KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2024/776: Ulovlig miljøevaluering – Hå kommune
Faktum
Hå kommune kunngjorde 13. februar 2024 en åpen anbudskonkurranse for rammeavtale om leie av anleggsmaskiner og mannskap til vedlikehold og bygging av kommunalteknisk infrastruktur. Tildelingskriteriene var «Pris» (70 %) og «Miljø» (30 %). Miljøkriteriet ble evaluert etter en trinnvis skala med fire trinn, der trinn 4 ga full uttelling og forutsatte at alle tilbudte gravemaskiner og lastebiler var utslippsfrie. Risa AS tilbød en elektrisk lastebil (Volvo FH Electric) og en elektrisk gravemaskin på kabel (Hitachi ZERON ZE490 Electric). Etter en avklaringsrunde, der innklagede stilte spørsmål om lastebilenaksler og strømtilgang for gravemaskinen, plasserte kommunen klagers tilbud i trinn 3 fremfor trinn 4. Kontrakten ble tildelt Erik Håland Maskin AS, som fikk 9,4 vektede poeng samlet, mot klagers 8,85. Hadde klager blitt korrekt plassert i trinn 4, ville klager fått 9,45 vektede poeng og dermed vunnet konkurransen.
KOFAs vurdering
1. Prøvingsintensitet. Rettsregelen er at klagenemnda kan prøve om oppdragsgiver har forholdt seg til tildelingskriteriene slik de er angitt i konkurransegrunnlaget, om tilbudenes innhold er korrekt fastlagt, og om evalueringen er vilkårlig, sterkt urimelig eller i strid med de grunnleggende prinsippene i LOA 2017 § 4, jf. Høyesteretts avgjørelse i Rt. 2007 s. 1783 avsnitt 42–44. KOFA tolker dette slik at prøvingen er begrenset, men at etterlevelse av fastsatte kriterier er underlagt full kontroll. Avgjørende faktum er at klager anfører feil plassering i trinnmodellen. Delkonklusjon: KOFA har kompetanse til å vurdere om kommunen holdt seg innenfor rammene av miljøkriteriet.
2. Evaluering av klagers tilbud under miljøkriteriet. Rettsregelen følger av FOA 2017 del III og LOA 2017 § 4 om likebehandling og forutberegnelighet: oppdragsgiver «må forholde seg til tildelingskriteriene slik de er angitt i konkurransegrunnlaget». KOFAs tolkning er at miljøkriteriet utelukkende evaluerte graden av utslippsfrihet og bruk av siste utslippsteknologi – ikke maskiners tekniske driftsforhold. Avgjørende faktum er at innklagede stilte avklaringsspørsmål om lastebilenaksler og strømkapasitet for gravemaskinen, og at disse forholdene la grunnlag for nedgradering til trinn 3, til tross for at innklagede «ikke bestrider» at begge maskinene var elektriske og dermed utslippsfrie. KOFA uttaler at spørsmålene «ikke har betydning for evalueringen under tildelingskriteriet 'Miljø' slik dette er utformet». Delkonklusjon: Kommunen la vekt på irrelevante hensyn, og klagers tilbud skulle vært plassert i trinn 4. Bruddet hadde direkte innvirkning på utfallet, da korrekt plassering ville gitt klager 9,45 vektede poeng mot vinnerens 9,4.
3. Evaluering av øvrige leverandørers tilbud. Rettsregelen er den samme – alle leverandører skal evalueres etter kriteriene slik de er formulert. KOFAs tolkning er at trinn 3 forutsetter at «alle» maskiner er av siste utslippsteknologi, ikke bare én. Avgjørende faktum er at innklagede ser ut til å ha plassert valgte leverandør og nummer to i trinn 3 «basert på at leverandørene har tilbudt minst én maskin med siste utslippsteknologi», uten at samtlige maskiner tilfredsstilte kravet. Delkonklusjon: Også denne evalueringen utgjør brudd på anskaffelsesregelverket. KOFA presiserer at det ikke kan ta stilling til avviksvurderinger for disse tilbudene, ettersom innklagede ikke selv har foretatt slike vurderinger.
