KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2024/0912: Elektrisk energiandel i tilbudsevaluering
Faktum
Statens vegvesen kunngjorde 19. mars 2024 en åpen anbudskonkurranse for utbedring av en vegstrekning på ca. 1,1 km på Rv. 41 Søre Herefoss – Hynnekleiv, parsell Askeåna – Smedbakken. Kontrakten skulle tildeles tilbudet med lavest konkurransepris, definert som tilbudsprisen dividert på faktoren (1 + andel elektrisk energiforbruk). Konkurransegrunnlaget viste til FOA 2017 § 7-9 om klima- og miljøhensyn og benyttet eksempler med elektrisk andel på henholdsvis 10, 20 og 30 prosent. Ni tilbud ble mottatt. Valgte leverandør, Maskinentreprenør Olav Martin Sørli AS, tilbød 100 prosent elektrisk energiforbruk og oppnådde en konkurransepris på kr 17 384 555 mot klagers kr 20 731 471 ved 30 prosent elektrisk andel. Klager anførte at evalueringsmodellen implisitt begrenset uttelling til maksimalt 30 prosent elektrisk andel, og at vektleggingen av høyere andel dermed utgjorde et utenforliggende hensyn. Kontrakt ble inngått 18. juni 2024.
KOFAs vurdering
1. Rettslig utgangspunkt – forutberegnelighetsprinsippet. Etter LOA 2017 § 4 plikter oppdragsgiver å overholde prinsippet om forutberegnelighet gjennom hele tilbudsevalueringen. KOFA tolker dette slik at en evalueringsmetode som er angitt i konkurransegrunnlaget, må følges lojalt, jf. LB-2020-84478 og KOFA-sak 2024/759 avsnitt 33. Spørsmålet er dermed ikke om modellen var hensiktsmessig, men om innklagedes faktiske evaluering avvek fra det beskrevne opplegget. Delkonklusjon: Forutberegnelighetsprinsippet er den eneste relevante målestokken for vurderingen.
2. Tolkning av evalueringsmodellens rekkevidde – ordlyd og eksempler. Konkurransegrunnlaget fastsatte at fradraget beregnes som «1/x der x er 1 + % andel elektrisitet». KOFA bemerker at et prosenttegn angir intervallet 0 til 100, og at det ikke eksplisitt fulgte av ordlyden at uttelling skulle begrenses ved en bestemt prosentandel. Klager anførte at eksemplene i grunnlaget – som maksimalt viste 30 prosent elektrisk andel – innebar et implisitt tak. KOFA avviser dette: «eksemplene benyttes for å illustrere og tydeliggjøre modellen», og det er ikke naturlig å tolke illustrasjonseksempler som grensesettende for formelen. Avgjørende faktum er at selve formelen er matematisk ubegrenset. Delkonklusjon: Ordlyd og eksempler gir ikke holdepunkter for et makstak på 30 prosent.
3. Tolkning av henvisningen til FOA 2017 § 7-9. Klager hevdet at konkurransegrunnlagets eksplisitte henvisning til FOA 2017 § 7-9 – som pålegger oppdragsgiver å vekte klima- og miljøhensyn med minimum 30 prosent – signaliserte at 30 prosent også var maksimal vektlegging. KOFA avviser tolkningen: bestemmelsen er «en minimumsstandard, og er ikke til hinder for at oppdragsgivere gir miljøkriterier mer enn 30 prosents vekt». En minimumsregel kan ikke leses som en maksimumsregel. Delkonklusjon: Henvisningen til § 7-9 etablerer ikke noe makstak.
4. Reelle hensyn – modellens egnethet som tolkningsbidrag. Klager anførte subsidiært at reelle hensyn, herunder at modellen gir avtakende uttelling per prosent-enhet ved høy elektrisk andel (tilsvarende problematikk som i KOFA stornemndssak 2014/95), tilsier at uttelling bør begrenses til 30 prosent for å sikre lovlighet. KOFA bemerker at klager ikke har angitt noen grunn til at grensen i så fall nøyaktig må settes ved 30 prosent fremfor en annen prosentsats. Argumentet gir dermed ikke «et konkret tolkningsbidrag for å fastsette et makstak på 30 prosent». KOFA presiserer at modellens lovlighet ikke er prøvd, da spørsmålet kun ble anført som tolkningsbidrag. Delkonklusjon: Reelle hensyn underbygger ikke klagers tolkning.
Konklusjon
KOFA fant at Statens vegvesen ikke hadde brutt anskaffelsesregelverket ved evalueringen. Evalueringsmodellen i konkurransegrunnlaget oppstilte ingen øvre grense for uttelling av elektrisk energiandel, og innklagedes beregning av konkurransepris for hele intervallet 0–100 prosent var i samsvar med det kunngjorte opplegget. Klagers anførsel om utenforliggende hensyn førte ikke frem.
