KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2013/31: Ulike evalueringsmodeller for pris og byggetid
Faktum
IVAR IKS kunngjorde 3. januar 2013, på vegne av Rennesøy kommune, en åpen anbudskonkurranse for overvannshåndtering i Østhusvik. Anskaffelsen gjaldt etablering av en 1 000 mm overvannsledning med tilhørende arbeider. Tildelingskriteriene var totalpris med vekt 50–60 prosent og byggetid med vekt 40–50 prosent. Innklagede mottok åtte tilbud. Klager Bjelland AS hadde korteste byggetid på fem uker, mens valgte leverandør Stangeland Maskin AS hadde tilbudt åtte uker. For pris ble laveste pris gitt 10 poeng, og andre tilbydere fikk trekk tilsvarende den prosentvise prisavstanden. For byggetid ble korteste tid gitt 10 poeng, med et fast trekk på 0,2 poeng per ekstra uke. Innklagede valgte en vekting på 60 prosent pris og 40 prosent byggetid, og tildelte kontrakten til Stangeland Maskin AS, som oppnådde 9,65 samlet poengsum mot klagers 8,89. Klager anførte at de ulike modellene ikke fanget opp relevante forskjeller under byggetidskriteriet og i praksis forskjøv den oppgitte vektingen til fordel for pris.
KOFAs vurdering
1. Rettslig utgangspunkt og overprøvingsintensitet. Rettsregelen er at oppdragsgiver ved tildelingsevalueringen, herunder valg av beregningsmetode, utøver et innkjøpsfaglig skjønn som kun i begrenset grad overprøves rettslig, jf. lov om offentlige anskaffelser (LOA 1999) § 5. Klagenemnda kan likevel prøve om evalueringen er i strid med de grunnleggende kravene til forutberegnelighet og etterprøvbarhet, eller er usaklig, vilkårlig eller bygd på feil faktum. KOFAs tolkning er at kravet til forutberegnelighet innebærer at evalueringsmodellen må fange opp relevante forskjeller mellom tilbudene og premiere disse i samsvar med tildelingskriterienes angitte vekt, med henvisning til KOFA 2011/176 premiss (68). Avgjørende faktum er at det i konkurransegrunnlaget ikke var angitt hvilken beregningsmetode som ville bli benyttet for noen av kriteriene. Delkonklusjon: Nemnda fastslo at overprøvingen er begrenset til de nevnte skranker.
2. Lovligheten av ulike evalueringsmodeller for pris og byggetid. Rettsregelen er at det ikke gjelder noen ubetinget plikt til å evaluere andre kriterier på samme måte som pris, selv om de kan måles kvantitativt. KOFAs tolkning er at målet for tildelingsevalueringen er å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, og at oppdragsgiver har frihet til å definere hva som utgjør relevante merverdier under hvert kriterium. Nemnda uttalte at «en prosentvis avstand fra korteste byggetid gir ikke nødvendigvis uttrykk for relevante merverdier for oppdragsgiver». Det avgjørende faktum er at konkurransegrunnlaget ikke ga tilbyderne grunn til å forvente at de to kriteriene ville beregnes etter identisk modell. Delkonklusjon: Bruk av ulike modeller var ikke i strid med LOA 1999 § 5, og klagers anførsel om at vektingen dermed var ulovlig forskjøvet, førte ikke frem.
3. Påregnelighet og refleksjon av relevante forskjeller i byggetidsevalueringen. Rettsregelen er at hva som utgjør en relevant forskjell, og hvor store utslag denne skal gi, må vurderes ut fra det som faktisk er kommunisert til tilbyderne. KOFAs tolkning er at innklagedes opplysning om ønsket ferdigstillelse «i løpet av sommeren 2013» og en referansefremdrift med igangsetting i februar og ferdigstillelse i april, ga en ramme der alle innkomne tilbud (5–14 uker) lå innenfor akseptabel byggetid. I denne konteksten fremstod poengtildelingen fra 10 til 8,2 poeng ikke som upåregnelig. Avgjørende faktum er at innklagede hadde kommunisert akseptable rammer, og at alle tilbud falt innenfor disse. Delkonklusjon: Evalueringsmodellen for byggetid reflekterte relevante forskjeller og ga ikke upåregnelige resultater.
