KOFA 2025/1055: Brudd på begrunnelsesplikt – renholdstjenester

Saken gjelder: Avklaring eller retting av tilbud. Begrunnelse.

Innklagede gjennomførte en konkurranse for anskaffelse av renholdstjenester. Klager anførte at innklagede hadde brutt regelverket ved å be om en avklaring fra valgte leverandør vedrørende lønns- og prisjustering av tilbudsprisen. Klager anførte videre at innklagede hadde gjort feil i prisjusteringen av tilbudene. Klager anførte også at innklagede ikke hadde gitt en tilstrekkelig begrunnelse for tildelingen. Klagenemnda kom til at innklagede hadde brutt begrunnelsesplikten. Klagers øvrige anførsler førte ikke frem.

Klagenemndas avgjørelse 16. januar 2026 i sak 2025/1055

Klager: 4Service Eir Renhold AS

Innklaget: Trondheim Spektrum Eiendom AS

Klagenemndas medlemmer: Hallgrim Fagervold, Sverre Nyhus og Hanne S. Torkelsen

Bakgrunn:

(1) Trondheim Spektrum Eiendom AS (heretter innklagede) kunngjorde 4. april 2025 en åpen anbudskonkurranse for anskaffelse av renholdstjenester i Trondheim spektrum. Tilbudsfrist var 9. mai 2025.

(2) Tildelingskriteriene var angitt i konkurransegrunnlaget punkt 4.5. Her fremgikk at «Kvalitet, erfaring og service» skulle vektes med 50 prosent, og «Pris» skulle vektes med 50 prosent. Som dokumentasjon for tildelingskriteriet «Pris» skulle leverandørene fylle ut prisskjemaet som var lagt ved konkurransegrunnlaget. Det var angitt at alle poster i prisskjemaet skulle fylles inn.

(3) I prisskjemaet punkt 1 skulle leverandørene fylle inn sin tilbudspris. I underpunkt 2.1 skulle prisen for «Hovedkapittel» fylles inn. I underpunkt 2.2 skulle leverandørene fylle inn prisen for «Tilført sum for LPS», forstått som tilført sum for lønns- og prisjustering.

(4) I prisskjemaet punkt 2.3.1 skulle følgende tabell om «Endringer i lønns og prisstigning og valuta» fylles inn:

Lønns og prisstigning

Lønns- og prisstigning tilbys til følgende alternativer (priser i NOK eks. mva.):

Kryss av Alternativ Tekst

A Tilbudssum er priset inkludert risiko for lønns og prisstigning, ingen prisregulering.

Postadresse: Besøksadresse:

B Risiko for lønns- og NOK prisregulering tilbys som fast pris frem til og med overtakelse for

C Lønns- og prisstigning tilbys Indeks type: regulert iht SSB med reduksjonsfaktor. Basis dato:

Reduksjonsfaktor:

(5) I prisskjemaet var det flere steder angitt estimert antall timer per år, som så ble ganget med tre ettersom kontraktens varighet var 3 år.

(6) Den 28. april 2025 sendte 4Service Eir Renhold AS inn følgende spørsmål til innklagede om utfyllingen av prisskjema punkt 2.3.1:

«Viser til punkt 2.3.1 i tilbudsskjemaet. Kan dere utdype det punktet litt? Skal man fylle inn i A, B eller C? Hvordan er det sammenliknbart i konkurransen? […]».

(7) Spørsmålet ble besvart av innklagede samme dag og presiserte at:

«Dere fyller inn for A, B eller C.

A; Her leverer dere oppdraget til fast pris uten noen form for prisregulering. Dette betyr at årlig justering av timelønn etc. er hensyntatt av dere.

B; Her leverer dere oppdraget hvor det legges til en fast pris for all kommende prisregulering. Det er altså priset all regulering av f.eks. lønn

C; Denne er litt utydelig. Her kan dere endre teksten fritt til at f.eks tariff/lønnsjusteringer legges til grunn».

(8) Klager kom med følgende oppfølgingsspørsmål samme dag:

«[…] men hvis man kan velge A,B eller C. Hvordan skal dere sammenligne pris, hvordan blir dette vektet?»

