KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2019/368: Skiensmodellen og lærlingkrav i anbud
Faktum
Asplan Viak kunngjorde 11. desember 2018 en åpen tilbudskonkurranse på vegne av Nissedal kommune for etablering av VA-ledninger fra Nissedal til Ånundsbuoddane. Tildelingskriteriet var lavest pris. Kontraktsgrunnlaget inneholdt en generell bestemmelse om at kommunens reglement mot sosial dumping, basert på «Skiensmodellen», skulle følges av tilbydere. Skiensmodellen – opprinnelig vedtatt av Skien kommune i 2014 og adoptert av Nissedal kommune ved kommunestyrevedtak i 2017 – inneholder 14 punkter, herunder punkt 6 om at tilbydere og underentreprenører skal være «godkjente og aktive lærlingebedrifter». Tre tilbud kom inn. Telemark Seaworx AS ble tildelt kontrakten 8. februar 2019 som laveste tilbyder. ØPD AS, som tilbød nest laveste pris, påklaget tildelingen og anførte at valgte leverandør ikke var en godkjent og aktiv lærlingebedrift og derfor skulle ha vært avvist. Subsidiært anførte klager at manglende håndheving av lærlingkravet utgjorde en vesentlig endring av kontrakten. Kontrakt ble inngått 1. mars 2019, og en attest datert 18. mars 2019 bekreftet at valgte leverandør var tilknyttet et opplæringskontor og arbeidet med å knytte til seg lærlinger.
KOFAs vurdering
1. Regelverkets anvendelsesområde. Rettsregel: Anskaffelser av VA-ledninger er en bygge- og anleggsanskaffelse som omfattes av forsyningsforskriften (FOR-2016-08-12-975) § 1-5, jf. § 1-1 bokstav c, og følger forsyningsforskriften del I, jf. §§ 5-1 og 5-2 første ledd bokstav b, sammenholdt med lov om offentlige anskaffelser (LOV-2016-06-17-73). KOFAs tolkning: Anskaffelsens verdi, illustrert ved innkomne tilbud på ca. 20 millioner kroner ekskl. mva., plasserer anskaffelsen under EØS-terskelen for forsyningssektoren, slik at kun forskriftens del I kommer til anvendelse. Avgjørende faktum: Ingen EØS-terskelverdi ble overskredet. Delkonklusjon: Anskaffelsen reguleres av forsyningsforskriften del I og loven § 4.
2. Tolkning av konkurransegrunnlaget — om Skiensmodellen punkt 6 utgjorde et bindende krav. Rettsregel: Konkurransegrunnlaget skal tolkes objektivt, og uklarheter i anskaffelsesdokumentene må i tvilstilfeller gå utover oppdragsgiver. Skiensmodellens punkt 6 forutsetter dessuten at oppdragsgiver treffer en konkret beslutning om lærlingkrav fra anskaffelse til anskaffelse, basert på blant annet prosjektets størrelse. Denne systematikken gjenspeiles også i anskaffelsesloven § 7 andre ledd og § 6 tredje ledd i forskrift om plikt til å stille krav om bruk av lærlinger i offentlige kontrakter. KOFAs tolkning: En «generell henvisning til Skiensmodellen» er ikke tilstrekkelig til å konstatere at oppdragsgiver «mente å oppstille et krav om at leverandørene måtte være godkjente og aktive lærlingebedrifter». Punkt 6 er etter sin ordlyd utformet som en mulighet for oppdragsgiveren, ikke et absolutt krav som automatisk aktiveres ved inkorporering av modellen. Avgjørende faktum: Innklagede hadde aktivt vurdert lærlingkravet, men valgte å ikke innføre det bl.a. fordi få lokale bedrifter i bransjen var godkjente lærlingebedrifter. Ingen særskilt beslutning om å stille lærlingkrav ble truffet for denne konkurransen. Klagenemnda bemerket at det «med rette [kan] stilles spørsmål ved hensiktsmessigheten» av formuleringen om at Skiensmodellen «skal følges av tilbyderne», men at dette likevel ikke ga grunnlag for å konstatere et bindende lærlingkrav. Delkonklusjon: Konkurransegrunnlaget stilte ikke krav om at tilbydere måtte være godkjente og aktive lærlingebedrifter.
