KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2017/96: Tilknyttede selskap i parallell rammeavtale
Faktum
Larvik kommune kunngjorde 31. oktober 2016 en åpen anbudskonkurranse for rammeavtale om rørleggertjenester med en estimert verdi på seks millioner kroner. Avtalen var inndelt i to varegrupper; varegruppe B var gjenstand for klagen og skulle tildeles inntil tre leverandører. For avrop under 150 000 kroner ekskl. mva. skulle leverandørene benyttes etter rangeringsrekkefølgen, mens avrop mellom 150 000 og 500 000 kroner skulle gjennomføres som minikonkurranser med tildelingskriteriene pris, leveringstid og kvalitet. Avrop over 500 000 kroner skulle kunngjøres separat. Seks tilbydere innga tilbud. Larvik Rørhandel AS, Telerør AS og Rørlegger'n AS ble rangert som henholdsvis nummer 1, 2 og 3 og tildelt rammeavtalen. Det fremkom at Telerør AS var 90,99 prosent eid av Larvik Rørhandel AS, og at de to selskapene hadde samme styreleder, mens daglig leder i hvert selskap satt som styremedlem i det andre. Klager, Rørleggersenteret AS, ble rangert som nummer 5 og anførte at tilknytningsforholdet var uforenlig med kravene til uavhengig konkurranse ved fremtidige minikonkurranser.
KOFAs vurdering
1. Rettslig grunnlag og regelverkets taushet
Nemnda fastslo at anskaffelsen fulgte LOA 1999 § 5 samt FOA 2006 del I og III, jf. §§ 2-1 og 2-2. Nemnda konstaterte at verken FOA 2006 eller det relevante EU-direktivet (2004/18/EF) inneholder eksplisitte bestemmelser om tilknyttede selskapers rett til å delta i samme konkurranse. Konkurransegrunnlaget oppstilte heller ingen særlige begrensninger. Prøvingsgrunnlaget ble dermed de grunnleggende prinsippene om likebehandling og konkurranse i LOA 1999 § 5. Delkonklusjon: Spørsmålet måtte løses på prinsipielt grunnlag, ikke etter eksplisitt regelbestemmelse.
2. Innholdet i prinsippene – EU-domstolens praksis
Nemnda trakk inn EU-domstolens avgjørelse i sak C-531/16, som gjaldt to datterselskaper av samme morselskap med overlappende ledelse. Domstolen uttalte at EU-retten ikke oppstiller «et generelt forbud for virksomheder, der er indbyrdes forbundne, mod at afgive et bud», og at systematisk utelukkelse ville stride mot effektiv bruk av EU-retten fordi hensynet til flest mulig tilbydere veier tungt. Nemnda støttet seg videre på sak C-376/08, der domstolen slo fast at automatisk avvisning basert på tilknytningsforhold utgjør en «uigendrivelig formodning» om gjensidig påvirkning i strid med likebehandlingsprinsippet. Begge dommene understreker at tilknyttede selskaper kan ha selvstendighet i sin forretningspolitikk. Delkonklusjon: Det kan ikke oppstilles en presumsjon om at tilbudene er koordinert kun fordi tilbyderne er tilknyttet hverandre, og avvisning krever konkrete holdepunkter.
3. Anvendelse på det foreliggende faktum og forbehold ved fremtidige minikonkurranser
Nemnda fant det «klart» at innklagede ikke hadde plikt til uten videre å avvise Larvik Rørhandel AS og Telerør AS. Tilknytningsforholdet alene ga ikke grunnlag for å konstatere brudd på reglene om likebehandling og konkurranse. Nemnda tilføyde imidlertid et viktig forbehold: Ved fremtidige minikonkurranser innenfor rammeavtalen må oppdragsgiver, dersom det fremkommer «objektive forhold, der rejser tvivl» om tilbudenes uavhengighet, aktivt undersøke omstendighetene og om nødvendig innhente informasjon fra leverandørene, jf. C-531/16 premiss om undersøkelsesplikt. Delkonklusjon: Ingen plikt til avvisning ved inngåelse av rammeavtalen, men oppdragsgiver har en aktiv plikt til å følge opp ved tegn på koordinerte tilbud i minikonkurransene.
Konklusjon
KOFA konkluderte med at Larvik kommune ikke brøt regelverket. Tilknytningsforholdet mellom Larvik Rørhandel AS og Telerør AS – med morselskapsforhold og felles styremedlemmer – utgjorde ikke i seg selv grunnlag for avvisning ved tildeling av parallell rammeavtale. Klagers anførsel førte ikke frem. Nemnda understreket likevel at oppdragsgiver må utvise årvåkenhet ved gjennomføringen av fremtidige minikonkurranser.