(9) Innklagede svarte på spørsmålet 29. april 2025:

«Det alternativet dere velger å prise blir lagt til tilbudssum. For alt. C gjøres en vurdering basert på forventet prisstigning».

(10) I spørsmål og svar bekreftet innklagede at tilbud hvor prisregulering basert på SSBs indeks «11119 - KPI-JAE Tjenester hvor arbeidskraft dominerer, uten administrerte priser» ville aksepteres.

(11) Det ble også stilt følgende spørsmål:

«Vedrørende «0.4 Tilbudsskjema», punkt 2.1 og 2.2

Det er oppgitt estimert antall timer både per år og for hele kontraktsperioden. Hvilket beløp skal skrives inn i kolonnene «Beløp i NOK eks. mva.»?; Er det pris per år eller pris for hele kontraktsperioden?»

(12) Til dette svarte innklagede følgende:

«Svar; pris for kontraktsperioden 3 år, totalt estimert 900 timer».

(13) Før tilbudsfristens utløp mottok innklagede seks tilbud, herunder fra 4Service Eir Renhold AS (heretter klager) og ISS Facility Services AS.

(14) I valgte leverandør sitt tilbud var det i tilbudsskjema punkt 2.3.1 krysset av for alternativ «C». Den aktuelle indekstype var angitt som «11119 KPI-JAE Tjenester hvor arbeidskraft dominerer, uten administrerende priser». Basis dato var angitt til «Fra/til mai. Første gang 01.05.2025».

(15) Også i valgte leverandør sitt tilbudsbrev ble det uttrykkelig presisert at «[…] Alle priser i Tilbudsskjema Renholdstjenester er basert på lønn og sosiale kostnader per 01.05.2024 og vil bli prisregulert før oppstart av kontrakt i henhold til SSBs tabell «11119 KPI-JAE Tjenester hvor arbeidskraft dominerer, uten administrerende priser» og deretter årlig til/fra mai».

(16) I tilbudsskjema punkt 1, underpunkt 2.2 hadde valgte leverandør i feltet «Tilført sum for LPS» fylt inn opsjonsprisen. Denne opsjonsprisen var ment å fylles inn i en særskilt tabell i punkt 2.2 i tilbudsskjema.

(17) Den 22. mai 2025 ble leverandørene informert om at kontrakt var tildelt ISS Facility Services AS («ISS») (heretter valgte leverandør).

(18) I tildelingsbrevet fremgikk poengfordelingen for de to tildelingskriteriene i en tabell. Det fremgikk at tildelingen ble gjort basert på følgende evaluering:

Vedlegg 1: Evaluering

Tildelingskriterier Poeng

Tilbud 1 Tilbud 2 Tilbud 3 Tilbud 4 Tilbud 5 Tilbud 6

Pris, 50% 2,10 4,84 3,75 5,51 5,00 2,10

Kvalitet, erfaring og 3,50 5,00 5,00 4,00 5,00 4,00 service, 50%

Samlet poeng 5,50 9,84 8,75 7,51 10,00 6,10

Rangering 6 2 3 4 1 5

(19) Den 26. mai 2025 skrev klager følgende e-post til innklagede:

«Vi ser at ISS har priset uten åretes prisstigning. De legger til grunn en indeks for mai 2025 med første gang justering mai 2025. Indeksen for mai 2025 er ikke klar før i juni 2025. Vi har priset inkludert årets tariffoppgjør, og det vil derfor ikke bli noen prisregulering før april/mai 2026.

Vi undres derfor på om ISS har brukt en ugyldig prisøkning på en KPI som ikke ligger til grunn på anbudstidspunktet. Dersom de øker sine priser fra mai 2025 vil dette muligens medføre at de ligger høyere i pris enn oss».

(20) Den 3. juni skrev innklagede følgende e-post til valgte leverandør:

«Viser til tidligere varsel om klage på tildeling av kontrakt for nevnte konkurranse.

Når kan vi forvente å få en avklaring fra dere hva angår justering av lønns- og prisstigning? I tilbudsbrevet har dere oppgitt mai 2024 som basisdato».

(21) Henvendelsen ble besvart av valgte leverandør samme dag:

«I vårt tilbud har vi lagt til grunn at prisene reguleres opp 1. mai 2025 i tråd med det som står i Tilbudsskjemaet. Regulering vil da skje med indeksdifferanse fra mai 2024 til mai 2025. Justerte priser vil være gjeldende fra oppstart og til mai 2026 – i 8 måneder».