Konklusjon
Klagenemnda konkluderte med at Rennesøy kommune ikke hadde brutt regelverket om offentlige anskaffelser. Bruken av ulike evalueringsmodeller for pris og byggetid var lovlig, vektingen var ikke ulovlig forskjøvet, og poengtildelingen for byggetid reflekterte relevante forskjeller på en påregnelig måte sett i lys av de opplysningene som var gitt i konkurransegrunnlaget.
Praktisk betydning
Avgjørelsen klargjør at oppdragsgiver ikke er forpliktet til å benytte samme poengberegningsmodell for alle kvantitativt målbare tildelingskriterier. Ulike modeller for pris og tid er ikke i seg selv ensbetydende med at den oppgitte vektingen er satt til side. Kjernen i vurderingen er om evalueringsmodellen fanger opp forskjeller som er relevante for oppdragsgiver, og om resultatet er påregnelig for tilbyderne gitt det som fremgår av konkurransegrunnlaget. Saken understreker også at jo vaguere konkurransegrunnlaget er om beregningsmetoden, desto videre handlingsrom har oppdragsgiver – men dette forutsetter at skjønnet utøves saklig og innenfor de grunnleggende kravene i anskaffelsesloven.
Hele KOFA-avgj\u00f8relsen (klikk for \u00e5 skjule)
2013/31 Rennesøy kommune
Innklaget: Rennesøy kommune
Klager: Bjelland AS
Avgjørelse: Ikke brudd på regelverket
Type sak: Prioritert rådgivende sak
Klagenemnda for offentlige anskaffelser Innklagede har gjennomført en åpen anbudskonkurranse for anskaffelse av overvannshåndtering. Klagenemnda kom til at innklagede ikke hadde brutt de grunnleggende kravene i loven § 5 ved å anvende ulike evalueringsmodeller for kriteriene pris og byggetid. Nemnda fant videre at tildelingsevalueringen gjenspeilte relevante forskjeller mellom tilbudene, og at resultatene av den ikke var upåregnelige. Klagenemndas avgjørelse 13. mai 2013 i sak 2013/31 Klager: Bjelland AS Innklaget: Rennesøy kommune Klagenemndas Arve Rosvold Alver, Magni Elsheim og Morten Goller medlemmer: Saken gjelder: Tildelingsevaluering, evalueringsmodeller Bakgrunn:
(1) IVAR IKS kunngjorde, på vegne av Rennesøy kommune (heretter kalt innklagede), 3. januar 2013 en åpen anbudskonkurranse for anskaffelse av overvannshåndtering i Østhusvik. Tilbudsfrist var angitt til 30. januar 2013.
(2) I kunngjøringen punkt II.1.5 var det gitt en kort beskrivelse av anskaffelsens art og omfang: "Det skal etableres en ny 1000mm overvannsledning med lengde 425m. Denne skal kobles til eksisterende nett oppstrøms og nedstrøms, og fungere som avlastning til bekk som har problemer med flom. I forbindelse med ledningen skal det legges ut stikk for ov til en bolig. Det skal også settes ut tre sandfangkummer i utsatte områder. På slutten av traseen skal omfyllingsmassene dreneres, dette skal kobles inn på ledning nedstrøms. Traseen krysser også en bekk som skal kobles inn i ledningen med vingemur."
(3) I tilbudsinnbydelsen punkt 02.02 var det angitt "Tidspunkt for igangsettelse og overlevering": "Prosjektet ønskes ferdigstilt i løpet av sommeren 2013. Det er lagt opp til følgende framdrift: igangsetting: Februar 2013
ferdigstillelse: April 2013 Detaljert fremdriftsplan må utarbeides i forbindelse med inngåelse av kontrakt."
(4) Tildelingskriteriene var angitt i tilbudsinnbydelsen punkt 06.00 "ANSKAFFELSESPROSEDYRE": "Ved valg av entreprenør vil det bli lagt vekt på følgende kriterier: Totalpris(50-60 %) Byggetid(40-50 %) Ved tildeling av kontrakt vil prinsippet om det for IVAR mest gunstige tilbudet bli lagt til grunn. Det vil si at byggherren vil velge tilbud ut fra en helhetsvurdering."