Praktisk betydning
Avgjørelsen klargjør at det ikke eksisterer et generelt forbud mot at konsernselskaper eller andre tilknyttede selskaper konkurrerer i samme offentlige anskaffelse under FOA 2006. Automatisk avvisning basert utelukkende på eierskap eller felles styremedlemmer vil ikke være i samsvar med likebehandlingsprinsippet. Avgjørelsen viser også at EU-domstolens praksis om tilknyttede tilbydere (C-531/16 og C-376/08) gis direkte anvendelse av KOFA også under FOA 2006-regimet. Et viktig poeng er nemndas presisering om undersøkelsesplikt: Oppdragsgivere som mottar konkrete indikasjoner på koordinert atferd i minikonkurranser, er forpliktet til å iverksette nærmere undersøkelser – manglende oppfølging kan i slike tilfeller i seg selv utgjøre et regelbrudd.
Hele KOFA-avgjørelsen (klikk for å skjule)
2017/96 Larvik kommune
Innklaget: Larvik kommune
Klager: RørleggerSenteret AS
Avgjørelse: Ikke brudd på regelverket
Type sak: Rådgivende sak
Saken gjelder: Parallell rammeavtale, minikonkurranse, kravene til konkurranse, likebehandling og gjennomsiktighet Innklagede gjennomførte en åpen anbudskonkurranse for inngåelse av rammeavtale for rørleggertjenester. Klager anførte at det var i strid med regelverket å tildele rammeavtalen til tre leverandører hvor to av dem hadde tilknytning til hverandre gjennom eierskap og styre. Klagenemnda kom til at denne anførselen ikke kunne føre frem. Klagenemndas avgjørelse 28. august 2018 i sak 2017/96 Klager: Rørleggersenteret AS Innklaget: Larvik kommune Klagenemndas medlemmer: Gro Amdal, Halvard Haukeland Fredriksen og Jakob Wahl
Bakgrunn
(1)Larvik kommune (heretter innklagede) kunngjorde 31. oktober 2016 en åpen anbudskonkurranse for inngåelse av rammeavtale for rørleggertjenester. Anskaffelsens verdi er i konkurransegrunnlaget punkt 1.1 angitt å være seks millioner kroner. Tilbudsfrist var i konkurransegrunnlaget punkt 2.1 angitt å være 7. desember 2016.
(2)Kontraktsperioden var angitt til to år, med opsjon på to årlige forlengelser. Avtalen var delt inn i to varegrupper. På varegruppe A skulle det velges én leverandør. På varegruppe B, som er gjenstand for klagen, skulle det velges «tre – 3 – firmaer (dersom mulig)».
(3)Avtalene skulle tildeles på bakgrunn av tildelingskriteriet pris.
(4)For varegruppe B skulle avrop med estimert verdi under kr 150 000 ekskl. mva. skje på bakgrunn av rangeringen av leverandørene. Tilbyder med høyest poengsum ville forespørres først. Dersom denne leverandøren ikke kunne levere innen ønsket leveringstid, skulle nummer to bli kontaktet og så videre.
(5)For avrop med estimert verdi mellom kr 150 000 og 500 000 ekskl. mva. skulle det gjennomføres en konkurranse mellom leverandørene i rammeavtalen. Tildelingskriteriene i disse konkurransene var angitt til å være pris, leveringstid og kvalitet.
(6)Avrop med estimert verdi over kr 500 000 ekskl. mva. skulle kunngjøres som egne anskaffelser.
(7)Innklagede mottok før tilbudsfristens utløp tilbud fra seks tilbydere, herunder fra Larvik Rørhandel AS, Telerør AS og Rørlegger’n AS, som ble rangert som henholdsvis nummer Postadresse Besøksadresse
1, 2 og 3 i tildelingsbeslutningen. Rørleggersenteret AS (heretter klager) innga også tilbud, og ble rangert som nummer 5 i tildelingsbeslutningen.
(8)Det er opplyst at Telerør AS eies 90,99 prosent av Larvik Rørhandel AS. Begge selskapene har samme styreleder. Daglig leder i hvert av selskapene er medlemmer i det andre selskapets styre.
(9)Innklagede inngikk kontrakt med de valgte leverandørene 24. januar 2017.
(10)Nemndsmøte i saken ble avholdt 27. august 2018.
Anførsler
Klager har i det vesentlige anført
(11)Den nære tilknytningen mellom to av selskapene innebærer at det ikke blir noen uavhengig og reell konkurranse ved fremtidige minikonkurranser mellom rammeavtaleleverandørene. Det var derfor i strid med regelverket å tildele rammeavtale til de to selskapene.