(22) Den 3. juni 2025 besvarte innklagede klagers henvendelse fra 26. mai 2025. Innklagede skrev følgende:

«Vi ser at det her er gjort en feil i vurderingen av prisstigningen i tilbudet til ISS. En korrigering av prisstigning endrer ikke rangeringen av tilbudene. Dette basert på en vurdering av tilbudenes totalsum over kontraktens varighet (3år)».

(23) Klager påklaget tildelingsbeslutningen 4. juli 2025. Den 14. juli 2025 svarte innklagede at klagen ikke ble tatt til følge.

(24) Klagen ble brakt inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser 15. juli 2025. Klagebehandling startet 5. august 2025, jf. klagenemndsforskriften § 13.

(25) Kontrakt med valgte leverandør ble inngått 14. august 2025.

(26) Nemndsmøte i saken ble avholdt 12. januar 2026.

Anførsler:

Klager har i det vesentlige anført:

(27) Innklagede har brutt regelverket ved å foreta en prisjustering av valgte leverandør sitt tilbud etter tildelingsbeslutningen. Når oppdragsgiver har foretatt en etterfølgende prisjustering av valgte leverandørs tilbud, representerer dette en urettmessig endring av tilbudet etter tilbudsfristens utløp. Justeringen er ikke gjort på bakgrunn av en lovlig avklaring som bygger på objektive holdepunkter. Justeringen er gjort ensidig fra innklagedes side og berører tilbudets økonomiske hovedinnhold.

(28) Oppdragsgiver foretok tildeling uten å prisregulere valgte leverandør sitt tilbud hensyntatt årets prisregulering. Først etter at klager påpekte denne mangelen, ba oppdragsgiver valgte leverandør om tilleggsopplysninger og endret deretter sin vurdering. Etter anskaffelsesregelverket er det ikke adgang til å be om slike vesentlige opplysninger etter at tildeling er fattet. Dette utgjør et klart brudd på anskaffelsesforskriftens bestemmelser om etterprøvbarhet, likebehandling og gjennomsiktighet.

(29) Det ble ikke gjennomført en formell avklaringsrunde etter anskaffelsesforskriften, og andre tilbydere ble ikke gitt samme mulighet til å presisere eller justere sine tilbud.

(30) Videre fremstår prisjusteringen som usikker ettersom reguleringen er beregnet for de tre påfølgende årene. Innklagede har benyttet samme prisstigning (3,97 prosent) for beregningen av kostnader over kontraktens varighet på 3 år, uten at det fremgår klart hvordan dette harmonerer med valgte leverandørs opprinnelige tilbud. Dersom valgte leverandør sitt tilbud hadde blitt vurdert uten denne etterfølgende justeringen, er det en reell mulighet for at rangeringen av tilbudene ville blitt annerledes, og at valgte leverandør ikke ville blitt tildelt kontrakten.

(31) Klager utformet sitt tilbud med årlig prisjustering basert på tariffert lønn (80 prosent) og KPI (20 prosent) og i samsvar med konkurransegrunnlaget. Dette medførte en høyere initiell tilbudspris, men ville gitt mer forutsigbare og potensielt lavere totalkostnader over kontraktens levetid. I motsetning ble valgte leverandør sitt mangelfulle tilbud korrigert av oppdragsgiver etter tilbudsfristen, noe som ga dem en urettmessig konkurransefordel.

(32) Videre vil klager fremheve at prisreguleringen i år 2 og 3 av kontrakten er svært usikker, da tilbyderne har ulike prisreguleringsmekanismer, og de relevante indeksene for fremtidige år naturlig nok er ukjente på evalueringstidspunktet. Oppdragsgiver burde derfor ha lagt større vekt på de sikre verdiene, nemlig de initielle tilbudsprisene.

(33) Det er videre mulig at innklagede har feilberegnet klagers tilbud med hensyn til prisregulering. Det er grunn til å anta at oppdragsgiver har lagt til grunn at prisreguleringen skulle skje fra 2025, selv om klagers tilbud er utarbeidet med første regulering fra 2026. Dette gir en uriktig sammenligning av tilbudene over kontraktens levetid.