Praktisk betydning
Avgjørelsen illustrerer at matematiske evalueringsformler tolkes etter sin naturlige ordlyd, og at illustrasjonseksempler i konkurransegrunnlag ikke begrenser en formels faktiske rekkevidde. Oppdragsgivere som ønsker et makstak for uttelling av et bestemt kriterium, må angi dette eksplisitt i formelen eller i vilkårene. Videre klargjøres det at FOA 2017 § 7-9 er en minstestandard som ikke setter noen øvre grense for vektlegging av klima- og miljøhensyn. Beslektede spørsmål om slike modellers materielle lovlighet – herunder om avtakende marginaluttelling er forenlig med regelverket – ble ikke realitetsbehandlet i denne saken og forblir dermed uavklart.
Hele KOFA-avgj\u00f8relsen (klikk for \u00e5 skjule)
Saken gjelder:
Tilbudsevaluering. De generelle kravene i § 4.
Innklagede gjennomførte en anskaffelse for utbedring av en vegstrekning på ca. 1,1 km på Rv. 41 Søre Herefoss – Hynnekleiv, parsell Askeåna – Smedbakken. Klager anførte at innklagede hadde tatt utenforliggende hensyn ved evalueringen, fordi innklagede i strid med konkurransegrunnlaget vektla andel elektrisk energiforbruk utover 30 prosent. Klagers anførsel førte ikke frem. Klagenemndas avgjørelse 17. desember 2024 i sak 2024/0912 Klager:
E. Gauslå & Sønner AS
Innklaget:
Statens vegvesen
Klagenemndas medlemmer:
Sverre Nyhus, Tarjei Bekkedal og Elisabeth Wiik
Bakgrunn:
Statens vegvesen (heretter innklagede) kunngjorde 19. mars 2024 en åpen tilbudskonkurranse for utbedring av en vegstrekning på ca. 1,1 km på prosjekt: Rv. 41 Søre Herefoss – Hynnekleiv for parsell: Askeåna – Smedbakken. Anskaffelsens verdi ble ikke angitt i kunngjøringen. Tilbudsfristen var 11. april 2024.
Det fulgte av konkurransegrunnlaget at tildelingen av kontrakten ville bli gjort på følgende måte: «Tildeling av kontrakt skjer på grunnlag av laveste konkurranse-pris. Lavest konkurranse-pris er tilbudsprisen dividert på en faktor som er bestemt av andel estimert elektrisk energi forbruk av maskiner på anlegget. Det vises til forskrift om offentlige anskaffelser (anskaffelsesforskriften) § 7-9. Klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser, andre ledd «Oppdragsgiver skal vekte klima- og miljøhensyn med minimum tretti prosent» I dette prosjektet vil bruk av elektriske maskiner på anlegget gi en reduksjon i «konkurranse pris» i forhold til tilbudt tilbudssum».
For beregning av «konkurransepris» var følgende oppgitt: «0% andel elektrisk energiforbruk (kun fossilt) gir konkurranse pris lik tilbudt sum. Fratrekket er 1/x der x er 1+% andel elektrisitet. Eksempel: 30 % andel elektrisitet gir da et fratrekk på 1 + (1+0,3) = 1/1,3
20 % andel elektrisitet gir da et fratrekk på 1 + (1+0,2) = 1/1,2 10 % andel elektrisitet gir da et fratrekk på 1 + (1+0,1) = 1/1,1
For utregning av tilbydernes konkurransepris ble det gitt følgende eksempel i konkurransegrunnlaget: Tilbudspris
Andel fossilt
Andel elektrisk
Entreprenør A
20 000 000
Faktor som Konkurransepris tilbudspris divideres på 1,00 20 000 000
Entreprenør B
22 000 000
19 642 857
Entreprenør C
26 500 000
20 384 616
Innklagede mottok ni tilbud innen tilbudsfristen, heriblant fra Maskinentreprenør Olav Martin Sørli AS (heretter valgte leverandør) og E. Gauslå & Sønner AS (heretter klager).