Konklusjon
KOFA konkluderte med at Hå kommune hadde brutt anskaffelsesregelverket ved evalueringen av Risa AS sitt tilbud under tildelingskriteriet «Miljø». Kommunen la vekt på strømtilgang og aksling – forhold som falt utenfor kriteriet som formulert. KOFA fant i tillegg brudd knyttet til evalueringen av de to øverst rangerte tilbudene. Klagegebyret tilbakebetales, jf. klagenemndsforskriften § 13.
Praktisk betydning
Avgjørelsen understreker at oppdragsgivere ved evalueringen av tildelingskriterier er bundet av kriteriene slik de er utformet i konkurransegrunnlaget, og ikke kan trekke inn hensyn som hører hjemme i en avviksvurdering. Skillet mellom avviksvurdering (kan tilbudet leveres kontraktsmessig?) og kriterievurdering (i hvilken grad oppfyller tilbudet kriteriet?) er sentralt. Saken illustrerer videre at trinnbaserte miljøskalaer med ord som «alle maskiner» tolkes strengt: det er ikke tilstrekkelig at én maskin oppfyller et trinn dersom ordlyden krever at samtlige tilbudte maskiner gjør det.
Hele KOFA-avgj\u00f8relsen (klikk for \u00e5 skjule)
Saken gjelder:
Tildelingsevaluering
Innklagede gjennomførte en åpen anbudskonkurranse for inngåelse av rammeavtale om leie av anleggsmaskiner og mannskap. Klagenemnda kom til at innklagede hadde brutt regelverket ved evalueringen av klagers tilbud under tildelingskriteriet «Miljø». Sett hen til resultatet, tok ikke nemnda stilling til klagers øvrige anførsler. Klagenemndas avgjørelse 1. juli 2024 i sak 2024/776 Klager:
Innklaget:
Hå kommune
Klagenemndas medlemmer:
Bjørn Berg, Kjersti Holum Karlstrøm og Christina Paludan Melson
Bakgrunn:
Hå kommune (heretter innklagede) kunngjorde 13. februar 2024 en åpen anbudskonkurranse for inngåelse av rammeavtale for leie av ulike typer anleggsmaskiner og mannskap til vedlikehold og bygging av kommunalteknisk infrastruktur innen VVA og grønn sektor. Anskaffelsens estimerte årlige verdi ble angitt til 8,5 millioner kroner ekskl. mva. Den maksimale kontraktsverdien på rammeavtalen ble angitt til 52 millioner kroner. Tilbudsfristen var 18. mars 2024. Rammeavtalen ville ha en varighet på 3 år, med opsjoner på forlengelse i 1 + 1 år.
I konkurransegrunnlaget punkt 4.2.0 var det stilt krav til strøm og lademuligheter for utslippsfrie maskiner: «Tilbyder: •
Det er tilbyder sitt ansvar at tilbudte utslippsfrie maskiner har nødvendig strøm tilførsel for at maskinen skal kunne fungere uten plunder og heft i arbeidsdagen.
Lagring av strøm på anleggsplassen er tilbyder sitt ansvar.
Kostander til strøm er tilbyder sitt ansvar.
Hå kommune: •
Oppdragsgivers ansvar er å holde normal strømtilgang. Detter er; 400V, 16 amp, 3 fas. Dette er via et bygge strømskap som forsyner anleggskontoret med strøm. Strøm skap plasseres innenfor en raide på 500m fra grave grop. En kan ikke forvente at en kan belte mellom strømskapet og byggegrop.
Det tillates ikke å lade med aggregat som drives av fossile drivstoff.»