(34) Innklagede har ikke gitt en tilstrekkelig begrunnelse for tildelingen. Begrunnelsen gir ikke innsikt i hvordan tilbudene er evaluert eller sammenlignet på en måte som gjør det mulig å etterprøve at evalueringen er gjennomført i samsvar med konkurransegrunnlaget og regelverket.

Innklagede har i det vesentlige anført:

(35) Innklagede har foretatt prisjustering på bakgrunn av en lovlig avklaring. I valgte leverandør sitt prisskjema var indeksregulering ikke inkludert i totalprisen. Tilbudet inneholdt imidlertid opplysninger både om at prisen skulle indeksreguleres, hvilken indeks som skulle anvendes og fra hvilket tidspunkt det skulle gjelde. Av tilbudsbrevet fremgikk det eksplisitt at prisene skulle indeksreguleres fra l. mai 2024 og «deretter årlig til/fra mai». Også i prisskjemaet er det presisert at regulering skal skje fra/til mai, med første regulering l. mai 2025. Det forelå dermed klare objektive holdepunkter for at prisen skulle justeres i tråd med oppgitt indekstype. Avklaringen har uansett ikke medført en forbedring av valgte leverandør sitt tilbud. Tvert imot har justeringen medført en høyere tilbudspris.

(36) På denne bakgrunn ba innklagede valgte leverandør om en avklaring på om prisen skulle indeksreguleres i samsvar med opplysningene i tilbudsbrevet.

(37) Når det gjelder klagers sin anførsel om at prisjusteringen er usikker fordi reguleringen er beregnet for tre påfølgende år, bemerker innklagede at kontrakten har tre års varighet. For å sikre et forutberegnelig sammenligningsgrunnlag er det både riktig og nødvendig å beregne sannsynlig prisstigning for hele kontraktsperioden. Oppdragsgiver har ivaretatt likebehandlingsprinsippet ved å benytte samme beregningsmodell for samtlige tilbud. Det ligger naturligvis en viss usikkerhet i beregning av fremtidig prisutvikling, men oppdragsgiver har - innenfor de rammene som er praktisk og rettslig mulig - sørget for å etablere en metode som gir best mulig forutberegnelighet for alle leverandører. Det er normal praksis å evaluere tilbudspriser med utgangspunkt i forventet prisjustering.

(38) Det er feil når klager hevder at det uten den etterfølgende justeringen, er en reell mulighet for at rangeringen av tilbudene ville blitt annerledes. Tvert imot ville valgte leverandør, uten prisjustering, fått en høyere poengscore enn de fikk etter at prisen ble indeksregulert.

(39) Klagers påstand om at reguleringen på 3,97 prosent ikke samsvarer med tilgjengelige tall fra SSB for den aktuelle perioden, er udokumentert.

(40) Klager må selv ta konsekvensene av å velge en modell som gir høyere prisjustering enn valgte leverandør. På lik linje med valgte leverandør, og de øvrige fire leverandørene, kunne klager valgt en løsning basert på 100 prosent KPI-justering.

(41) Innklagede har gitt en tilstrekkelig begrunnelse for tildelingen. I tildelingsbrevet ble resultatet av evalueringen presentert. Oppdragsgiver har i tillegg gitt klager utfyllende informasjon om hvordan tilbudene er evaluert og sammenlignet i forbindelse med klagen.

Klagenemndas vurdering:

(42) Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Konkurransen gjelder anskaffelse av renholdstjenester som er en tjenesteanskaffelse. Anskaffelsens verdi var ikke oppgitt i konkurransegrunnlaget, men det er angitt at anskaffelsen følger lov 17. juni 2016 nr. 73 om offentlige anskaffelser (heretter loven) og forskrift 12. august 2016 nr. 974 om offentlige anskaffelser (heretter forskriften) del I og del III jf. forskriften §§ 5-1 og 5-3.

Avklaring

(43) Klagenemnda tar først stilling til hvorvidt avklaringen vedrørende prisjustering av valgte leverandørs tilbudspris var ulovlig.