Innklagede har i det vesentlige anført
(12)Klagers anførsler bestrides. De fleste av avropene gjelder mindre oppdrag. For større oppdrag vil det uansett være en tredje tilbyder som inviteres til å inngi tilbud. De vesentligste betingelsene vedrørende pris og kvalitet er også allerede fastsatt i forbindelse med konkurransen om rammeavtalen.
Klagenemndas vurdering
(13)Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Konkurransen gjelder anskaffelse av rammeavtale om rørleggertjenester. Anskaffelsens verdi er i konkurransegrunnlaget punkt 1.1 estimert til seks millioner kroner. Av konkurransegrunnlaget fremgår det at anskaffelsen, i tillegg til lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser, følger forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr. 402 del I og III, jf. forskriften §§ 2-1 og 2-2. Nemnda legger dette til grunn.
(14)Nemnda forstår klagers anførsel dithen at innklagede uten videre skulle ha avvist de to selskapene med nær tilknytning til hverandre, fordi tilknytningen i seg selv medfører at det ikke vil være noen uavhengig konkurranse mellom selskapene ved fremtidige minikonkurranser innenfor rammeavtalen.
(15)Verken forskriften eller direktivet omhandler denne problemstillingen. Konkurransegrunnlaget oppstiller heller ikke noen føringer i denne forbindelse. Nemnda må derfor ta stilling til om det ut fra de grunnleggende prinsippene om likebehandling og konkurranse kan utledes at innklagede var forhindret fra å inngå rammeavtalen med de to aktuelle leverandørene, som en følge av deres tilknytning til hverandre. I 1999-loven er det rettslige grunnlaget for disse grunnleggende prinsippene å finne i § 5.
(16)Nemnda kan ikke se at anskaffelsesregelverkets grunnleggende prinsipper er til hinder for at to tilbydere med et slikt tilknytningsforhold som i denne saken begge deltar i konkurransen. Det kan ikke gjelde noen presumsjon for at tilbudene i et slikt tilfelle er påvirket av tilknytningsforholdet, på en slik måte at det foreligger brudd på de
grunnleggende prinsippene om likebehandling og konkurranse. Nemnda finner det med andre ord klart at et tilknytningsforhold mellom selskap som i denne saken, ikke i seg selv gir grunnlag for avvisning av tilbudene fra disse selskapene.
(17)Nemnda finner støtte for dette standpunktet i EU-domstolens uttalelser i sak C-531/16. Saken gjaldt to selskap som begge var datterselskap av selskapet Ecoservice UAB, og hvor det i tillegg var tilknytning mellom selskapene ved at ledende organer i selskapene bestod av de samme personer. Domstolen slo fast at det ikke kan oppstilles noe forbud mot at tilknyttede selskap deltar i samme konkurranse, og uttalte i den forbindelse følgende i premiss 21 og 22: «Det skal i denne forbindelse indledningsvis bemærkes, at EU-retten, navnlig direktiv 2004/18, ikke foreskriver et generelt forbud for virksomheder, der er indbyrdes forbundne, mod at afgive et bud i en procedure for indgåelse af en offentlig kontrakt. Det fremgår endvidere af retspraksis, at det, henset til, at det er i Unionens interesse, at det sikres, at flest muligt tilbudsgivere deltager i et udbud, vil være i strid med en effektiv anvendelse af EU-retten, såfremt man systematisk udelukker de virksomheder, mellem hvilke der består en indbyrdes tilknytning, fra retten til at deltage i samme procedure om indgåelse af en offentlig kontrakt […]. Domstolen har ligeledes fremhævet, at der kan forekomme forskellige typer af sammenslutninger af virksomheder, som kan have forskellige formål, hvilket ikke nødvendigvis udelukker, at de kontrollerede virksomheder har en vis selvstændighed ved fastlæggelsen af deres forretningspolitik og udøvelsen af deres økonomiske aktiviteter, bl.a. hvad angår deltagelsen i offentlige udbudsprocedurer. Der kan i øvrigt, f.eks. ved aftale, være fastsat særlige bestemmelser, som regulerer forholdene mellem virksomhederne i samme koncern, for at sikre såvel uafhængigheden som fortroligheden ved udarbejdelsen af bud, som de pågældende virksomheder afgiver samtidig under samme udbudsprocedure […].»