(5) Innen tilbudsfristen mottok innklagede tilbud fra 8 tilbydere, herunder Bjelland AS (heretter kalt klager) og Stangeland Maskin AS (heretter kalt valgte leverandør).
(6) De innkomne tilbudene hadde tilbudt byggetider fra 5 uker til 14 uker. Klager hadde tilbudt 5 uker, og valgte leverandør 8 uker.
(7) Beslutningen om å tildele kontrakt til valgte leverandør ble meddelt klager 14. februar 2013. Herfra hitsettes: "Kriteriene er vektet med 60 % på pris, og 40 % på byggetid. Dette er grunnet kort byggetid på alle mottatte tilbud. På dette grunnlag ønsker Rennesøy kommune å gå i kontraktsforhandlinger med Stangeland Maskin AS. Dersom noen har innsigelser til dette, må dette være skriftlig oversendt IVAR IKS innen 28.02.13."
(8) Vedlagt tildelingsbeslutningen var også et evalueringsskjema.
(9) Klager henvendte seg til innklagede ved e-post 18. februar 2013, og stilte spørsmål ved poengberegningen. Innklagede svarte ved e-post samme dag: "I E-posten stilles spørsmål om IVARs evaluering er i samsvar med forutsetningene i tilbudsgrunnlaget. Videre bes det om en oppstilling av evalueringen/beregningene av poeng for Deres firma sammenlignet med T Stangeland Maskin. I tilbudsgrunnlaget er beskrevet at evaluering skal gjøres på bakgrunn av 2 kriterier, byggetid og pris. Det er videre beskrevet at kriteriene gis en poengsum fra 0 til 10, og at byggetid skal gis 40 – 50 % vekt og pris 50 – 60 % vekt. Beregning av poengsum for kriteriene Pris: Lavbyder har fått 10 poeng og andre tilbydere er gitt poeng i forhold til en fordeling der 10 % prisforskjell tilsvarer 1 poeng.
Dette gir T. Stangeland Maskin 9,81 poeng og Bjelland 8,89 poeng. Byggetid: For byggetidskriteriet er Bjelland med kortest byggetid (5 uker) gitt 10 poeng. De andre tilbyderne har fått redusert sin poengsum med 0,2 poeng per ekstra uke byggetid. T. Stangeland Maskin har da fått 9,40 poeng (8 ukers utførelse). Beregning av samlet poengsum: Samlet poengsum oppnås ved å gange oppnådd poengsum for hvert kriterium med valgt vekt. Det er valgt en vektfordeling med 40% på byggetid og 60% på pris. Dette gir følgende samlet poengsum: Bjelland: 0,4*10 + 0,6*8,15 = 8,89 Stangeland Maskin: 0,4*9,4 + 0,6*9,81= 9,65 Vi ser at det i kommentarfeltet i evalueringsskjemaet er beskrevet en annen beregningsmåte for byggetid enn den som faktisk er benyttet. Alle beregningene i skjemaet er imidlertid gjort med en ukeverdi på 0,2 poeng. Vi beklager at merknaden i kommentarfeltet ikke stemmer med den faktiske evalueringen."
(10) Klager fremmet en klage over tildelingsbeslutningen ved brev av 20. februar 2013. Innklagede opprettholdt sin innstilling 25. februar 2013.
(11) Saken ble brakt inn for Klagenemnda 22. mars 2013. Innklagede har akseptert å utsette kontraktsinngåelse i påvente av klagenemndas avgjørelse. Anførsler: Klagers anførsler: Tildelingsevalueringen
(12) Innklagede har brutt regelverket ved at evalueringen av tildelingskriteriet byggetid ikke har reflektert relevante forskjeller mellom tilbudene.
(13) Ved evalueringen av totalpris har innklagede benyttet en lineær modell. Ved evalueringen av byggetid har imidlertid innklagede vurdert tilbudene helt annerledes. Klager har tilbudt den korteste byggetiden, 5 uker, og ble gitt 10 poeng. Det er deretter kun gitt 0,2 poeng i trekk for hver uke utover dette. Det vil si at valgte leverandør, som tilbød en byggetid på 8 uker, 60 % lengre tid enn klager, har fått 9,4 poeng – kun 6 % trekk sammenlignet med klager. Tilbud med dobbelt så lang byggetid (det fjerde og femte beste under dette kriteriet) har fått 9 poeng, og altså 10 % lavere enn klager.