I konkurransegrunnlaget punkt 10 var det stilt krav til «Miljø/utslipp»: «10.1.0 Gravemaskiner (Svar er påkrevd) Leverandøren skal tilby min. 3 gravemaskiner i min utslippssteg 5, men ingen modeller kan være eldre enn 8 år i kontraktsperioden. Alle maskiner som kjøpes inn i kontraktsperioden skal tilfredsstille min utslippssteg 5. All innleie fra UE skal tilfredsstille min utslippssteg 5. 10.2.0 Lastebiler (Svar er påkrevd) Alle lastebiler leverandør tilbyr skal tilfredsstille min Euroklasse 5, men ingen modeller kan være eldre enn 8 år i kontraktsperioden. Alle lastebiler som kjøpes inn i kontraktsperioden skal tilfredsstille min Euroklasse 6. All innleie fra UE skal tilfredsstille Euroklasse 6. 10.3.0 Traktor (Svar er påkrevd) Alle traktorer leverandør tilbyr skal tilfredsstille min Euroklasse 4, men ingen modeller kan være eldre enn 8 år i kontraktsperioden. Alle traktorer som kjøpes inn i kontraktsperioden skal tilfredsstille min Euroklasse 5. All innleie fra UE skal tilfredsstille Euroklasse 5.»
Tildelingskriteriene i konkurransen var «Pris» vektet 70 prosent, og «Miljø» vektet 30 prosent.
Miljøkriteriet skulle evalueres basert på meroppfyllelse av krav 10.1-10.3. Det var angitt at leverandørene ville gis uttelling etter en rangering i ulike trinn: «Trinn 1 gir 2 poeng Gravemaskiner Alle gravemaskiner leverandøren tilbyr skal være min utslippssteg 5, men ingen modeller kan være eldre enn 6 år i kontraktsperioden. Lastebiler Alle lastebiler leverandøren tilbyr skal tilfredsstille min Euroklasse 6 Euroklasse, men ingen modeller kan være eldre enn 6 år i kontraktsperioden. Traktor Alle traktorer leverandøren tilbyr skal tilfredsstille min Euroklasse 5, men ingen modeller kan være eldre enn 6 år i kontraktsperioden. Trinn 2 gir 4 poeng Gravemaskiner Alle gravemaskiner leverandøren tilbyr skal være med siste utslippsteknologi. Ingen modeller kan være eldre enn 5 år i kontraktsperioden. Lastebiler Alle lastebiler leverandøren tilbyr skal være med siste utslippsteknologi. Ingen modeller kan være eldre enn 5 år i kontraktsperioden.
Traktor Alle traktorer leverandøren tilbyr skal være med siste utslippsteknologi. Ingen modeller kan være eldre enn 5 år i kontraktsperioden. Trinn 3 gir 8 poeng Gravemaskiner Alle gravemaskiner leverandøren tilbyr skal være med siste utslippsteknologi. Leverandøren skal tilby min. 1 utslippsfri gravemaskin. Ingen modeller kan være eldre enn 5 år i kontraktsperioden. Lastebiler Alle lastebiler leverandøren tilbyr skal være med siste utslippsteknologi. Leverandøren skal tilby min. 1 utslippsfri lastebil. Ingen modeller kan være eldre enn 5 år i kontraktsperioden. Traktor Alle traktorer leverandøren tilbyr skal være med siste utslippsteknologi. Ingen modeller kan være eldre enn 5 år i kontraktsperioden. Trinn 4 gir 10 poeng Gravemaskiner Alle gravemaskiner leverandøren tilbyr skal være skal være utslippsfri. Lastebiler Alle lastebiler leverandøren tilbyr skal være utslippsfri. Traktor Alle traktorer leverandøren tilbyr skal være traktorer med siste utslippsteknologi. Ingen modeller kan være eldre enn 5 år i kontraktsperioden.»
Under trinnangivelsen i konkurransegrunnlaget var det angitt: «Leverandør velger det trinn de kan levere på ved oppstart av avtalen. Trinn kan også oppnås med maskiner som er under bestilling, med levering innen 1 år fra oppstart av avtalen. Dokumentasjon: Oppfyllelse av utslippsfrie maskiner i de ulike trinna dokumenteres med liste over tilgjengelige maskiner og lastebiler, som tenkes benyttet for å oppnå dette trinn. Trinn kan også bekreftes med dokumentasjon på bestilte maskiner og lastebiler eller forpliktelsers erklæring på leie/leasing. Dette vedlegges i krav 1.1 Dokumentasjon på Tildelingskriteriet miljø.»
Ifølge konkurransegrunnlaget punkt 5.2 skulle leverandørene oppgi leiepriser for spesifiserte maskiner, lastebiler og utstyr. Det skulle blant annet tilbys lastebil «med ca. 14-16m3 tippkasse: 4 aksla lastebil», og gravemaskin i vektklasse 40-46 tonn.
