KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2024/912: Klima-evalueringsmodell – tak på 30 %?
Faktum
Statens vegvesen kunngjorde 19. mars 2024 en åpen anbudskonkurranse for utbedring av en vegstrekning på cirka 1,1 km på Rv. 41 Søre Herefoss – Hynnekleiv, parsell Askeåna – Smedbakken. Anskaffelsen fulgte forskrift om offentlige anskaffelser (FOA 2017) del I og II. Tildeling skulle skje på grunnlag av laveste «konkurransepris», definert som tilbudsprisen dividert på faktoren (1 + prosentandel elektrisk energiforbruk). Konkurransegrunnlaget viste til FOA 2017 § 7-9 om minimum 30 prosents vekting av klima- og miljøhensyn, og ga eksempler med andeler opp til 30 prosent. Ni tilbud ble mottatt. Valgte leverandør, Maskinentreprenør Olav Martin Sørli AS, oppga 100 prosent elektrisk energiandel og fikk en konkurransepris på om lag 17,4 millioner kroner, mot klagers konkurransepris på om lag 20,7 millioner kroner ved 30 prosent elektrisk andel. Klager anførte at modellen innebar et implisitt tak på 30 prosent, slik at innklagede tok utenforliggende hensyn ved å gi uttelling utover dette nivået.
KOFAs vurdering
1. Rettslig utgangspunkt – forutberegnelighet ved tilbudsevaluering. Etter anskaffelsesloven § 4 (LOA 2017) plikter oppdragsgiver å overholde det grunnleggende prinsippet om forutberegnelighet gjennom hele anskaffelsesprosessen. KOFA tolker dette slik at dersom en evalueringsmetode er angitt i konkurransegrunnlaget, «må metoden følges», med henvisning til LB-2020-84478 og KOFA-sak 2024/759 avsnitt 33. Spørsmålet er dermed hva metoden faktisk foreskrev, bedømt etter en alminnelig objektiv fortolkning av konkurransegrunnlaget.
2. Tolkning av evalueringsmodellens ordlyd. Modellen fastsatte at fratrekket beregnes som «1/x der x er 1 + % andel elektrisitet». KOFA konstaterer at et prosenttegn viser til intervallet 0 til 100, og at det «ikke fulgte eksplisitt av konkurransegrunnlaget at det ikke skulle gis uttelling over en viss prosentandel». Delkonklusjon: Ordlyden ga ikke grunnlag for et implisitt tak.
3. Klagers anførsler om eksempler og § 7-9-referansen. Klager viste til to forhold som etter klagers syn begrenset modellen til 30 prosent: (i) det høyeste eksempelet i grunnlaget var 30 prosent, og (ii) grunnlaget viste til FOA 2017 § 7-9 om minimumskrav på 30 prosent. KOFA avviser begge. Eksemplene er etter nemndas vurdering «kun eksempler for å illustrere og tydeliggjøre modellen», og det er «ikke naturlig å tolke eksemplene slik at det settes en grense for uttelling». Videre er § 7-9 en minimumsstandard og «er ikke til hinder for at oppdragsgivere gir miljøkriterier mer enn 30 prosents vekt». Delkonklusjon: Ingen av de påberopte henvisninger ga tilbydere berettiget forventning om et makstak.
4. Reelle hensyn – modellens egnethet. Klager argumenterte for at modellens konstruksjon, der uttellingen per prosentandel elektrisk drift avtar med stigende andel, tilsier et tak på 30 prosent for å sikre modellens lovlighet. KOFA bemerker at klager ikke har vist hvorfor grensen «nøyaktig må settes på 30 prosent, og ikke en annen prosentsats». Reelle hensyn gir dermed ikke «et konkret tolkningsbidrag for å fastsette et makstak på 30 prosent». KOFA presiserer at modellens generelle egnethet ikke var påklaget som selvstendig grunnlag, og nemnda tar følgelig ikke stilling til om evalueringsmodellen var lovlig i seg selv. Delkonklusjon: Det reelle hensynet klager påberopte var ikke konkret nok til å begrunne det påståtte taket.
Konklusjon
KOFA konkluderte med at Statens vegvesen ikke brøt anskaffelsesregelverket ved evalueringen. Evalueringsmodellen stilte krav om at hele intervallet 0–100 prosent elektrisk energiandel skulle evalueres etter den angitte formelen. Innklagedes evaluering var i tråd med konkurransegrunnlaget, og klagers anførsel om utenforliggende hensyn førte ikke frem.
