KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2017/97: Ulovlig tildelingskriterium – evalueringsmodell
Faktum
Statens vegvesen Region vest kunngjorde 6. april 2017 en åpen anbudskonkurranse for rammeavtale om landmåling og bilbåren laserskanning i Hordaland. Anskaffelsens estimerte verdi var 5,2 millioner kroner. Saken gjelder utelukkende delkontrakt 1 (tradisjonell landmåling, terrestrisk laserskanning og datafangst med drone). Tildeling skulle skje basert på beste forhold mellom pris/kostnad og kvalitet, med tildelingskriteriene timepris (55 prosent), oppmøtepris for feltarbeid (15 prosent) og firmaets kompetanse og erfaring (30 prosent). Poenggivningen fulgte en lineær skala der laveste vektede gjennomsnittspris ga maksimalt antall poeng, mens tilbud med dobbelt eller høyere pris ga null poeng. Det ble mottatt seks tilbud. Evalueringsmatrisen avslørte at Terratec AS fikk full uttelling på timepriskriteriet, mens samtlige øvrige tilbydere fikk null poeng. Matrisen tydet på at Terratec AS hadde tilbudt timepriser med kun ett siffer, altså mellom 0 og 9 kroner, kombinert med oppmøtepriser i intervallet 1 000–99 999 kroner. Klager, Geomatikk Survey AS, havnet på delt fjerdeplass med 3,0 poeng av ti mulige.
KOFAs vurdering
1. Saklig klageinteresse og anvendelig regelverk. Rettsregelen er at klager må ha deltatt i konkurransen og ha saklig klageinteresse, jf. klagenemndsforskriften § 6. KOFA tolket dette slik at deltagelse i konkurransen i seg selv er tilstrekkelig grunnlag. Klager hadde inngitt tilbud for delkontrakt 1 og nådd delt fjerdeplass, noe som ga tilstrekkelig klageinteresse. Som delkonklusjon fastslo nemnda at klagen var både rettidig og realitetsbehandlingsdyktig. Anskaffelsen fulgte LOA 2017 og FOA 2017 del I og III, jf. FOA 2017 §§ 5-1 tredje ledd og 5-3 første ledd bokstav c, som følge av anskaffelsens art og estimerte verdi.
2. Rettslig ramme for evalueringsmodeller under tildelingskriteriet pris og kvalitet. Rettsregelen er at oppdragsgiver kan velge tilbud på grunnlag av beste forhold mellom pris eller kostnad og kvalitet, jf. FOA 2017 § 18-1 første ledd bokstav c. KOFA tolket bestemmelsen slik at valget av konkret evalueringsmodell som utgangspunkt tilhører oppdragsgivers innkjøpsfaglige skjønn. Nemnda viste likevel til etablert praksis – herunder sak 2016/71 – for at «også en kunngjort evalueringsmodell etter omstendighetene vil kunne underkjennes som uegnet, dersom resultatet av evalueringen tilsier det.» Som delkonklusjon la nemnda til grunn at skjønnet ikke er ubegrenset: evalueringsmodellen må faktisk identifisere det beste forholdet mellom pris og kvalitet.
3. Vurdering av om evalueringsmodellen var egnet i det konkrete tilfellet. Rettsregelen er at evalueringsmodellen må være egnet til å identifisere de tilbud som i realiteten representerer best forhold mellom pris/kostnad og kvalitet. KOFA tolket dette som et krav om at modellen ikke gir gjennomslag for priser som ikke gjenspeiler faktiske totalkostnader. Det avgjørende faktum var at evalueringsmatrisen ga sterke indikasjoner på timepriser i ett-sifret kroneintervall kombinert med oppmøtepriser i fem-sifret kroneintervall for den vinnende tilbyderen. Innklagede verken tilbakeviste disse indikasjonene eller kommenterte klagers påstander, og de innsendte priseksemplene syntes tvert imot å «bekrefte klagers antakelse». Nemnda konstaterte at klager hadde «sannsynliggjort at evalueringsmodellen ikke var egnet» og at den ikke identifiserte tilbudene med best reelt prisforhold. Som delkonklusjon utgjorde dette brudd på FOA 2017 § 18-1, og bruddet ble ansett å ha kunnet påvirke utfallet av konkurransen, noe som ga grunnlag for tilbakebetaling av klagegebyret, jf. klagenemndsforskriften § 13.
Konklusjon
Klagenemnda konkluderte enstemmig med at Statens vegvesen Region vest brøt FOA 2017 § 18-1 ved å anvende en evalueringsmodell for tildelingskriteriene som ikke var egnet til å identifisere tilbudene med best forhold mellom pris/kostnad og kvalitet. Bruddet ble ansett å ha kunnet påvirke konkurranseutfallet, og klagegebyret ble tilbakebetalt.
