunkt. Klagenemnda avviste at dette hadde rettslig relevans. Regelverket åpner ikke for å inngi tilbud gjennom videokonferanse, og den faktiske konsekvensen var at valgte leverandørs tilbud «ble kjent på rett innleveringssted først etter fristens utløp». Rettstekniske og prosessøkonomiske hensyn taler dessuten for en streng tolkning av avvisningsbestemmelsen. Delkonklusjon: Verken fraværet av en konkurransefordel eller bruken av videokonferanse under åpningen kunne frita oppdragsgiver fra avvisningsplikten.
Konklusjon
Klagenemnda konkluderte med at Helgelandssykehuset HF hadde brutt FOA 2006 § 11-11 (1) bokstav a ved ikke å avvise Bademiljø Brødrene Skjervstad AS sitt tilbud. Tilbudet ble levert til feil adresse og ble dermed ikke ansett som gyldig innlevert innen tilbudsfristen. Saken er rådgivende, og klagenemnda har ikke kompetanse til å fastsette sanksjoner.
Praktisk betydning
Avgjørelsen bekrefter at avvisningsplikten i FOA 2006 § 11-11 (1) bokstav a er absolutt når et tilbud leveres til feil adresse, og at bestemmelsen ikke gir rom for skjønnsmessig vurdering basert på konkurranseforhold eller konkret rimelighet. Det at leverandøren ikke har oppnådd en faktisk fordel, og at tilbudsinnholdet er tilgjengeliggjort via tekniske løsninger som videokonferanse, er uten rettslig betydning. Avgjørelsen illustrerer at kravene til leveringssted og leveringsfrist er to sider av samme rettslige vilkår, og at nøyaktig etterlevelse av konkurransegrunnlagets leveringsinstrukser er en forutsetning for at et tilbud skal anses gyldig innlevert.
Hele KOFA-avgj\u00f8relsen (klikk for \u00e5 skjule)
2016/118 Helgelandssykehuset HF
Innklaget: Helgelandssykehuset HF
Klager: Caverion Norge AS
Avgjørelse: Brudd på regelverket
Type sak: Rådgivende sak
Klagenemnda for offentlige anskaffelser Saken gjelder: Innlevering av tilbud Innklagede kunngjorde en åpen anbudskonkurranse vedrørende ombygging av 2. etg i fløy A og C/D ved Helgelandssykehuset i Mosjøen. Klager anførte at innklagede hadde brutt forskriften § 11-11 (1) bokstav a, ved ikke å avvise valgte leverandørs tilbud som for sent innlevert, da det ikke ble levert til riktig adresse oppgitt i konkurransegrunnlaget. Klagenemnda konkluderte med at innklagede hadde brutt forskriften § 11-11 (1) bokstav a ved ikke å avvise valgte leverandørs tilbud. Klagenemndas avgjørelse 6. mars 2017 i sak 2016/118 Klager: Caverion Norge AS Innklaget: Helgelandssykehuset HF Klagenemndas medlemmer: Finn Arnesen, Marianne Dragsten, Georg Fredrik Rieber-Mohn Bakgrunn:
(1) Helgelandssykehuset HF (innklagede) kunngjorde 1. september 2015 en åpen anbudskonkurranse vedrørende ombygging av 2.etg i fløy A og C/D ved Helgelanssykehuset i Mosjøen. Anskaffelsens verdi var estimert til 9 000 000 kroner. Tilbudsfrist var angitt til 25. september 2015 kl. 14.00.
(2) I konkurransegrunnlaget "Bok 0" fremgikk det under "Leveringsadresse tilbud" at det "skal leveres skriftlig tilbud til COWI AS, Otto Nielsens vei 12, 7414 Trondheim, v/Bård Nilstad".
(3) Videre fremgikk det at "lukket tilbudsåpning vil finne sted umiddelbart etter fristens utløp fredag 25.09.15. To representanter for oppdragsgiver vil gjennomføre tilbudsåpningen. Protokoller for åpningen vil bli tilsendt alle tilbydere etter tilbudsinnstilling i uke 42."
(4) I konkurransegrunnlaget var det opplyst at det var tillatt å gi separate tilbud på delentrepriser, herunder for rørtekniske arbeider. Det kunne inngis tilbud på én eller flere delentreprisener.
(5) Bademiljø Brødrene Skjervstad AS (valgte leverandør) sendte den 24. september 2015 lukket tilbud merket "Bok 0" til oppdragsgivers postadresse i Mo i Rana, der oppdragsgivers prosjektleder, eiendomssjef Bjørn Bech-Hanssen har kontorsted. Valgte leverandør gav tilbud på rørtekniske arbeider.
(6) Innen tilbudsfristen var det for rørtekniske arbeider kun innlevert ett tilbud til konkurransegrunnlagets oppgitte adresse i Trondheim. Dette var levert av Caverion Norge AS (klager). Postadresse Besøksadresse
(7) Tilbudsåpningen fant sted fredag 25. september 2015 kl. 1400. Valgte leverandørs tilbud ble åpnet i Mo i Rana av prosjektlederen. Oppdragsgivers representanter i Trondheim fulgte tilbudsåpningen gjennom en videokonferanseløsning.
