KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2017/334: Prisberegningsmetode – forholdsmessig vs. lineær
Faktum
Universitetssykehuset i Nord-Norge HF kunngjorde 16. mars 2017 en konkurranse med forhandling for anskaffelse av QC-utstyr til bruk ved radiofarmakaproduksjon. Konkurransen ble gjennomført på vegne av sykehuset og St. Olavs Hospital. Tilbudsfristen var 19. mai 2017. Tildelingskriteriet «pris» hadde en vekt på 60 prosent, og konkurransegrunnlaget angav at laveste pris ville gi 10 poeng, mens øvrige tilbud ville få poeng «beregnet ut fra prosentvis forskjell fra laveste pris». Tre leverandører innga tilbud i delkonkurranse 1. Oppdragsgiver benyttet formelen «prispoeng = laveste tilbudssum / tilbyders tilbudssum × 10» – en forholdsmessig beregningsmetode. Etter intern klage fra en annen leverandør ble tildelingsbeslutningen revidert to ganger. Nerliens Meszansky AS klaget til KOFA og anførte at oppdragsgiver var forpliktet til å benytte en lineær beregningsmetode, det vil si å dividere prisforskjellen med laveste tilbud og ikke med tilbyderens egen pris.
KOFAs vurdering
1. Rettsregel om plikt til å følge beskrevet evalueringsmetode: FOA 2017 (FOR-2016-08-12-974) del I og III, jf. §§ 5-1 og 5-3, stiller krav til forutberegnelighet og likebehandling i tildelingsevalueringen. KOFA la til grunn, med henvisning til avgjørelsen i sak 2017/102 premiss 17, at oppdragsgiver ikke er forpliktet til å publisere den konkrete metoden for poengberegning, men at «leverandørene må kunne innrette seg i tillit til at den fremgangsmåten som er beskrevet blir fulgt» dersom slik informasjon er gitt. Avgjørende spørsmål ble dermed om innklagede hadde forpliktet seg til noe annet enn det som faktisk ble gjort. Delkonklusjon: Plikten inntrer kun der en konkret metode er beskrevet og en annen er fulgt.
2. Tolkning av konkurransegrunnlagets priskriterium: Konkurransegrunnlaget angav at «[ø]vrige priser gis poeng beregnet ut fra prosentvis forskjell fra laveste pris». KOFA påpekte at den prosentvise forskjellen mellom to priser matematisk kan beregnes på to ulike måter: enten med laveste tilbud som referanse i nevneren, eller med det dyrere tilbudet som referanse. Den benyttede formelen – der laveste tilbudssum divideres med tilbyderens tilbudssum og multipliseres med 10 – uttrykker ifølge nemnda prisforskjellen som en brøkdel og er «én måte å uttrykke den prosentvise forskjellen fra lavest pris». Med støtte i sak 2017/150 avsnittene 36–38 (flertallet) slo KOFA fast at «det avgjørende er at den beregningsmåten som er fulgt, lar seg forene med det som er oppgitt i konkurransegrunnlaget», uavhengig av om ordlyden også ville ha dekket andre fremgangsmåter. Delkonklusjon: Formelen var forenlig med konkurransegrunnlagets beskrivelse.
3. Vurdering av evalueringsskjemaets referanse til «lineærmodell»: I det opprinnelige evalueringsskjemaet hadde innklagede benyttet begrepet «lineærmodell» samtidig som den forholdsmessige formelen ble beskrevet. KOFA fant at denne «uklare formuleringen» verken kastet lys over konkurransegrunnlaget eller på annen måte forpliktet innklagede til å benytte en lineær metode. Skjemaets interne motsetning ble ikke tillagt selvstendig rettslig vekt ved fortolkningen av hva konkurransegrunnlaget krevde. Delkonklusjon: Evalueringsskjemaets ordvalg medførte ingen selvstendig forpliktelse til lineær metode.
Konklusjon
Klagenemnda konkluderte med at Universitetssykehuset i Nord-Norge HF ikke hadde brutt regelverket for offentlige anskaffelser. Den forholdsmessige beregningsmetoden som ble benyttet, var forenlig med konkurransegrunnlagets beskrivelse av priskriteriet, og oppdragsgiver hadde ikke forpliktet seg til å benytte en lineær metode.