(44) Utgangspunktet er at det er leverandørene som har risikoen for utformingen av tilbudene, jf. forskriften § 23-3. I forskriften § 23-5 (1) fremgår det at oppdragsgiver kan be om å få ettersendt og supplert opplysninger i tilbudet, dersom tilbudet synes å inneholde feil eller uklarheter, eller dersom bestemte opplysninger eller dokumenter mangler. Denne adgangen begrenses av forskriften § 23-5 (2), ved at avklaringen ikke kan medføre at det opprinnelige tilbudet «forbedres». Avklaringen må dessuten skje i tråd med de grunnleggende prinsippene i anskaffelsesloven § 4.

(45) Det vil ikke være en forbedring av tilbudet dersom det finnes objektive holdepunkter i tilbudet for at opplysningene som avklares, forelå eller ble tilbudt allerede på tidspunktet hvor leverandøren leverte tilbudet. Oppdragsgiver kan derfor be om dokumentasjon og opplysninger som bekrefter opplysninger angitt i tilbudet, se Marianne Dragsten sin lovkommentar til forskriften § 23-5 punkt 7 første avsnitt, med henvisning til relevante EU-avgjørelser i punkt 5. Begrensningen i å avklare opplysninger i tilbudet er begrunnet i hensynet til likebehandling. Sentralt i vurderingen er dermed hvorvidt avklaringen vil gi leverandøren en konkurransefordel.

(46) Det fremgikk uttrykkelig av konkurransegrunnlaget at leverandørene skulle oppgi pris for «Tilført sum for LPS». Det var pris for hovedkapittel og tilført sum for LPS som til sammen skulle utgjøre tilbudssummen det skulle evalueres på.

(47) Valgte leverandør hadde opplysti prisskjema at tilbudsprisen skulle lønns- og prisjusteres og både indekstype, basisdato og reduksjonsfaktor var angitt. Også i selve tilbudsbrevet opplyste valgte leverandør at tilbudssummen skulle prisjusteres, hvilken indekstype som ville benyttes og basisdato for reguleringen. I kolonnen hvor tilført sum LPS skulle fylles inn, hadde valgte leverandør imidlertid fylt inn sin opsjonspris. Ettersom valgte leverandørs tilbudspris ikke var prisjustert på tilbudstidspunktet, slik konkurransegrunnlaget la opp til, er det klart at valgte leverandørs tilbud inneholdt en uklarhet på dette punkt.

(48) Klagenemnda finner at valgte leverandørs tilbud ga objektive holdepunkter for at tilbudet skulle lønns- og prisjusteres. Innklagedes prisjustering av valgte leverandørs tilbudspris ble gjort på bakgrunn av konsumprisindeksen fra perioden mai 2024 til april 2025 og var dermed basert på tall som var tilgjengelige på tilbudstidspunktet. Dette innebar at tilbudssummen ble oppjustert med 3,97 prosent. Klager har ikke sannsynliggjort at denne oppjusteringen ikke er i tråd med SSBs konsumprisindeks for perioden mai 2024 til april 2025. Den samme prisstigningen ble brukt for beregning av pris over kontraktens totale varighet på tre år.

(49) Klagenemnda finner det ikke tvilsomt at avklaringen uansett ikke medfører at tilbudet ble forbedret, ettersom lønns- og prisjustering nødvendigvis ville medføre en høyere tilbudspris. Det er hensynet til likebehandling som ligger til grunn for begrensingen i avklaringsadgangen. En avklaring som innebærer at tilbudet ikke forbedres, men snarere gjør det mindre sannsynlig at leverandøren vinner konkurransen, utfordrer ikke prinsippet om likebehandling. Avklaringen var dermed ikke egnet til å gi valgte leverandør en konkurransefordel. Nemnda har etter dette kommer til at avklaringen var lovlig.

(50) Til klagers anførsel om at tilbudsprisene uten lønns- og prisjustering burde vært mer vektlagt, ettersom prisreguleringen i kontraktens andre og tredje år er usikker, bemerker klagenemnda at dette er en usikkerhet som vil gjelde alle tilbudsprisene til leverandørene som har valgt alternativ C. Leverandørene var klar over at innklagede åpnet for å benytte ulike prisreguleringsmodeller og dermed at justeringen av tilbudsprisen kunne være ulik, avhengig av hvilken modell som ble valgt. Leverandørene sto dermed fritt til å velge den modellen som ga lavest tilbudspris. At klager valgte en modell for prisjusteringen som ga en høyere pris enn dersom tilbudet utelukkende ble justert i henhold til konsumprisindeksen, er en risiko som klager er nærmest til å bære. Klagenemnda vil også bemerke at sammenhengen mellom de ulike alternativene A, B og C og spørsmål og svar, viser at det var klart at valg av alternativ C medførte at tilbudene ville bli årlig prisregulert. Klagers anførsel fører ikke frem.