(8) Saken ble brakt inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser 6. juli 2016.
(9) Nemndsmøte i saken ble avholdt 6. mars 2017. Anførsler: Klager har i det vesentlige anført:
(10) Innklagede har brutt forskriften § 11-11 (1) bokstav a ved å ikke avvise valgte leverandørs tilbud, som ikke ble levert til riktig adresse oppgitt i konkurransegrunnlaget. Valgte leverandør sendte tilbudet til prosjektleders adresse i Mo i Rana dagen før tilbudsfristen. Tilbudet ble ikke sendt til oppdragsgivers adresse i Trondheim slik det var et krav om. Å levere tilbudet til oppdragsgivers prosjektleder er ikke det samme som innlevering til innklagede i henhold til konkurransegrunnlaget. At tilbudsåpning skjedde via en videokonferanseløsning, kan heller ikke forhindre at tilbudet er levert til feil adresse. Innklagede skulle følgelig ha avvist tilbudet. Innklagede har i det vesentlige anført:
(11) Klagers anførsel bestrides. Valgte leverandørs tilbud ble sendt til oppdragsgivers prosjektleder dagen før tilbudsfristen og var dermed inngitt til innklagede. At valgte leverandør ikke leverte tilbudet til den oppgitte adressen, medfører ikke en plikt til å avvise tilbudet. Valgte leverandør har ikke hatt noen fordel av å levere tilbudet direkte til oppdragsgivers prosjektleder i Mo i Rana. Tilbudet var lukket og merket korrekt i henhold til konkurransegrunnlaget og åpnet samtidig med klagers tilbud slik det fremgår av åpningsprotokollen. Klagenemndas vurdering:
(12) Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Konkurransen gjelder ombygging av 2.etg i fløy C/D og A ved Helgelandssykehuset i Mosjøen. Anskaffelsens verdi er estimert til kroner 9 000 000 kroner. I tillegg til lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999 nr. 69 følger anskaffelsen etter sin (opplyste) art og verdi forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr. 402 del I og II, jf. forskriften §§ 2-1 og 2-2.
(13) Valgte leverandør sendte tilbudet til innklagedes prosjektleder i Mo i Rana den 24. september 2015. Tilbudet ble mottatt av prosjektlederen innen tilbudsfristens utløp. Tilbudet ble av prosjektlederen åpnet ved tilbudsfristens utløp dagen etter. Oppdragsgivers representanter i Trondheim fulgte tilbudsåpningen gjennom en videokonferanseløsning. Spørsmålet er om tilbudet skulle ha vært avvist.
(14) Det følger av forskriften § 11-11 (1) bokstav a at et tilbud skal avvises dersom "det ikke er levert innen den fastsatte tilbudsfristen".
(15) I kravet om at tilbudet må være "levert innen den fastsatte tilbudsfristen", ligger også at tilbudet må være kommet frem til rett leveringssted, jf. også Oslo Byfogdembetes dom av 23. september 2016.
(16) Det fremgikk av konkurransegrunnlaget "Bok 0" at tilbudet "skal leveres skriftlig til COWI AS, Otto Nielsens vei 12, 7414 Trondheim, v/Bård Nilstad". Det var ikke åpnet for å sende inn tilbudet til andre adresser enn denne.
(17) Ordlyden i forskriften § 11-11 (1) bokstav a taler klart for at valgte leverandørs tilbud skulle ha vært avvist. Det er ikke rettskildemessig grunnlag for å tolke bestemmelsen innskrenkende ut fra formålsbetraktninger, eller ut fra hensynet til konkret rimelighet og økonomi, jf. også klagenemndas avgjørelse i sak 2015/140 premiss 17. Rettstekniske og prosessøkonomiske hensyn taler for en streng tolking av bestemmelsen. At innholdet i tilbudet ble formidlet gjennom videokonferanse kan ikke endre dette. Regelverket åpner ikke for å inngi tilbud på en slik måte. Det innebar for øvrig at valgte leverandørs tilbud ble kjent på rett innleveringssted først etter fristens utløp.
(18) Valgte leverandørs tilbud skulle etter dette ha vært avvist, jf. forskriften § 11-11 (1) bokstav a. Konklusjon: Helgelandssykehuset HF har brutt forskriften § 11-11 (1) bokstav a ved ikke å avvise valgte leverandørs tilbud. For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Georg Fredrik Rieber-Mohn
Refererte rettskilder
- FOA 2006 § 11-11 — Avvisningsplikt ved tilbud ikke levert innen tilbudsfristen — sentral bestemmelse i saken
- FOA 2006 § 2-1 — Anskaffelsens omfang og anvendelsesområde for del I og II
- FOA 2006 § 2-2 — Terskelverdier — grunnlag for anvendelse av del I og II
- LOA 1999 § 1 — Lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999 nr. 69 — parallelt regelverk
- Forskrift om klagenemnda for offentlige anskaffelser § 6 — Saklig klageinteresse — klager hadde deltatt i konkurransen
- KOFA 2015/140 — Premiss 17 — støtte for streng tolkning av avvisningsbestemmelsen, ikke grunnlag for innskrenkende tolkning