3. Konsekvenser for avvisning og vesentlig endring. Rettsregel: Avvisningsplikt forutsetter at tilbud inneholder forbehold mot kontraktsvilkår, eller at det er klart at kontrakten ikke vil bli oppfylt (antesipert mislighold). En vesentlig endring forutsetter at oppdragsgiver fraviker kontraktens betingelser på en måte som påvirker konkurransebalansen. KOFAs tolkning og delkonklusjon: Ettersom det ikke forelå noe bindende lærlingkrav, forelå heller ingen avvisningsplikt, ingen grunnlag for antesipert mislighold og ingen vesentlig endring av kontrakten. Begge klagers anførsler falt dermed bort.
Konklusjon
Klagenemnda konkluderte med at Nissedal kommune ikke hadde brutt regelverket for offentlige anskaffelser. Kommunens generelle inkorporering av Skiensmodellen etablerte ikke et bindende krav om at tilbydere måtte være godkjente og aktive lærlingebedrifter, og det forelå derfor verken grunnlag for avvisning av valgte leverandør eller for å konstatere en vesentlig endring av kontrakten.
Praktisk betydning
Avgjørelsen illustrerer at oppdragsgivere ikke uten videre kan inkorporere standardiserte modeller mot sosial dumping – som Skiensmodellen – ved generell henvisning og forvente at samtlige punkter automatisk utgjør bindende kontraktsvilkår. Punkt 6 i Skiensmodellen forutsetter en konkret, dokumentert beslutning om lærlingkrav tilpasset den aktuelle anskaffelsen. Avgjørelsen viser også at uklare formuleringer i konkurransegrunnlaget om at modellen «skal følges», tolkes objektivt og i tvilstilfeller til fordel for tilbydere. Oppdragsgivere som ønsker å stille lærlingkrav, bør gjøre dette uttrykkelig og operativt i anskaffelsesdokumentene.
Hele KOFA-avgj\u00f8relsen (klikk for \u00e5 skjule)
Saken gjelder:
Avvisning av tilbud. De generelle kravene i § 4.
Innklagede gjennomførte en konkurranse for etablering av VA-ledninger. Klager anførte prinsipalt at tilbudet fra valgte leverandør skulle ha vært avvist i medhold av loven § 4. Klager anførte også at innklagede hadde akseptert en «vesentlig endring» av kontrakten. Klagers anførsler førte ikke frem. Klagenemndas avgjørelse 22. juni 2020 i sak 2019/368 Klager:
Innklaget:
Nissedal kommune
Klagenemndas medlemmer:
Karin Fløistad, Elisabeth Wiik, Kjersti Karlstrøm
Bakgrunn:
Asplan Viak publiserte 11. desember 2018 en åpen tilbudskonkurranse for etablering av VA-ledninger fra Nissedal til Ånundsbuoddane på vegne av Nissedal kommune (heretter innklagede). Konkurransen ble publisert i konkurransegjennomføringsverktøyet EUSupply. Tilbudsfrist ble i konkurransebeskrivelsen punkt 4.4.2 angitt til 31. januar 2019.
Anskaffelsesdokumentene besto av en konkurransebeskrivelse, et kontraktsgrunnlag, en presentasjon av «Skiensmodellen» og en SHA-plan.
Oppdraget var planlagt å skulle påbegynne januar/februar 2019, og ferdigstilles innen utgangen av 2019.
Kontrakt skulle tildeles tilbyderen med lavest pris.
Av kontraktsgrunnlaget punkt G-1fremgikk følgende: «G OPPDRAGSGIVERS YTELSER OG VILKÅR [ ... ] Byggherrevilkår: • Kommunen har reglement for å hindre sosial dumping, og denne er basert på "Skiensmodellen". Denne skal følges av tilbydere.»
I presentasjonen av Skiensmodellen var det inntatt en 14-punktsplan, først vedtatt av Skien kommune i 2014, med «særskilte kontraktsbestemmelser som skjerper kravene ved utlysning av offentlige anbud innenfor bygg- og anleggskontrakter». Skiensmodellen er senere adoptert av flere kommuner og Telemark fylkeskommune. Dette gjelder også
www.klagenemndssekretariatet.no
innklagede, som – ved kommunestyrevedtak av 5. oktober 2017 – vedtok samtlige av Skiensmodellens 14 punkter.