Praktisk betydning
Avgjørelsen illustrerer at oppdragsgivers innkjøpsfaglige skjønn ved utformingen av evalueringsmodeller ikke er ubegrenset: en modell som i praksis premierer ekstrem taktisk prising – eksempelvis svært lave timepriser kombinert med svært høye oppmøtepriser – kan underkjennes selv om den var kunngjort i konkurransegrunnlaget. Oppdragsgivere bør ved utforming av lineære poengskalaer for sammensatte priskriterier kontrollere at vektingen ikke gjør det lønnsomt å fordele prisene på en måte som ikke reflekterer reelle totalkostnader. Saken viser videre at en sladdet evalueringsmatrise kan gi tilstrekkelig grunnlag for sannsynliggjøring av brudd, selv uten innsyn i de konkrete tallene.
Hele KOFA-avgj\u00f8relsen (klikk for \u00e5 skjule)
2017/97 Statens vegvesen Region vest
Innklaget: Statens vegvesen Region vest
Klager: Geomatikk Survey AS
Avgjørelse: Brudd på regelverket
Type sak: Prioritert rådgivende sak
Klagenemnda for offentlige anskaffelser Saken gjelder: Ulovlig tildelingskriterium Statens vegvesen Region vest kunngjorde en åpen anbudskonkurranse for inngåelse av rammeavtale for landmåling og bilbåren laserskanning i Hordaland. Klagenemnda ga klager medhold i at evalueringsmodellen ikke viste seg egnet til å identifisere de tilbud med best forhold mellom pris eller kostnad og kvalitet. Klagenemndas avgjørelse 26. september 2017 i sak 2017/97 Klager: Geomatikk Survey AS Innklaget: Statens vegvesen Region vest Klagenemndas medlemmer: Arve Rosvold Alver, Marianne Dragsten og Georg Fredrik Rieber-Mohn Bakgrunn:
(1) Statens vegvesen Region vest (heretter innklagede) kunngjorde 6. april 2017 en åpen anbudskonkurranse for inngåelse av rammeavtale for landmåling og bilbåren laserskanning i Hordaland. Anskaffelsens verdi ble i kunngjøringen punkt II.1.5 estimert til 5 200 000 kroner. Tilbudsfrist ble i kunngjøringen punkt IV.2.2 angitt til 15. mai 2017.
(2) Konkurransen var delt inn i to delkontrakter. Delkontrakt 1 omfattet tradisjonell landmåling, terrestrisk laserskanning og datafangst med drone. Delkontrakt 2 omfattet bilbåren laserskanning. Denne saken gjelder kun delkontrakt 1.
(3) I konkurransegrunnlaget var det opplyst at det ville bli inngått kontrakt med inntil tre leverandører for hver delkontrakt. Det var videre opplyst at de fleste oppdrag ville bli tildelt som direkte avrop. Fordelingen av kontrakter innenfor rammeavtalen ville gjenspeile rangeringen i konkurransen om rammeavtalen. For oppdrag i delkontrakt 1 med en stipulert kostnad over 200 000 kroner ville tildeling skje etter gjennomført minikonkurranse mellom leverandørene i delkontrakten.
(4) Tildeling av delkontrakt 1 ville skje "[p]å grunnlag av hvilket tilbud som [ga] det beste forholdet mellom pris/kostnad og kvalitet", basert på kriteriene timepris (55 prosent), oppmøtepris for feltarbeid per person per dag (15 prosent) og firmaets kompetanse og erfaring (30 prosent).
(5) Kriteriet om timepris skulle evalueres ut fra det vektede gjennomsnittet av leverandørens timepriser (vekt i parentes): - Landmåler feltarbeid inkl. utstyr (0,65) - Landmåler kontorarbeid inkl. programvare (0,20) - Landmåler feltarbeid uten utstyr (0,10) Postadresse Besøksadresse
- Datafangst drone feltarbeid inkl. utstyr (0,025) - Datafangst drone kontorarbeid inkl. programvare (0,025)
(6) Den lavest vektede gjennomsnittlige timepris ville gi ti poeng. Øvrige tilbud ville få poeng basert på en lineær poengskala. Tilbud med to ganger lavest vektet gjennomsnittlig timepris eller mer ville gi null poeng.
(7) Tilsvarende gjaldt for kriteriet om oppmøtepris, hvor det var det vektede gjennomsnittet av oppmøtetakst for følgende geografiske områder som skulle evalueres (vekt i parentes): - Stor-Bergen (0,40) - Hardanger (0,10) - Voss (0,15) - Nordhordland (0,10) - Stord (0,10) - Asola (0,15)
(8) Innklagede mottok seks tilbud for delkontrakt 1, herunder fra Terratec AS og Skanska Norge AS, som begge ble innstilt som leverandører til rammeavtalen. Også Geomatikk Survey AS (heretter klager) innga tilbud for delkontrakt 1.