I tildelingsbeslutningen 15. mai 2024 opplyste innklagede at de hadde til hensikt å inngå kontrakt med valgte leverandør. Klager ba om utdypende begrunnelse, og fikk følgende tabell oversendt: Tilbyder
Kontrollregnet tilbudssum
El-andel
Konkurransepris
E. Gauslå & Sønner AS
Kr. 26 950 912,85 30,00 %
Kr. 20 731 471
Heldal Entreprenør AS
Kr. 27 784 240,00 0,00 %
Kr. 27 784 240
Holbæk Anlegg AS
Kr. 23 470 623,47 5,00 %
Kr. 22 352 975
Kaspar Strømme AS
Kr. 35 242 154,00 42,71 %
Kr. 24 694 944
Arbeidsfellesskapet Haugo Entreprenør AS og Knut Haugsjå AS
Kr. 25 709 018,00 0,00 %
Kr. 25 709 018
Lindland Maskin AS
Kr. 25 193 437,99 7,00 %
Kr. 23 545 269
Maskin Entreprenør Olav Martin Kr. 34 769 110,48 100,00 % Sørli AS
Kr. 17 384 555
Rune Holt AS
Kr. 29 001 312,00 0,00 %
Kr. 29 001 312
TT Anlegg AS
Kr. 35 917 758,20 16,32 %
Kr. 30 878 403
På bakgrunn av den oversendte evalueringen påklaget klager tildelingsbeslutningen 24. mai 2024. Innklagede avviste klagen 29. mai 2024. Klager varslet 30. mai 2024 at klager ville påklage tildelingsbeslutningen til klagenemnda for offentlige anskaffelser.
Klagen ble bragt inn for klagenemnda for offentlige anskaffelser 5. juni 2024.
Innklagede inngikk kontrakt med valgte leverandør 18. juni 2024.
(10) Nemndsmøte i saken ble avholdt 16. desember 2024. Anførsler: Klager har i det vesentlige anført:
(11) Innklagede har brutt loven § 4 ved å ta utenforliggende hensyn ved beregningen av konkurransepris. Evalueringsmodellen gav kun fradrag i tilbudssummen for andel elektrisk energi opp til 30 prosent. Evalueringsmodellen som var oppgitt stengte dermed for å gi uttelling for at en meroppnåelse over 30 prosent av miljøkriteriet skulle evalueres. Kravet fulgte riktignok ikke av ordlyden, men fremstod klart i lys av at det høyeste eksempelet som ble benyttet var 30 prosent og konkurransegrunnlagets henvisning til anskaffelsesforskriften § 7-9. Den beskrevne modellen, vil i likhet med den forholdsmessige metoden som ble tilsidesatt i klagenemndas stornemndssak 2014/95, gi mindre poengutslag desto mer andel elektrisitet. Følgelig understøtter reelle hensyn for å sikre lovligheten til evalueringsmodellen at uttelling er begrenset til 30 prosent.
(12) Dersom evalueringen korrekt hadde vært avgrenset til 30 prosent andel elektrisk energiforbruk er det klart at klager skulle ha vært tildelt kontrakten, og er et forhold som må rettes opp gjennom en ny tildeling. Innklagede har i det vesentlige anført:
(13) Formelen som oppgis i konkurransegrunnlaget for å beregne konkurransepris oppstiller ikke et tak på andelen elektrisk energiforbruk. Tvert imot legger ordlyden opp til at tilbyderne vil bli premiert for elektrisk andel i hele intervallet 0 til 100 prosent.
(14) Videre er eksemplene som benyttes, kun eksempler for å vise hvordan utregningen skulle gjøres, og kan åpenbart ikke legge begrensninger på formelen. Å vektlegge andelen elektrisk energiforbruk med minimum 30 prosent slik anskaffelsesforskriften § 7-9 krever, er noe annet enn å vekte med maks 30 prosent. Henvisningen til § 7-9 kan dermed ikke ha gitt tilbydere en forventning om at andel elektrisitet ble vektlagt med maks 30 prosent. Innklagedes henvisning til den forholdsmessige metode er heller ikke treffende. For det første var metoden i denne saken, i motsetning til forholdene i stornemndssaken 2014/95 helt forutberegnelig, ettersom tilbyderne selv kunne regne på hvilken konkurransesum deres tilbudte andel elektrisk energiforbruk ville oppnå. For det andre skiller vår modell seg fra modellen i 2014-saken ved at vekten av kriteriet i vår sak ikke er oppgitt i prosent.
(15) Innklagedes evaluering er dermed i tråd med konkurransegrunnlaget, og valgte leverandør ble dermed rettmessig tildelt kontrakten. Klagenemndas vurdering:
(16) Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Konkurransen gjelder utbedring av en strekning på Prosjekt: Rv. 41 Søre Herefoss – Hynnekleiv. Parsell: Askeåna – Smedbakken som er en bygge- og anleggsanskaffelse. Anskaffelsens verdi var ikke oppgitt i kunngjøringen. I tillegg til lov om offentlige anskaffelser 17. juni 2016 nr. 73 fulgte anskaffelsen forskrift om offentlige anskaffelser 12. august 2016 nr. 974 del I og II, jf. forskriften §§ 5-1 og 5-3.
(17) Klagenemnda skal i det følgende ta stilling til om innklagede har tatt utenforliggende hensyn ved evalueringen av leverandørenes konkurransepris.