(14) Evalueringsmodellen er etter dette i strid med konkurransegrunnlaget og grunnleggende krav til forutberegnelighet og etterprøvbarhet. Endret vekting
(15) Evalueringsmodellen har forskjøvet den oppgitte vektingen av tildelingskriteriene slik at totalpris har fått betydelig større betydning enn de oppgitte 60 %.
(16) Konsekvensen av poengberegningsmodellen innklagede har benyttet er at kriteriet totalpris har fått en markant større betydning enn kriteriet byggetid. Den opprinnelige vektingen er med dette vesentlig forskjøvet. Dette er i strid med loven § 5. Innklagedes anførsler:
(17) Innklagedes evalueringsmodell er lovlig, og fanger opp relevante forskjeller mellom tilbudene.
(18) Det vises til at innklagede både ved poenggivningen av de innkomne tilbud, og ved valg av beregningsmodell, utøver et innkjøpsfaglig skjønn som kun i begrenset grad kan overprøves rettslig. Regelverket om offentlige anskaffelser stiller ikke inngående krav til hvilken beregningsmetode som benyttes.
(19) Innklagede hadde antydet ferdigstillelse av prosjektet 2-3 måneder etter igangsettelse, og i løpet av sommeren 2013. Alle tilbudene som innkom hadde en akseptabel byggetid for innklagede. Noe annet ville være tilfelle dersom en tilbyder ikke kunne ferdigstille prosjektet i løpet av sommeren 2013.
(20) Dersom poengberegningsmodellen for pris og byggetid hadde vært den samme, ville dette ha gitt rom for spekulasjon for tilbyderne. Eksempelvis ved at dagmulktene etter kontrakten og NS 8405 i utgangspunktet er begrenset til 10 % av kontraktssummen.
(21) I konkurransegrunnlaget var det ikke nærmere opplyst på hvilken måte beregningen av poeng skulle skje. Det er derfor ikke gitt noen berettiget forventning om at 1 uke lenger byggetid skal gi større poengforskjell enn 0,2 poeng, eller at prosentmessig forskjell i tid skal gi samme utslag i poengberegningen som prosentmessig forskjell i pris.
(22) Begge beregningsmodellene som er benyttet baserer seg på at det kan gis fra 0 – 10 poeng. Hvor stort poengtrekk et gitt avvik skal medføre, må ligge innenfor det innkjøpsfaglige skjønn å avgjøre. Klagenemndas vurdering:
(23) Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om Klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Konkurransen gjelder overvannshåndtering som er en bygge- og anleggsanskaffelse. Anskaffelsen er kunngjort ved bruk av kunngjøringsskjemaet for anskaffelser som følger forskrift om innkjøpsregler i forsyningssektorene av 7. april 2006. Det fremgår imidlertid i kunngjøringen at Rennesøy kommune er byggherre og kontraktspart, og anskaffelsen er derfor underlagt forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr 402, jf. forsyningsforskriften § 1-2 (2), jf. § 4-1. I tillegg til lov om offentlige anskaffelser følger anskaffelsen derfor etter sin opplyste art og verdi forskrift om offentlige anskaffelser del I og II, jf. forskriften §§ 2-1 og 2-3.
(24) Klager har anført at tildelingsevalueringen er gjennomført i strid med de grunnleggende kravene i loven § 5. Det vises til at evalueringen av tildelingskriteriet byggetid ikke gjenspeiler relevante forskjeller mellom tilbudene, og at en annen evalueringsmodell er benyttet enn ved prisevalueringen.
(25) Ved tildelingsevalueringen, herunder ved valg av beregningsmetode, utøver oppdragsgiver et innkjøpsfaglig skjønn, som kun i begrenset grad overprøves rettslig. Klagenemnda kan imidlertid prøve om vurderingen er i strid med de grunnleggende kravene i loven § 5, eller på annen måte er usaklig, vilkårlig eller bygd på feil faktum. Av kravet til forutberegnelighet følger det at oppdragsgiver må benytte en evalueringsmodell som fanger opp relevante forskjeller mellom tilbudene, og som premierer disse i samsvar med tildelingskriterienes angitte vekt, jf. klagenemndas sak 2011/176 premiss (68) med videre henvisninger.