(9) Etter anmodning fra klager fremla innklagede en sladdet evalueringsmatrise. Evalueringsmatrisen antyder hvor mange siffer de forskjellige tilbudsprisene besto av.
(10) Av evalueringsmatrisen fremgikk det at Terratec AS fikk full uttelling på kriteriet om lavest timepris. De andre tilbudene ble gitt null poeng på dette kriteriet.
(11) På kriteriet om lavest oppmøtepris fikk Skanska ti poeng. Bortsett fra ett annet tilbud fikk alle de øvrige tilbudene null poeng.
(12) For alle tildelingskriteriene samlet fikk Terratec AS beste poengsum på 8,5 av ti mulige. Skanska Norge AS fikk nest beste poengsum på 3,9. Klager kom på delt fjerdeplass med 3,0 poeng.
(13) Etter oppfordring fra klagenemndas sekretariat om å ettersende opplysninger om hvilke vurderinger som var gjort av hva de ulike tilbudene ville representere i faktiske kostnader, ettersendte innklagede utvalgte priseksempler. I eksemplene ble tilbudsprisene vurdert opp mot seks ulike oppdragsscenarier med forskjellige sammensetninger av arbeidstimer, arbeidsmengder og oppmøtedager. Av den fremlagte informasjonen fremgikk rangeringen mellom leverandørene, mens selve prisene var sladdet.
(14) Klager brakte saken inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser 29. juni 2017. Innklagede avventer kontraktsinngåelse i påvente av klagenemndas behandling av saken. Klagenemnda prioriterer derfor saken.
(15) Nemndsmøte i saken ble avholdt 25. september 2017.
Anførsler: Klager har i det vesentlige anført:
(16) Innklagede har brutt regelverket ved å anvende ulovlige tildelingskriterier for delkontrakt 1. Modellen for poengutregningen fungerte ikke som tiltenkt, og tildelingskriteriene var ikke egnet til å identifisere de tilbud som ga best forhold mellom pris/kostnad og kvalitet i det konkrete tilfellet.
(17) Tildelingskriteriene gjorde det mulig for leverandørene å prise taktisk. Timeprisene skulle vektes vesentlig høyere enn oppmøteprisene. Dette medførte at lave timepriser og høye oppmøtepriser kunne gi god poengsum, uten at den reelle prisen var tilsvarende god.
(18) Den sladdede evalueringsmatrisen gir en antydning om hvor mange siffer de tilbudte prisene besto av, og gir dermed en pekepinn på hvilke priser som ble tilbudt. Evalueringsmatrisen tyder blant annet på at Terratec AS tilbød timepriser med kun ett siffer for blant annet feltarbeid med og uten utstyr og for feltarbeid med drone. Poenggivningen viser da også at det vektede gjennomsnittet av timeprisene til de øvrige tilbudene var dobbelt så høyt eller høyere.
(19) Evalueringsmatrisen gir videre en antydning om at Terratec AS tilbød oppmøtepriser med fire og fem siffer. For fire av seks poster har Terratec AS tilbudt oppmøtepriser med ett siffer mer enn alle de øvrige tilbyderne, mens oppmøteprisene for de to andre postene har like mange siffer som de høyeste av de øvrige tilbyderne. For det vektede snittet av tilbudt oppmøtepris fikk Terratec AS null poeng. Ut fra dette må det antas at Terratec AS tilbød flere timepriser på mellom null og ni kroner. Tilsvarende må de tilbudt oppmøteprisene antas å være mellom 1000 og 9999 og på mellom 10 000 og 99 999 kroner. Innklagede har i det vesentlige anført:
(20) Tildelingskriteriene var lovlige.
(21) Det hører inn under oppdragsgivers innkjøpsfaglige skjønn å organisere hvordan evalueringen skal gjennomføres, herunder valg av tildelingskriterier og evalueringsmodell.
(22) Tildelingskriteriene oppfyller kravene som stilles i forskriften § 18-1. Den aktuelle evalueringsmodellen var klart opplyst om i konkurransegrunnlaget, og tilbudene er vurdert ut fra denne. Tilbudene er altså evaluert basert på konkurransegrunnlagets tildelingskriterier, og det er ikke lagt til grunn andre kriterier enn hva som var oppgitt.