Begrunnelse

(51) Klagenemnda tar videre stilling til om innklagede har brutt anskaffelsesregelverket ved å ikke gi en tilstrekkelig begrunnelse for tildelingen.

(52) Det følger av forskriften § 25-1 (1) at oppdragsgiver skal gi leverandørene en begrunnelse for valget av leverandør «samtidig» som valget meddeles. Det er derfor den første begrunnelsen som er gitt, som skal vurderes, se klagenemndas avgjørelse 2024/578, avsnitt 65 med videre henvisning. Begrunnelsen skal inneholde en «redegjørelse for det valgte tilbudets egenskaper og relative fordeler i samsvar med tildelingskriteriene», jf.

(53) Begrunnelsen må inneholde en konkret vurdering som setter leverandørene i stand til, på objektivt grunnlag, å forstå hvilke forhold det er som har gjort at oppdragsgiver har bedømt valgte leverandørs tilbud som best ut fra de fastsatte tildelingskriteriene. Dette innebærer at begrunnelsen skal være så presis og utfyllende at leverandørene, på objektivt grunnlag, kan bedømme om anskaffelsesprosessen har skjedd i samsvar med regelverket. Begrunnelseskravet går imidlertid ikke lenger enn at det skal sette en tilbyder i stand til å vurdere om tildelingen er saklig og forsvarlig, jf. LA-2012-85717.

(54) I nærværende sak har innklagede ikke redegjort for evalueringen av tilbudene utover angivelse av poengfordelingen mellom leverandørene. Det er verken gitt en nærmere redegjørelse for evalueringen av «Pris» eller «Kvalitet, erfaring og service». Det er dermed ikke gitt noen samtidig begrunnelse som gjør leverandørene i stand til å forstå resultatet av tildelingen. Innklagedes begrunnelse gitt i meddelelsesbrevet er ikke tilstrekkelig for å begrunne valget av leverandør, og det foreligger derfor brudd på § 25 1 (1).

(55) Klagenemnda har tidligere lagt til grunn at oppdragsgiveren kan rette en mangelfull begrunnelse ved å gi en ny begrunnelse, se for eksempel klagenemndas avgjørelse i sak 2024/1469, avsnitt 76 med videre henvisninger. Innklagede har vist til sine prosesseskriv i forbindelse med klagebehandlingen og begrunnelsen som der gis for tildelingen. Heller ikke i prosesskrivene i anledning klagebehandlingen gis det imidlertid noen begrunnelse for evalueringen med hensyn til tildelingskriteriet «Kvalitet, erfaring og service». Innklagede har på denne bakgrunn ikke gitt en tilstrekkelig begrunnelse for valg av leverandør.

(56) Ettersom den gitte begrunnelsen ikke gjør det mulig å overprøve innklagedes evaluering, kan det ikke utelukkes at den manglende begrunnelse har påvirket utfallet av konkurransen, og klagegebyret skal derfor tilbakebetales, jf. klagenemndsforskriften § 13.

(57) Angående klagers anførsel om brudd på regelverket for manglende innsyn i valgte leverandørs tilbud, er dette noe som må påklages til overordnet forvaltningsorgan. Klagenemnda er ikke et ytterligere overordnet klageorgan for innsynsbegjæringen, se for eksempel sak 2025/0103, avsnitt 45 med videre henvisninger. Denne anførselen avvises derfor fra behandling i nemnda, jf. klagenemndsforskriften § 9.

Konklusjon: Trondheim Spektrum Eiendom AS har brutt regelverket for offentlige anskaffelser ved å ikke gi en tilstrekkelig begrunnelse for valg av leverandør.

For Klagenemnda for offentlige anskaffelser,

Hanne S. Torkelsen