Av relevans for saken er først og fremst Skiensmodellens punkt 6 om lærlinger: «Tilbyder og underentreprenører som skal engasjeres i prosjektet skal være godkjente og aktive lærlingebedrifter. Når størrelsen på prosjektet tilsier det kan oppdragsgiver kreve at det skal være lærlinger i prosjektet (Gjelder norske bedrifter).»
Under punktet «Timepriser for regningsarbeider» i konkurransebeskrivelsen, var det bedt om pris for bruk av fagarbeider, hjelpearbeider, lærling og formann/ingeniør.
Innklagede mottok tre tilbud innenfor tilbudsfristen, herunder fra Telemark Seaworx AS (heretter valgte leverandør) og ØPD AS (heretter klager). Det fremgikk av tilbudsvurderingen datert 5. februar 2019 at klager tilbød nest laveste pris etter valgte leverandør.
(10) Valgte leverandør ble tildelt kontrakten 8. februar 2019.
(11) Klager påklaget tildelingen 12. februar 2019, og anførte at valgte leverandør ikke var en «godkjent og aktiv lærlingebedrift».
(12) Innklagede besvarte klagen 13. februar 2019, og fremholdt at henvisningen til Skiensmodellen var for å hindre sosial dumping, og at det ikke var oppstilt noe krav til lærlingordning i kontraktsgrunnlaget.
(13) Kontrakt med valgte leverandør ble inngått 1. mars 2019.
(14) Ved attest datert 18. mars 2019 fikk innklagede bekreftet at valgte leverandør var tilknyttet Opplæringskontoret for teknologifag i Telemark, og at de jobbet med å knytte til seg lærlinger.
(15) Saken ble brakt inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser 14. juni 2019.
(16) Nemndsmøte i saken ble avholdt 22. juni 2020. Anførsler: Klager har i det vesentlige anført:
(17) Innklagede har brutt regelverket ved ikke å avvise valgte leverandør fra konkurransen. Valgte leverandør skulle ha vært avvist ettersom selskapet ikke oppfylte kravet i konkurransegrunnlaget om at tilbyderne måtte være «godkjente og aktive lærlingebedrifter». Valgte leverandørs tilbud viste at valgte leverandør ikke var en godkjent lærlingebedrift, og tilbudet inneholdt dermed et forbehold mot en vesentlig kontraktsbestemmelse. Alternativt skulle valgte leverandør ha vært avvist fordi det var klart ut fra tilbudet at lærlingekravet ikke ville bli oppfylt i kontraktsperioden (antesipert mislighold).
(18) Subsidiært anføres det at innklagede har brutt regelverket ved å foreta en vesentlig endring av kontrakten, ettersom misligholdet av Skiensmodellens krav om å være en godkjent og aktiv lærlingebedrift, ikke ble sanksjonert.
Innklagede har i det vesentlige anført:
(19) Henvisningen til Skiensmodellen innebar ikke at konkurransegrunnlaget stilte et kontraktsvilkår iht. modellens punkt 6. Dersom det var tvil om dette, må denne uklarheten gå utover oppdragsgiver, ikke tilbyderne. Skiensmodellen stiller krav om at oppdragsgiver skal treffe en egen beslutning om lærlinger, og en slik beslutning ble ikke truffet i denne anskaffelsen.
(20) Valgte leverandør har uansett ikke tatt forbehold mot pkt. 6 i Skiensmodellen. Valgte leverandør var på tilbudstidspunktet i en posisjon tilsvarende formelt godkjente lærlingebedrifter ettersom de var medlem i Opplæringskontoret for teknologifag (OTEK).
(21) Det forelå ingen avvisningplikt som følge av antesipert mislighold. På tidspunktet før signering av kontrakt var det ingenting som tilsa at valgte leverandør ikke ville oppfylle pkt. 6 i Skiensmodellen i kontraktsfasen.
(22) Kontrakten er heller ikke vesentlig endret som følge av manglende håndhevelse. Kommunen har gjort det som kan forventes for å få valgte leverandør til å bli en «godkjent og aktiv lærlingebedrift». Det er ingen aktuelle sanksjonsmuligheter som ikke er brukt. Klagenemndas vurdering:
(23) Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Konkurransen gjelder etablering av VA-ledninger, som er en bygge- og anleggsanskaffelse. Anskaffelsen gjelder aktiviteter som er omfattet av forskrift om innkjøpsregler i forsyningssektorene av 12. august 2016 nr. 975 (forsyningsforskriften) § 1-5, jf. § 1-1 bokstav c. Anskaffelsens estimerte verdi er ikke angitt i anskaffelsesdokumentene. De innkomne tilbudene er imidlertid i størrelsesorden 20 000 000 kroner ekskl. mva. I tillegg til lov om offentlige anskaffelser av 17. juni 2016 nr. 73 følger anskaffelsen dermed forsyningsforskriften del I, jf. forskriften §§ 5-1 og 5-2 (1) bokstav b.