Innklagede mottok fire tilbud, herunder fra Risa AS (heretter klager).
I klagers tilbud var det tilbudt Volvo FH Electric i kategorien lastebil med 14-16m2 tippkasse, 4 akslet. For gravemaskin i vektklasse 40-46 tonn var det tilbudt en elektrisk gravemaskin på kabel, Hitachi ZERON ZE490 Electric. Klager leverte forpliktelseserklæring fra Rental.one, der dette selskapet forpliktet seg til å levere maskinene som var tilbudt i konkurransen.
(10) Etter innlevering av tilbud, tok innklagede kontakt med klager og stilte spørsmål om de tilbudte maskinene. Det ble stilt følgende spørsmål om klagers tilbudte gravemaskin Hitachi ZERON ZE490 Electric: «Energiløsningen er kun kabel. Hvordan har dere tenkt og oppfylle dette? (både strøm kapasitet (300A) og at maskinen skal fungere uten plunder og heft). Hvordan skal maskinen oppfylle krav i 4.2.0?»
(11) Klagers svarte på spørsmålet at «[p]r i dag kjenner vi ikke til at det finnes maskin i påkrevd størrelse på batteri. Alternativ er Develon ELECTRIC DX355LC som med rett tilleggs utstyr er tilnærmet 40T. Der det er nokk strøm på nettet kan kablet 40-50T maskin benyttes».
(12) Når det gjaldt klagers tilbudte lastebil, Volvo FH Electric, skrev innklagede at deres «utsjekking får at Volvo FH er treakslet bil. Er dette en 4 akslet lastebil?». Klager svarte at «[d]enne leveres også med 4 aks om ønskelig».
(13) Innklagede opplyste 22. mars 2024 at kontrakten var tildelt Erik Håland Maskin AS (heretter valgte leverandør). BJ Mydland AS ble rangert som nummer 2 og klager som nummer 3. Grunn Service AS ble rangert som nummer 4.
(14) De tre øverst rangerte leverandørene hadde alle blitt vurdert til trinn 3 under miljøkriteriet, og fikk en vektet uttelling på 2,4 poeng. Valgte leverandør fikk full uttelling på priskriteriet med 7 vektede poeng. BJ Mydland AS fikk 6,8 vektede poeng, mens klager fikk 6,45 vektede poeng. Samlet fikk valgte leverandør 9,4 vektede poeng, BJ Mydland AS fikk 9,2 og klager 8,85 poeng.
(15) Saken ble brakt inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser 10. mai 2024.
(16) Innklagede avventer kontraktsinngåelse til klagenemnda har behandlet saken.
(17) Nemndsmøte i saken ble avholdt 24. juni 2024. Anførsler: Klager har i det vesentlige anført:
(18) Innklagede har brutt prinsippene i loven § 4, ved å foreta en ulovlig tilbudsevaluering knyttet til tildelingskriteriet «miljø». Regelbruddet har hatt innvirkning på konkurransens utfall.
(19) Klagers innleverte dokumentasjon er i henhold til hva konkurransegrunnlaget krever for oppfyllelse av trinn 4, og ikke trinn 3 slik innklagede har lagt til grunn. Klager tilbød hhv. 4 akslet lastebil og en gravemaskin 40-46 tonn på kabel, som oppfyller krav til trinn 4. Innklagede hadde ikke anledning til å vektlegge hensiktsmessigheten knyttet til gravemaskinens strømforbruk i evalueringen.
(20) Innklagede har foretatt avklaringer med ulik intensitet i strid med prinsippene i loven § 4, og plikter å se bort fra opplysningene som innklagede mener har gjort dem usikre på om klager oppfyller trinn 4.
(21) Valgte leverandør og leverandøren rangert som nummer 2, oppfylte ikke trinn 3 for miljøkriteriet, da flere av de tilbudte maskinene ikke var av siste utslippsteknologi. Trinn 3 forutsetter at «alle» maskiner leverandøren tilbyr skal være med siste utslippsteknologi. Klager har fremlagt dokumentasjon som viser at leverandøren rangert som nummer 1 i konkurransen ikke tilbyr siste utslippsteknologi. Når det gjelder leverandøren rangert som nummer 2 viser innsynsbegjæringene i saken at kommunen har evaluert leverandøren til trinn 3 uten at leverandøren i det hele tatt har gitt noen oversikt over maskinpark som kan vise til siste utslippsteknologi.