(18) Etter anskaffelsesloven § 4 må oppdragsgiver overholde det grunnleggende prinsippet om forutberegnelighet gjennom tilbudsevalueringen. Dette innebærer at dersom det er angitt en evalueringsmetode i konkurransegrunnlaget, må metoden følges, jf. LB-2020-84478 og klagenemndas sak 2024/759 avsnitt 33.
(19) I den foreliggende saken beskrev konkurransegrunnlaget at konkurranseprisen til tilbudene var tilbudsprisen dividert på en faktor som er bestemt av andel estimert elektrisk energi forbruk av maskiner på anlegget. Fratrekket skulle beregnes følgende «1/x der x er 1+% andel elektrisitet».
(20) Ordlyden i konkurransegrunnlaget benyttet et prosenttegn. Et prosenttegn viser til intervallet 0 til 100. Det fulgte ikke eksplisitt av konkurransegrunnlaget at det ikke skulle gis uttelling over en viss prosentandel, noe som tilsier at hele intervallet fra 0 til 100 prosent oppgitt elektrisitet energiforbruk vil bli evaluert.
(21) Klager har imidlertid vist til ulike henvisninger i konkurransegrunnlaget, som klager mener medfører at evalueringsmodellen likevel hindrer innklagede i å vektlegge andelen elektrisk energiforbruk mer enn 30 prosent. Klager har for det første vist til at det høyeste oppgitte eksempelet i konkurransegrunnlaget var 30 prosent elektrisk energiforbruk. Etter klagenemndas vurdering benyttes eksemplene for å illustrere og tydeliggjøre modellen. Nemnda mener at det ikke er naturlig å tolke eksemplene slik at det settes en grense for uttelling ved 30 prosent.
(22) For det andre viser klager til konkurransegrunnlagets henvisning til anskaffelsesforskriften § 7-9. Bestemmelsen er imidlertid en minimumsstandard, og er ikke til hinder for at oppdragsgivere gir miljøkriterier mer enn 30 prosents vekt. Klagenemnda er derfor ikke enig i at henvisningen medfører at klager har innført et makstak for vektlegging av miljø.
(23) Klager har avslutningsvis vist til at reelle hensyn understøtter at enhver leverandør forstod at andel elektrisk energiforbruk over 30 prosent ikke ville gis ytterligere uttelling. Begrunnelsen er at modellen i denne saken, i likhet med den forholdsmessige modellen ikke er egnet dersom hele intervallet benyttes, ettersom uttellingen per økte prosentandel elektrisk drift avtar etter hvert som andelen elektrisk drift blir høyere. På bakgrunn av dette, argumenterer klager for et behov for et makstak på 30 prosent, for å sikre lovligheten til modellen. Klager har derimot ikke vist til grunner om hvorfor grensen for uttelling for å sikre lovlighet nøyaktig må settes på 30 prosent, og ikke en annen prosentsats. Følgelig kan nemnda ikke se hvordan det reelle hensynet klager har vist til, gir et konkret tolkningsbidrag for å fastsette et makstak på 30 prosent. Slik klagen er formulert, er modellens egnethet kun anført som et tolkningsbidrag til evalueringsmodellen, og klagenemnda har dermed ikke tatt stilling til om evalueringsmodellen var lovlig.
(24) Følgelig finner nemnda at evalueringsmodellen stilte krav om at hele intervallet 0 til 100 prosent andel elektrisk energiforbruk ville bli evaluert etter den oppførte modellen. Innklagedes evaluering var dermed i tråd med konkurransegrunnlaget. Klagers anførsel om at det er tatt utenforliggende hensyn ved beregning av konkurransepris fører dermed ikke frem.
Konklusjon: Statens vegvesen har ikke brutt anskaffelsesregelverket ved evalueringen.
For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Tarjei Bekkedal
────────────────────────────────────────────────────────────
Refererte rettskilder
- LOA 2017 § 4 — Grunnleggende prinsipp om forutberegnelighet – evalueringsmetode som er kunngjort må følges
- FOA 2017 § 5-1 — Bestemmelse om hvilke deler av forskriften som kom til anvendelse – del I
- FOA 2017 § 5-3 — Bestemmelse om hvilke deler av forskriften som kom til anvendelse – del II
- FOA 2017 § 7-9 — Krav om minimum 30 prosent vekt på klima- og miljøhensyn – tolket som minimumsstandard, ikke maksimumsstandard
- FOA 2017 § 6 — Klageinteresse – klager hadde deltatt i konkurransen og hadde saklig klageinteresse
- KOFA 2024/759 — Avsnitt 33 – kunngjort evalueringsmetode er bindende for oppdragsgiver
- KOFA 2014/95 — Stornemndssak – forholdsmessig evalueringsmodell tilsidesatt; klager anførte analogi, KOFA fant ikke tilstrekkelig parallell