(24) Klager anfører prinsipalt at innklagede har brutt regelverket ved ikke å avvise valgte leverandør fra konkurransen. Subsidiært anfører klager at innklagede har brutt de grunnleggende prinsippene i loven § 4 ved ikke å håndheve valgte leverandørs mislighold av kontrakten, og at kontrakten dermed er vesentlig endret.
(25) Anførslene bygger på at valgte leverandør ikke oppfylte punkt 6 i den såkalte Skiensmodellen.
(26) Av kontraktsgrunnlaget fremgikk det at kommunen hadde et reglement for å hindre sosial dumping, og at denne var basert på Skiensmodellen. Det var angitt at «[Skiensmodellen] skal følges av tilbydere».
(27) Kravet i Skiensmodellen punkt 6 er at: «Tilbydere og underentreprenører som skal engasjeres i prosjektet skal være godkjente og aktive lærlingebedrifter. Når størrelsen på prosjektet tilsier det kan oppdragsgiver kreve at det skal være lærlinger i prosjektet (Gjelder norske bedrifter).»
(28) Slik klagenemnda leser konkurransegrunnlaget, kan det vanskelig forstås slik at innklagede – med den generelle henvisningen til Skiensmodellen – mente å oppstille et krav om at leverandørene måtte være «godkjente og aktive lærlingebedrifter». Slik
Skiensmodellen punkt 6 er utformet, er dette noe den konkrete oppdragsgiveren vil vurdere fra anskaffelse til anskaffelse, herunder med hensyn til «størrelsen på prosjektet», jf. for så vidt også denne systematikken i anskaffelsesloven § 7 andre ledd og § 6 tredje ledd i forskriften om plikt til å stille krav om bruk av lærlinger i offentlige kontrakter.
(29) Innklagede har forklart at et krav om bruk av lærlinger ble vurdert, men at dette ikke ble ansett som hensiktsmessig. Begrunnelsen for dette var at det ikke er mange bedrifter i og rundt Nissedal kommune som tilbyr den type arbeid som er etterspurt, som samtidig er godkjente lærlingebedrifter.
(30) Det kan med rette stilles spørsmål ved hensiktsmessigheten av innklagedes valg om å vise til Skiensmodellen i konkurransegrunnlaget, og formuleringen om at modellen «skal følges av tilbyderne». Som nevnt ovenfor, forstår imidlertid klagenemnda konkurransegrunnlaget slik, at det ikke gir grunnlag for å konstatere at innklagede med dette stilte krav om at tilbyderne skulle være «godkjente og aktive lærlingebedrifter».
(31) Klagers anførsler om avvisning og vesentlig endring som følge av at valgte leverandør ikke er en godkjent lærlingebedrift, kan dermed ikke føre frem. Konklusjon: Nissedal kommune har ikke brutt regelverket for offentlige anskaffelser.
For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Karin Fløistad
────────────────────────────────────────────────────────────
Refererte rettskilder
- Forsyningsforskriften 2016 § 1-1 — Definisjoner, bokstav c om bygg- og anleggskontrakter
- Forsyningsforskriften 2016 § 1-5 — Forsyningsforskriftens saklige virkeområde – VA-ledninger
- Forsyningsforskriften 2016 § 5-1 — Terskelverdi – anvendelse av del I
- Forsyningsforskriften 2016 § 5-2 — Terskelverdi for bygge- og anleggskontrakter, første ledd bokstav b
- LOA 2017 § 4 — Grunnleggende prinsipper for offentlige anskaffelser – påberopt subsidiært av klager
- LOA 2017 § 7 — Lærlingkrav – andre ledd om oppdragsgivers plikt til å vurdere krav om lærlinger
- FOA 2017 § 6 — Forskrift om plikt til å stille krav om bruk av lærlinger i offentlige kontrakter, tredje ledd – systematikk for lærlingkrav
- FOA 2017 § 6 — Forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6 – saklig klageinteresse