Praktisk betydning
Avgjørelsen klargjør at en oppdragsgiver som i konkurransegrunnlaget beskriver prispoengberegningen med referanse til «prosentvis forskjell fra laveste pris», ikke automatisk har bundet seg til én bestemt matematisk fremgangsmåte. Nemnda bekrefter at det avgjørende er om den faktisk benyttede metoden lar seg forene med den gitte beskrivelsen – ikke om andre metoder kunne vært like berettigede etter ordlyden. Avgjørelsen illustrerer også at vage eller motstridende formuleringer i evalueringsskjemaer ikke nødvendigvis skaper bindende forpliktelser utover hva selve konkurransegrunnlaget angir. For leverandører understreker avgjørelsen viktigheten av å analysere om den beskrevne evalueringsmetoden er entydig nok til å utelukke alternative beregningsmodeller.
Hele KOFA-avgj\u00f8relsen (klikk for \u00e5 skjule)
2017/334 Universitetssykehuset i Nord-Norge HF
Innklaget: Universitetssykehuset i Nord-Norge HF
Klager: Nerliens Meszansky AS
Avgjørelse: Ikke brudd på regelverket
Type sak: Rådgivende sak
Saken gjelder: Tildelingsevaluering Innklagede gjennomførte en konkurranse med forhandling for anskaffelse av QC-utstyr til bruk ved radiofarmakaproduksjon. Klagenemnda fant at innklagde ikke hadde evaluert tilbudene på en måte konkurransegrunnlaget ikke åpnet for. Klagenemndas avgjørelse 11. februar 2019 i sak 2017/334 Klager: Nerliens Meszansky AS Innklaget: Universitetssykehuset i Nord-Norge HF Klagenemndas medlemmer: Finn Arnesen, Tone Kleven, Kristian Jåtog Trygstad Bakgrunn:
(1) Universitetssykehuset i Nord-Norge HF (innklagede) kunngjorde 16. mars 2017 en konkurranse med forhandling for anskaffelse av QC-utstyr til bruk ved radiofarmakaproduksjon. Konkurransen var også kunngjort på vegne av St. Olavs Hospital. Anskaffelsens verdi var ikke angitt i kunngjøring eller konkurransegrunnlag. Tilbudsfrist var 19. mai 2017.
(2) Det fremgikk av konkurransegrunnlaget punkt 4.2 at det var åpnet for å inngi deltilbud i henhold til dokument benevnt «1030 Bilag A Leveranseomfang». I sistnevnte dokument var det angitt at det kunne inngis tilbud på del 1 og del 2 som begge inneholdt ulike produktgrupper.
(3) I konkurransegrunnlaget punkt 6 fremgikk tildelingskriteriene. «Pris» vektes med 60 % og «Funksjonelle kriterier» vektes med 40 %.
(4) Om evalueringen av pris var det angitt i konkurransegrunnlaget punkt 6.1.1: «I evalueringen vil laveste pris gis 10 poeng. Øvrige priser gis poeng beregnet ut fra prosentvis forskjell fra laveste pris. Poengskala 0-10.»
(5) Innen tilbudsfristen mottok innklagede tre tilbud i delkonkurranse 1. Dette var fra Matriks AS, Nerliens Meszansky AS (klager) og Elysia SA.
(6) I tildelingsmeddelelsen av 27. oktober 2017 fremgikk det under evalueringen av priskriteriet at «Evalueringspris er anskaffelsespris og årskostnader på de enkelte artikler inkl. eventuelle opsjoner. Totalt sett ansees tilbudet fra Elysia rimeligst, med tilbudet fra Nerliens Meszansky på omtrent samme kostnad, og tilbudet fra Matriks ca. 2,4 mill.kr høyere. Elysia og Nerliens Meszansky oppnår begge høyeste score på 10 poeng, Matriks 8,2 poeng.» Postadresse Besøksadresse
Under evalueringen av tildelingskriteriet «Funksjonelle kriterier» fremgikk det at «[s]amlet vurdert skårer tilbudet fra Matriks høyest og anses best, (…) Tilbudene fra Elysia og Meszansky trekkes på bl.a. teknisk integrasjon mot LIMS og validering av denne integrasjonen. Løsningene fra de to tilbyderne er mangelfullt beskrevet og dokumentert og vanskeliggjør vurdering av integrasjonsløsningen. Når det gjelder service og vedlikehold er tilbudene vurdert relativt likt. Det samme gjelder vurderingen av selve instrumentene som er tilbudt. Matriks oppnår høyeste score på 10 poeng. Nerliens oppnår 7 poeng og Elysia 6 poeng.»