(22) Subsidiært, dersom klagenemnda skulle komme til at tilbudsevalueringen er lovlig, må miljøkriteriet anses å ha blitt vesentlig endret underveis i konkurransen. Innklagede har i det vesentlige anført:
(23) Innklagede har ikke brutt anskaffelsesregelverket ved tilbudsevalueringen.
(24) Det er uklart hvorvidt Risa vil være i stand til å levere gravemaskiner og lastebiler som oppfyller trinn 4 i konkurransens miljøkrav. Uklarheten er skapt av innholdet i klagers tilbud, og det upresise og ufullstendige svar på spørsmål i avklaringsrunden.
(25) Det var riktig å plassere klagers tilbud i trinn 3 ved evalueringen. Innklagede vurderte det som uklart om klager hadde tilbudt en utslippsfri lastebil i kategorien lastebil med ca. 1416m3 tippkasse: 4 akslet. Uklarheten var foranlediget av at innklagede ikke kunne finne den aktuelle bilen på Rental.one AS’ hjemmesider, kombinert med at klager oppga at «[d]enne leveres også med 4 aks om ønskelig». Det ble også vurdert som usikkert om det kunne sikres nødvendig strømtilgang for den tilbudte gravemaskinen i vektklasse 40-46 tonn.
(26) Innklagede fant det nødvendig å foreta avklaringene med klager, fordi det er begrenset tilgang på utslippsfrie maskiner i markedet. Avklaringene er ikke gjort i strid med de grunnleggende prinsippene i loven § 4.
(27) Valgte leverandør og leverandøren som ble rangert som nummer 2 oppfylte vilkårene i trinn 3. I løpet av avklaringsrunden fikk innklagede bekreftet at leverandørene, via deres underleverandører, hadde tilgang til minimum en utslippsfri lastebil og gravemaskin innen en av de etterspurte kategoriene. Som følge av dette, og sammenholdt med inngitte forpliktelseserklæringer, ble det lagt til grunn at begge selskapene oppfylte vilkårene i trinn 3 i miljøkravet. Innklagede er derfor uenig i klagers påstand om at de nevnte leverandører ikke oppfyller kravene i trinn 3.
(28) Konkurransegrunnlaget er ikke endret vesentlig. Klagenemndas vurdering:
(29) Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Konkurransen gjelder inngåelse av en rammeavtale for leie av ulike typer anleggsmaskiner og mannskap, som er en bygge- og anleggsanskaffelse. Anskaffelsens estimerte årlige verdi er angitt til 8,5 millioner kroner ekskl. mva. Den maksimale kontraktsverdien på rammeavtalen ble angitt
til 52 millioner kroner. I tillegg til lov om offentlige anskaffelser 17. juni 2016 nr. 73 følger anskaffelsen forskrift om offentlige anskaffelser 12. august 2016 nr. 974 del I og III, jf. forskriften §§ 5-1 og 5-3.
(30) Klagenemnda skal ta stilling til om innklagede har brutt anskaffelsesregelverket ved tilbudsevalueringen under tildelingskriteriet «Miljø».
(31) Det klagenemnda kan prøve, er om innklagede har forholdt seg til tildelingskriteriene slik de er angitt i konkurransegrunnlaget, om tilbudenes innhold er korrekt fastlagt, og om evalueringen er vilkårlig, sterkt urimelig eller i strid med de grunnleggende prinsippene i loven § 4, se Høyesteretts avgjørelse i Rt. 2007 s. 1783 avsnitt 42-44.
(32) I konkurransegrunnlaget var det oppstilt en trinnvis skala fra 1-4, som ville benyttes ved evalueringen av tilbudene under miljøkriteriet. Leverandørens poenguttelling ville baseres på hvilket trinn tilbudet oppfylte. Trinn 4 ville gi full uttelling på kriteriet, og ville oppnås dersom alle tilbudte gravemaskiner og lastebiler var utslippsfrie, og alle traktorer hadde siste utslippsteknologi og ikke var eldre enn fem år i kontraktsperioden. Det fulgte av konkurransegrunnlaget at maskinene som ble tilbudt skulle være tilgjengelig innen ett år fra oppstart av avtalen.