Praktisk betydning
Avgjørelsen illustrerer at illustrative eksempler i en evalueringsmodell ikke i seg selv setter rettslige grenser for modellens anvendelsesområde, og at en henvisning til minimumskravet i FOA 2017 § 7-9 (30 prosent vekting av klima- og miljøhensyn) ikke kan tolkes som et implisitt makstak. Oppdragsgivere som ønsker å begrense uttellingen til en bestemt prosentandel, bør angi dette eksplisitt i konkurransegrunnlaget. Avgjørelsen etterlater et åpent spørsmål om avtagende marginaluttelling i slike modeller er forenlig med likebehandlingsprinsippet, ettersom KOFA ikke tok stilling til evalueringsmodellens lovlighet som selvstendig spørsmål.
Hele KOFA-avgj\u00f8relsen (klikk for \u00e5 skjule)
Saken gjelder: Tilbudsevaluering. De generelle kravene i § 4. Innklagede gjennomførte en anskaffelse for utbedring av en vegstrekning på ca. 1,1 km på Rv. 41 Søre Herefoss – Hynnekleiv, parsell Askeåna – Smedbakken. Klager anførte at innklagede hadde tatt utenforliggende hensyn ved evalueringen, fordi innklagede i strid med konkurransegrunnlaget vektla andel elektrisk energiforbruk utover 30 prosent. Klagers anførsel førte ikke frem. Klagenemndas avgjørelse 17. desember 2024 i sak 2024/0912 Klager: E. Gauslå & Sønner AS Innklaget: Statens vegvesen Klagenemndas medlemmer: Sverre Nyhus, Tarjei Bekkedal og Elisabeth Wiik Bakgrunn:
(1) Statens vegvesen (heretter innklagede) kunngjorde 19. mars 2024 en åpen tilbudskonkurranse for utbedring av en vegstrekning på ca. 1,1 km på prosjekt: Rv. 41 Søre Herefoss – Hynnekleiv for parsell: Askeåna – Smedbakken. Anskaffelsens verdi ble ikke angitt i kunngjøringen. Tilbudsfristen var 11. april 2024.
(2) Det fulgte av konkurransegrunnlaget at tildelingen av kontrakten ville bli gjort på følgende måte: «Tildeling av kontrakt skjer på grunnlag av laveste konkurranse-pris. Lavest konkurranse-pris er tilbudsprisen dividert på en faktor som er bestemt av andel estimert elektrisk energi forbruk av maskiner på anlegget. Det vises til forskrift om offentlige anskaffelser (anskaffelsesforskriften) § 7-9. Klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser, andre ledd «Oppdragsgiver skal vekte klima- og miljøhensyn med minimum tretti prosent» I dette prosjektet vil bruk av elektriske maskiner på anlegget gi en reduksjon i «konkurranse pris» i forhold til tilbudt tilbudssum».
(3) For beregning av «konkurransepris» var følgende oppgitt: «0% andel elektrisk energiforbruk (kun fossilt) gir konkurranse pris lik tilbudt sum. Fratrekket er 1/x der x er 1+% andel elektrisitet. Eksempel: 30 % andel elektrisitet gir da et fratrekk på 1 + (1+0,3) = 1/1,3 Postadresse: Besøksadresse:
20 % andel elektrisitet gir da et fratrekk på 1 + (1+0,2) = 1/1,2 10 % andel elektrisitet gir da et fratrekk på 1 + (1+0,1) = 1/1,1
(4) For utregning av tilbydernes konkurransepris ble det gitt følgende eksempel i konkurransegrunnlaget: Tilbudspris Andel Andel Faktor som Konkurransepris fossilt elektrisk tilbudspris divideres på Entreprenør 20 000 000 100 % 0 1,00 20 000 000 A Entreprenør 22 000 000 88 % 12 % 1,12 19 642 857 B Entreprenør 26 500 000 70 % 30 % 1,30 20 384 616 C
(5) Innklagede mottok ni tilbud innen tilbudsfristen, heriblant fra Maskinentreprenør Olav Martin Sørli AS (heretter valgte leverandør) og E. Gauslå & Sønner AS (heretter klager).