(23) Konkurransegrunnlaget har ingen direkte eller indirekte forbud mot taktisk prising. Hverken forskriften eller loven har bestemmelser som fastslår at taktisk prising er ulovlig eller en gyldig avvisningsgrunn. Det er opp til leverandøren å bestemme hvordan den tilbudte totalpris fordeles på de enkelte priselement i en anbudskonkurranse.
(24) Valgte leverandørs tilbud er ikke unormalt lavt, og lovens krav til konkurranse, likebehandling, forutberegnelighet, etterprøvbarhet og forholdsmessighet er tilfredsstilt. Klagenemndas vurdering:
(25) Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Konkurransen gjelder inngåelse av
rammeavtale for landmåling og bilbåren laserskanning som er en prioritert tjenesteanskaffelse i kategori 12. Anskaffelsens verdi er i kunngjøringen punkt II.1.5 estimert til 5 200 000 kroner. I tillegg til lov om offentlige anskaffelser av 17. juni 2016 nr. 73 følger anskaffelsen etter sin opplyste art og verdi forskrift om offentlige anskaffelser av 12. august 2016 nr. 974 del I og III, jf. forskriften §§ 5-1 tredje ledd og 5-3 første ledd bokstav c.
(26) I konkurransegrunnlaget ble det angitt at innklagede skulle velge tilbud på grunnlag av det beste forholdet mellom pris/kostnad og kvalitet, jf. forskriften § 18-1 første ledd bokstav c.
(27) Klager har vist til flere forhold som antyder at tildelingskriteriene har vist seg ikke å ha vært egnet til å identifisere de tilbud med best forhold mellom pris eller kostnad og kvalitet. Klager har påpekt at tildelingskriteriene er lagt opp slik at det kan gi god uttelling å tilby lave timepriser, mens det tilbys høye oppmøtepriser. Klager har videre vist til at den fremlagte evalueringsmatrisen antyder at Terratec AS tilbød flere timepriser på mellom null og ni kroner. Tilsvarende antyder evalueringsmatrisen at de tilbudte oppmøtepriser var på mellom 1000 og 9999 kroner og mellom 10 000 og 99 999 kroner. Klager mener at dette kan resultere i dyre leveranser, hvor leverandørene er tjent med et stort antall oppmøter.
(28) Innklagede har ikke kommentert klagers påstander om at tildelingskriteriene viste seg ikke å være egnet til å identifisere tilbudene med best forhold mellom pris/kostnad og kvalitet. Dette til tross for at de priseksempler innklagede har sendt inn synes å bekrefte klagers antakelse.
(29) Selv om valget av evalueringsmodell som utgangspunkt er overlatt til oppdragsgivers innkjøpsfaglige skjønn, er det forutsatt i tidligere praksis at også en kunngjort evalueringsmodell etter omstendighetene vil kunne underkjennes som uegnet, dersom resultatet av evalueringen tilsier det, se eksempelvis klagenemndas avgjørelse i sak 2016/71 premiss 32 flg. Selv om nemnda ikke kjenner de faktiske prisene som er tilbudt, må klager i dette tilfellet anses å ha sannsynliggjort at evalueringsmodellen ikke var egnet.
(30) På denne bakgrunn finner klagenemnda å måtte konkludere med at det er sannsynliggjort at evalueringsmodellen ikke er egnet til å identifisere de tilbud som i realiteten ga best forhold mellom pris/kostnad og kvalitet. Dette utgjør et brudd på forskriften § 18-1.
(31) Det bruddet på regelverket som klagenemnda har konstatert ovenfor, kan etter nemndas syn ha påvirket utfallet av konkurransen. Regelbruddet gir følgelig grunnlag for tilbakebetaling av klagegebyret, jf. klagenemndsforskriften § 13. Konklusjon: Statens vegvesen Region vest brøt forskriften § 18-1 ved å anvende et ulovlig tildelingskriterium.
For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Arve Rosvold Alver
Refererte rettskilder
- FOA 2017 § 18-1 — Tildelingskriterium – beste forhold mellom pris/kostnad og kvalitet; krav om egnet evalueringsmodell
- FOA 2017 § 5-1 — Terskelverdi – fastsettelse av hvilke deler av forskriften som gjelder
- FOA 2017 § 5-3 — Anskaffelsens art og verdi – grunnlag for anvendelse av del I og III
- LOA 2017 § 1 — Anskaffelsesloven av 17. juni 2016 nr. 73 – parallelt anvendelig regelverk
- Klagenemndsforskriften § 6 — Saklig klageinteresse – vilkår for behandling av klagen
- Klagenemndsforskriften § 13 — Tilbakebetaling av klagegebyr ved regelbrudd som kan ha påvirket utfallet
- KOFA 2016/71 — Prejudikat for at kunngjort evalueringsmodell kan underkjennes som uegnet dersom resultatet tilsier det – premiss 32 flg.