(18)Nemnda viser også til EU-domstolens avgjørelse i sak C-376/08, hvor domstolen vurderte lovligheten av en italiensk regel som bestemte at oppdragsgiver automatisk skulle avvise tilbud fra et fast konsortium og deltakerne i dette konsortiet dersom både konsortiet og en deltaker i konsortiet innga konkurrerende tilbud. Dette skulle ifølge den italienske regelen også være tilfellet der tilbudet som ble inngitt av konsortiet, for det spesifikke oppdraget, ikke innebar forpliktelser for det selskapet som hadde inngitt et selvstendig tilbud i konkurransen. Domstolen slo fast at en slik bestemmelse om automatisk avvisning er i strid med likebehandlingsprinsippet (premiss 37-40): «Under disse omstændigheder må det konstateres, at den i hovedsagen omhandlede automatiske udelukkelse, som alene vedrører den faste virksomhedssammenslutningsform og de virksomheder, der er medlemmer af denne, og finder anvendelse i tilfælde af konkurrerende bud, uafhængigt af, om den omhandlede sammenslutning deltager i den pågældende offentlige kontrakt på vegne af de virksomheder, som har afgivet et bud og i deres interesse, eller dette ikke er tilfældet, udgør forskelsbehandling til skade for denne sammenslutningsform og dermed ikke er i overensstemmelse med ligebehandlingsprincippet.» […]
«En sådan regel indeholder således en uigendrivelig formodning om gensidig indflydelse i de tilfælde, hvor en sammenslutning og en eller flere af de virksomheder, der indgår heri, har indgivet konkurrerende bud i den samme procedure for indgåelse af en offentlig kontrakt, selv når den pågældende sammenslutning ikke har deltaget i proceduren på de pågældende virksomheders vegne og i deres interesse, uden at hverken sammenslutningen eller de berørte virksomheder er givet nogen mulighed for at bevise, at deres bud er blevet formuleret helt uafhængigt, og at der derfor ikke foreligger nogen risiko for påvirkning af konkurrencen mellem de bydende […]. En sådan regel om systematisk udelukkelse, som også indebærer en ubetinget forpligtelse for de ordregivende myndigheder til at udelukke de pågældende enheder, også i de tilfælde, hvor forholdet mellem sidstnævnte er uden betydning for deres adfærd i forbindelse med de procedurer, som de har deltaget i, er i strid med Fællesskabets interesse i at sikre, at det størst mulige antal bydende kan deltage i en udbudsprocedure, og går videre end nødvendigt for at opfylde formålet om at sikre overholdelsen af ligebehandlings- og gennemsigtighedsprincippet […].»
(19)I lys av ovenstående finner nemnda det klart at innklagede ikke hadde plikt til uten videre å avvise tilbudene fra henholdsvis Larvik Rørhandel AS og Telerør AS fra konkurransen om rammeavtalen. Klagers anførsel fører derfor ikke frem.
(20)Nemnda finner for øvrig grunn til å bemerke at oppdragsgiver ved fremtidige minikonkurranser innenfor denne rammeavtalen må være oppmerksom på at det kan bli nødvendig å gjøre nærmere undersøkelser vedrørende tilbudenes uavhengighet. Nemnda viser i denne sammenheng til EU-domstolens uttalelse i den ovenfor nevnte sak C-531/16: «[…] En ordregivende myndighed, som får kendskab til objektive forhold, der rejser tvivl om, hvorvidt et bud er selvstændigt og uafhængigt, er derfor forpligtet til at undersøge alle de relevante omstændigheder, der førte til afgivelsen af det pågældende bud, med henblik på at forebygge og identificere forhold, der kan gøre tildelingsproceduren mangelfuld, og afhjælpe disse, herunder i givet fald at anmode parterne om at levere visse oplysninger og beviser […].»
Konklusjon
Larvik kommune har ikke brutt regelverket ved å la to tilbydere med tilknytning til hverandre få delta i konkurransen om rammeavtalen for varegruppe B.
For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Gro Amdal
Refererte rettskilder
- LOA 1999 § 5 — Rettslig grunnlag for grunnleggende prinsipper om likebehandling og konkurranse
- FOA 2006 § 2-1 — Anvendelsesområde – del I og III
- FOA 2006 § 2-2 — Terskelverdi og valg av del – grunnlag for at anskaffelsen følger del III
- Forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6 — Saklig klageinteresse – klager hadde deltatt i konkurransen
- Direktiv 2004/18/EF art. ikke spesifisert i avgjørelsen — Direktivet omhandler ikke tilknyttede selskapers deltakelse, jf. C-531/16
- C-531/16 (ikke spesifisert i avgjørelsen) — Ingen generell EU-rettslig forbudsregel mot at tilknyttede selskaper deltar i samme konkurranse; undersøkelsesplikt ved objektive holdepunkter for manglende uavhengighet
- C-376/08 (ikke spesifisert i avgjørelsen) — Automatisk avvisning av konsortium og konsortiemedlemmer som innga selvstendige tilbud er i strid med likebehandlingsprinsippet – forbud mot uigendrivelig presumsjon om koordinering