(7) Matriks AS scoret totalt 8,9 poeng totalt etter den samlede evalueringen av funksjonelle kriterier og priselementer. Klager fikk 8,8 poeng og Elysia 8,4 poeng. Innklagede benyttet følgende formel under evalueringen av priskriteriet: «Prispoeng = laveste tilbudssum/tilbyders tilbudssum*10»
(8) Innklagede mottok klage over innstillingen fra Elysia SA som gjorde gjeldende at poengberegningen ikke var i tråd med konkurransegrunnlagets beskrivelse. Innklagede sendte den 21. november 2017 en ny tildelingsmeddelelse hvor innklagede orienterte om revidert innstilling. Innklagede innstilte klager som vinner av deltilbud 1 som følge av at innklagede hadde gjort en feil i forbindelse med utregning av poengscore ved evalueringen av tildelingskriteriet «pris». I dokument benevnt «[r]evidert orientering om innstilling 21.11.2017» opplyste innklagede om at «[i] priselementet er tilbudt samlepris, jf. Prisbilag. Rimeligste tilbud gis 10 poeng. De øvrige tilbudene gis poeng etter en lineærmodell, hvorav laveste tilbudssum divideres med tilbyderens pris og deretter multipliseres med 10.» Dette medfører at forholdstallet mellom poengscore for de ulike tilbudene ikke blir i henhold til det som var beskrevet i konkurransebestemmelsene»
(9) Matriks AS påklaget den reviderte tildelingsmeddelelsen den 27. november 2017. I brev av 30. november 2017 endret innklagede tildelingsmeddelelsen og innstilte Matriks AS som vinner. Innklagede opplyste her at «den opprinnelige beregningen ble foretatt etter en forholdsmessig metode, basert på prosentvis forskjell fra laveste pris. Det fremkommer ikke av konkurransegrunnlaget krav om at tildelingen av poeng skulle vært etter en lineær modell, og opprinnelig beregning var derfor lovlig og i tråd med konkurransegrunnlaget».
(10) Saken ble brakt inn for klagenemnda for offentlige anskaffelser 13. desember 2017.
(11) Nemndsmøte i saken ble avholdt 11. februar 2019. Anførsler: Klager har i det vesentlige anført:
(12) Klager anfører at innklagede har brutt regelverket ved å ikke benytte den lineære metoden for evaluering av tildelingskriteriet «pris». Innklagede har uttrykkelig angitt i konkurransegrunnlaget at den prosentvise forskjellen skal beregnes fra laveste pris. Etter klagers syn innebærer det utvilsomt at innklagede skal benytte en lineær metode gjennom å beregne den prosentvise forskjellen ved å dele forskjellen i pris mellom laveste tilbud og det evaluerte tilbudet på det beste tilbudet. Innklagede har i det vesentlige anført:
(13) Innklagede bestrider klagers anførsel og hevder at den opprinnelige evalueringen ble foretatt etter en forholdsmessig metode, basert på prosentvis forskjell fra laveste pris. Innklagede har benyttet formelen: «prispoeng = laveste tilbudssum/tilbyders tilbudssum
* 10». Dette innebærer ifølge innklagede at det gis uttelling i poeng beregnet ut fra prosentvis forskjell fra laveste pris, hvor prosenten er beregnet av prisen som blir evaluert. Det vil si at tildelte poeng tilsvarer hvor mye billigere laveste pris var enn tilbudt pris, i prosent av tilbudt pris. Innklagede hevder at ettersom poeng beregnes ut fra prosentvis forskjell, passer den forholdsmessige metoden til beskrivelsen i konkurransegrunnlagets punk 6.1.1 samt at dette ikke er uttrykk for valg av en lineær metode. At innklagede i det opprinnelige evalueringsskjemaet hadde benyttet begrepet «lineærmodell» har ingen betydning, all den tid man i samme setning hadde beskrevet den modellen som faktisk ble benyttet. Klagenemndas vurdering:
(14) Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Konkurransen gjelder anskaffelse av QC-utstyr til bruk ved radiofarmakaproduksjon, som er en vareanskaffelse. I tillegg til lov om offentlige anskaffelser 17. juni 2016 nr. 73 følger anskaffelsen etter det opplyste forskrift om offentlige anskaffelser 12. august 2016 nr. 974 del I og III, jf. forskriften §§ 5-1 og 5-3. Evalueringen av tildelingskriteriet pris
(15) Klager anfører at innklagede har brutt regelverket ved å ikke evaluere prisene på den måten konkurransegrunnlaget foreskrev.