(26) Innklagede har ved evalueringen av byggetid benyttet en skala der korteste byggetid har fått 10 poeng. Utover dette er det gitt 0,2 poeng fratrekk for hver ytterligere uke. Når det gjelder pris, har laveste pris fått 10 poeng, og den prosentvise avstanden fra dette har gitt tilsvarende prosentvis poengtrekk. Ulikhetene mellom modellene har medført at prosentvise forskjeller har fått liten betydning ved evalueringen byggetid, sammenlignet med pris.
(27) Klager anfører for det første at det var upåregnelig at innklagede anvendte ulike evalueringsmodeller for tildelingskriteriene pris og byggetid. Klagenemnda er ikke enig i dette.
(28) Målet for tildelingsevalueringen er å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, og oppdragsgiver har frihet til å definere hva som representerer relevante merverdier. Tildelingskriteriet gjelder byggetiden, og en prosentvis avstand fra korteste byggetid gir ikke nødvendigvis uttrykk for relevante merverdier for oppdragsgiver. Det måtte på denne bakgrunn være påregnelig for tilbyderne at pris og byggetid ikke nødvendigvis ville vurderes etter samme poengberegningsmodell. Det gjelder ingen ubetinget plikt til å evaluere andre kriterier på samme måte som pris, selv om de kan måles kvantitativt. Dette innebærer også at klagers anførsel om at evalueringsmodellen har forskjøvet den oppgitte vektingen av tildelingskriteriene ikke kan føre fram.
(29) Klager har også anført at poengtildelingen var upåregnelig, og at evalueringsmodellen ikke reflekterte relevante forskjeller mellom tilbudene. Hva som utgjør en relevant forskjell, og hvor store utslag en slik forskjell skal få i poengberegningen, må vurderes ut fra det som er kommunisert til tilbyderne.
(30) I konkurransegrunnlaget var det gitt få opplysninger om tildelingskriteriet byggetid og evalueringen av det. Det er ikke reist spørsmål om kriteriet er tilstrekkelig klart angitt, eller om innklagede ved utformingen av tildelingskriteriet har forbeholdt seg for vidtgående rammer for sitt skjønn.
(31) Innklagede hadde opplyst i konkurransegrunnlaget at prosjektet ønskes ferdigstilt i løpet av sommeren 2013, og at det var lagt opp til en fremdrift med igangsetting i februar og ferdigstillelse i april. I lys av at ferdigstillelse var ønsket "i løpet av sommeren" er det naturlig å forstå opplysningen som at dette ville være akseptabelt. Gitt at "i løpet av sommeren" skal forstås som innen utløpet av august, sammenholdt med forutsetningen om igangsetting i februar, ville ca. 6 måneder (26 uker) byggetid kunne regnes som
akseptabelt. Til sammenligning innebar opplysningen om igangsetting i februar og ferdigstillelse i april, en periode på 2-3 måneder (8-13 uker). Tilbudene varierte mellom 5 og 14 ukers byggetid, og var således innenfor den fremdriftsplan innklagede hadde lagt opp til. Poengtildelingen fra 10 til 8,2 poeng fremstår derfor ikke upåregnelig. Klagers anførsel fører ikke frem. Konklusjon: Rennesøy kommune har ikke brutt regelverket om offentlige anskaffelser. Bergen, 13. mai 2013 For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Morten Goller
Refererte rettskilder
- LOA 1999 § 5 — Grunnleggende krav til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet – overordnet skranke for tildelingsevalueringen
- FOA 2006 § 2-1 — Bestemmelse om hvilken del av FOA 2006 som får anvendelse – anskaffelsen underlagt del I og II
- FOA 2006 § 2-3 — Terskelverdier som bestemmer at anskaffelsen følger del I og II av FOA 2006
- Forsyningsforskriften 2006 § 1-2 — Anvendelsesområde – brukt for å fastslå at Rennesøy kommune som oppdragsgiver faller utenfor forsyningsforskriften og inn under FOA 2006
- Forsyningsforskriften 2006 § 4-1 — Referert i sammenheng med avgrensningen av forsyningsforskriftens virkeområde
- KOFA 2011/176 — Premiss (68): Rettssetning om at evalueringsmodellen må fange opp relevante forskjeller og premiere disse i samsvar med tildelingskriterienes angitte vekt