(6) I tildelingsbeslutningen 15. mai 2024 opplyste innklagede at de hadde til hensikt å inngå kontrakt med valgte leverandør. Klager ba om utdypende begrunnelse, og fikk følgende tabell oversendt: Tilbyder Kontrollregnet El-andel Konkurransepris tilbudssum E. Gauslå & Sønner AS Kr. 26 950 912,85 30,00 % Kr. 20 731 471 Heldal Entreprenør AS Kr. 27 784 240,00 0,00 % Kr. 27 784 240 Holbæk Anlegg AS Kr. 23 470 623,47 5,00 % Kr. 22 352 975 Kaspar Strømme AS Kr. 35 242 154,00 42,71 % Kr. 24 694 944 Arbeidsfellesskapet Haugo Kr. 25 709 018,00 0,00 % Kr. 25 709 018 Entreprenør AS og Knut Haugsjå AS Lindland Maskin AS Kr. 25 193 437,99 7,00 % Kr. 23 545 269 Maskin Entreprenør Olav Martin Kr. 34 769 110,48 100,00 % Kr. 17 384 555 Sørli AS Rune Holt AS Kr. 29 001 312,00 0,00 % Kr. 29 001 312 TT Anlegg AS Kr. 35 917 758,20 16,32 % Kr. 30 878 403
(7) På bakgrunn av den oversendte evalueringen påklaget klager tildelingsbeslutningen 24. mai 2024. Innklagede avviste klagen 29. mai 2024. Klager varslet 30. mai 2024 at klager ville påklage tildelingsbeslutningen til klagenemnda for offentlige anskaffelser.
(8) Klagen ble bragt inn for klagenemnda for offentlige anskaffelser 5. juni 2024.
(9) Innklagede inngikk kontrakt med valgte leverandør 18. juni 2024.
(10) Nemndsmøte i saken ble avholdt 16. desember 2024. Anførsler: Klager har i det vesentlige anført:
(11) Innklagede har brutt loven § 4 ved å ta utenforliggende hensyn ved beregningen av konkurransepris. Evalueringsmodellen gav kun fradrag i tilbudssummen for andel elektrisk energi opp til 30 prosent. Evalueringsmodellen som var oppgitt stengte dermed for å gi uttelling for at en meroppnåelse over 30 prosent av miljøkriteriet skulle evalueres. Kravet fulgte riktignok ikke av ordlyden, men fremstod klart i lys av at det høyeste eksempelet som ble benyttet var 30 prosent og konkurransegrunnlagets henvisning til anskaffelsesforskriften § 7-9. Den beskrevne modellen, vil i likhet med den forholdsmessige metoden som ble tilsidesatt i klagenemndas stornemndssak 2014/95, gi mindre poengutslag desto mer andel elektrisitet. Følgelig understøtter reelle hensyn for å sikre lovligheten til evalueringsmodellen at uttelling er begrenset til 30 prosent.
(12) Dersom evalueringen korrekt hadde vært avgrenset til 30 prosent andel elektrisk energiforbruk er det klart at klager skulle ha vært tildelt kontrakten, og er et forhold som må rettes opp gjennom en ny tildeling. Innklagede har i det vesentlige anført:
(13) Formelen som oppgis i konkurransegrunnlaget for å beregne konkurransepris oppstiller ikke et tak på andelen elektrisk energiforbruk. Tvert imot legger ordlyden opp til at tilbyderne vil bli premiert for elektrisk andel i hele intervallet 0 til 100 prosent.
(14) Videre er eksemplene som benyttes, kun eksempler for å vise hvordan utregningen skulle gjøres, og kan åpenbart ikke legge begrensninger på formelen. Å vektlegge andelen elektrisk energiforbruk med minimum 30 prosent slik anskaffelsesforskriften § 7-9 krever, er noe annet enn å vekte med maks 30 prosent. Henvisningen til § 7-9 kan dermed ikke ha gitt tilbydere en forventning om at andel elektrisitet ble vektlagt med maks 30 prosent. Innklagedes henvisning til den forholdsmessige metode er heller ikke treffende. For det første var metoden i denne saken, i motsetning til forholdene i stornemndssaken 2014/95 helt forutberegnelig, ettersom tilbyderne selv kunne regne på hvilken konkurransesum deres tilbudte andel elektrisk energiforbruk ville oppnå. For det andre skiller vår modell seg fra modellen i 2014-saken ved at vekten av kriteriet i vår sak ikke er oppgitt i prosent.
(15) Innklagedes evaluering er dermed i tråd med konkurransegrunnlaget, og valgte leverandør ble dermed rettmessig tildelt kontrakten. Klagenemndas vurdering:
(16) Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Konkurransen gjelder utbedring av en strekning på Prosjekt: Rv. 41 Søre Herefoss – Hynnekleiv. Parsell: Askeåna – Smedbakken som er en bygge- og anleggsanskaffelse. Anskaffelsens verdi var ikke oppgitt i kunngjøringen. I tillegg til lov om offentlige anskaffelser 17. juni 2016 nr. 73 fulgte anskaffelsen forskrift om offentlige anskaffelser 12. august 2016 nr. 974 del I og II, jf. forskriften §§ 5-1 og 5-3.
(17) Klagenemnda skal i det følgende ta stilling til om innklagede har tatt utenforliggende hensyn ved evalueringen av leverandørenes konkurransepris.