(16) Av konkurransegrunnlaget punkt 6.1.1 fremgikk at evalueringen av tildelingskriteriet «pris» skulle skje på følgende måte: «I evalueringen vil laveste pris gis 10 poeng. Øvrige priser gis poeng beregnet ut fra prosentvis forskjell fra laveste pris. Poengskala 0-10.»
(17) Den prosentmessige forskjellen mellom to priser kan beregnes med utgangspunkt i det laveste tilbudet (hvor mye det rimeligste tilbudet må økes for å være lik det dyrere tilbudet), eller med utgangspunkt i det dyrere tilbudet (hvor mye det dyrere tilbudet må reduseres for å være lik det laveste tilbudet).
(18) Oppdragsgiver er ikke forpliktet til å publisere metodene for hvordan tilbudene gis uttelling i forhold til tildelingskriteriene. Dersom oppdragsgiver gir slik informasjon, må imidlertid leverandørene kunne innrette seg i tillit til at den fremgangsmåten som er beskrevet blir fulgt, jf. for så vidt klagenemndas avgjørelse i sak 2017/102 premiss 17.
(19) Spørsmålet for klagenemnda er dermed om innklagede med den formuleringen som er valgt i konkurransegrunnlaget har forpliktet seg til å foreta beregningen på en annen måte enn den som ble gjort.
(20) Det er på det rene at innklagede ved beregningen av prispoengene benyttet formelen «prispoeng = laveste tilbudssum/tilbyders tilbudssum * 10». Denne formelen innebærer at priser som er høyere enn laveste pris uttrykkes som en brøkdel av tallet en. En slik beregningsmåte er én måte å uttrykke den prosentvise forskjellen fra lavest pris, og slik klagenemnda ser det innenfor konkurransegrunnlagets angivelse av hvordan prispoengene ville bli beregnet. Det er da ikke av betydning om formuleringen også dekker andre beregningsmåter, jf. for så vidt klagenemndas avgjørelse i sak 2017/150
avsnittene 36 til 38 (flertallet). Det avgjørende er at den beregningsmåten som er fulgt, lar seg forene med det som er oppgitt i konkurransegrunnlaget.
(21) I evalueringsskjemaet skrev innklagede at tilbudene ble gitt poeng etter en lineærmodell, samtidig som en forholdsmessig poengberegningsmetode ble beskrevet. Klagenemnda kan heller ikke se at denne, uklare, formuleringen kaster lys over konkurransegrunnlaget eller på annen måte forpliktet innklagede til å benytte en lineær metode.
(22) Nemnda er derfor ikke enig med klager i at innklagede har evaluert tilbudene på en måte konkurransegrunnlaget ikke åpner for. Konklusjon: Universitetssykehuset i Nord-Norge HF har ikke brutt regelverket for offentlige anskaffelser. For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Finn Arnesen
Refererte rettskilder
- LOA 2017 § 1 — Grunnlag for anskaffelsesregelverket, implisitt anvendt
- FOA 2017 § 5-1 — Fastlegger hvilke anskaffelser som er underlagt del I og del III
- FOA 2017 § 5-3 — Fastlegger hvilke anskaffelser som er underlagt del I og del III
- KOFA 2017/102 — Premiss 17: leverandører kan innrette seg i tillit til at beskrevet evalueringsmetode følges
- KOFA 2017/150 — Avsnittene 36–38 (flertallet): avgjørende er at benyttet beregningsmetode lar seg forene med konkurransegrunnlaget