(33) Innklagede plasserte klagers tilbud i trinn 3 ved evalueringen under miljøkriteriet. Dette var fordi de etter avklaringer med klager anså det uklart om klager hadde tilbudt en utslippsfri lastebil som var fireakslet i kategorien lastebil med ca. 14-16m3 tippkasse. I tillegg vurderte innklagede det som usikkert om det kunne sikres nødvendig strømtilgang til klagers utslippsfrie gravemaskin i vektklasse 40-46 tonn.
(34) Innklagede må forholde seg til tildelingskriteriene slik de er angitt i konkurransegrunnlaget. Dette forutsetter at evalueringen må være basert på i hvilken grad tilbudt maskinpark er utslippsfri og har siste utslippsteknologi.
(35) Innklagede stilte ikke spørsmål ved om maskinene var utslippsfrie eller ikke. Spørsmålene innklagede stilte om klagers tilbudte maskiner, gjaldt derimot hvorvidt lastebilen var fireakslet, om det kunne sikres nødvendig strømtilgang til gravemaskinen og om gravemaskinen ville fungere uten plunder og heft. Dette har ikke betydning for evalueringen under tildelingskriteriet «Miljø» slik dette er utformet, men ville kunne ha betydning for en eventuell vurdering av om tilbudet inneholder avvik fra anskaffelsesdokumentene.
(36) Klagers tilbudte gravemaskin og lastebil var begge elektriske, og innklagede bestrider ikke at de dermed var utslippsfrie. Forutsetningen for at et tilbud skulle plasseres i trinn 4 ved evalueringen, var som nevnt at alle de tilbudte gravemaskinene og lastebilene var utslippsfrie.
(37) Innklagede har etter dette ikke forholdt seg til miljøkriteriet slik det var angitt i konkurransegrunnlaget, og har brutt anskaffelsesregelverket ved tilbudsevalueringen. Dersom klagers tilbud hadde blitt plassert i trinn 4 ved evalueringen under miljøkriteriet, ville klager fått en samlet uttelling i evalueringen på 9,45 vektede poeng.
(38) Når det gjelder evalueringen av tilbudene fra valgte leverandør og leverandøren rangert som nummer 2, ser det ut til at innklagede har plassert tilbudene i trinn 3 basert på at leverandørene har tilbudt minst én maskin med siste utslippsteknologi. For å innfri
kravene i trinn 3 måtte imidlertid alle maskinene leveres med siste utslippsteknologi. Dette utgjør derfor også et brudd på anskaffelsesregelverket.
(39) Innklagede har ikke vurdert om tilbudene forøvrig inneholder avvik fra anskaffelsesdokumentene. Klagenemnda har derfor ikke grunnlag for å ta stilling til hvordan innklagede skulle håndtert eventuelle avvik i tilbudene.
(40) Bruddet på regelverket gir grunnlag for tilbakebetaling av klagegebyret, jf. klagenemndsforskriften § 13.
Konklusjon: Hå kommune har brutt anskaffelsesregelverket ved evalueringen av klagers tilbud under tildelingskriteriet «Miljø».
For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Kjersti Holum Karlstrøm
────────────────────────────────────────────────────────────
Refererte rettskilder
- LOA 2017 § 4 — Grunnleggende prinsipper om likebehandling, forutberegnelighet og gjennomsiktighet; prøvingsgrunnlag for KOFA
- FOA 2017 § 5-1 — Hvilken del av forskriften som får anvendelse – del I
- FOA 2017 § 5-3 — Hvilken del av forskriften som får anvendelse – del III (bygg og anlegg over EØS-terskel)
- FOA 2017 § 6 — Klagenemndforskriften § 6 – klageinteresse og rettidig klage
- FOA 2017 § 13 — Klagenemndsforskriften § 13 – tilbakebetaling av klagegebyr ved konstatert brudd