(18) Etter anskaffelsesloven § 4 må oppdragsgiver overholde det grunnleggende prinsippet om forutberegnelighet gjennom tilbudsevalueringen. Dette innebærer at dersom det er angitt en evalueringsmetode i konkurransegrunnlaget, må metoden følges, jf. LB-2020-84478 og klagenemndas sak 2024/759 avsnitt 33.
(19) I den foreliggende saken beskrev konkurransegrunnlaget at konkurranseprisen til tilbudene var tilbudsprisen dividert på en faktor som er bestemt av andel estimert elektrisk energi forbruk av maskiner på anlegget. Fratrekket skulle beregnes følgende «1/x der x er 1+% andel elektrisitet».
(20) Ordlyden i konkurransegrunnlaget benyttet et prosenttegn. Et prosenttegn viser til intervallet 0 til 100. Det fulgte ikke eksplisitt av konkurransegrunnlaget at det ikke skulle gis uttelling over en viss prosentandel, noe som tilsier at hele intervallet fra 0 til 100 prosent oppgitt elektrisitet energiforbruk vil bli evaluert.
(21) Klager har imidlertid vist til ulike henvisninger i konkurransegrunnlaget, som klager mener medfører at evalueringsmodellen likevel hindrer innklagede i å vektlegge andelen elektrisk energiforbruk mer enn 30 prosent. Klager har for det første vist til at det høyeste oppgitte eksempelet i konkurransegrunnlaget var 30 prosent elektrisk energiforbruk. Etter klagenemndas vurdering benyttes eksemplene for å illustrere og tydeliggjøre modellen. Nemnda mener at det ikke er naturlig å tolke eksemplene slik at det settes en grense for uttelling ved 30 prosent.
(22) For det andre viser klager til konkurransegrunnlagets henvisning til anskaffelsesforskriften § 7-9. Bestemmelsen er imidlertid en minimumsstandard, og er ikke til hinder for at oppdragsgivere gir miljøkriterier mer enn 30 prosents vekt. Klagenemnda er derfor ikke enig i at henvisningen medfører at klager har innført et makstak for vektlegging av miljø.
(23) Klager har avslutningsvis vist til at reelle hensyn understøtter at enhver leverandør forstod at andel elektrisk energiforbruk over 30 prosent ikke ville gis ytterligere uttelling. Begrunnelsen er at modellen i denne saken, i likhet med den forholdsmessige modellen ikke er egnet dersom hele intervallet benyttes, ettersom uttellingen per økte prosentandel elektrisk drift avtar etter hvert som andelen elektrisk drift blir høyere. På bakgrunn av dette, argumenterer klager for et behov for et makstak på 30 prosent, for å sikre lovligheten til modellen. Klager har derimot ikke vist til grunner om hvorfor grensen for uttelling for å sikre lovlighet nøyaktig må settes på 30 prosent, og ikke en annen prosentsats. Følgelig kan nemnda ikke se hvordan det reelle hensynet klager har vist til, gir et konkret tolkningsbidrag for å fastsette et makstak på 30 prosent. Slik klagen er formulert, er modellens egnethet kun anført som et tolkningsbidrag til evalueringsmodellen, og klagenemnda har dermed ikke tatt stilling til om evalueringsmodellen var lovlig.
(24) Følgelig finner nemnda at evalueringsmodellen stilte krav om at hele intervallet 0 til 100 prosent andel elektrisk energiforbruk ville bli evaluert etter den oppførte modellen. Innklagedes evaluering var dermed i tråd med konkurransegrunnlaget. Klagers anførsel om at det er tatt utenforliggende hensyn ved beregning av konkurransepris fører dermed ikke frem.
Konklusjon: Statens vegvesen har ikke brutt anskaffelsesregelverket ved evalueringen. For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Tarjei Bekkedal
Refererte rettskilder
- LOA 2017 § 4 — Grunnleggende prinsipp om forutberegnelighet; plikten til å følge angitt evalueringsmetode
- FOA 2017 § 7-9 — Klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser; minimumskrav om 30 prosents vekting
- FOA 2017 § 5-1 — Anvendelsesområde del I – fastlegger at anskaffelsen følger del I og II
- FOA 2017 § 5-3 — Anvendelsesområde del II – fastlegger at anskaffelsen følger del I og II
- Forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6 — Saklig klageinteresse for klager som deltaker i konkurransen
- KOFA 2024/759 — Avsnitt 33 sitert som støtte for plikten til å følge angitt evalueringsmetode
- KOFA 2014/95 — Stornemndssak om forholdsmessig evalueringsmodell; klager anførte parallell til denne saken, KOFA fant analogien ikke treffende