Rammeavtaler i offentlige anskaffelser — regler, varighet og maksimalverdi

En rammeavtale er en avtale mellom én eller flere oppdragsgivere og én eller flere leverandører som fastsetter vilkårene for senere kontrakter som inngås i avtaleperioden. Selve rammeavtalen er ikke en kontrakt om kjøp — den er en ramme som forhåndsbestemmer pris, leveringsvilkår og prosedyre for de faktiske avropene som kommer.

Konstruksjonen er effektiv: oppdragsgiver konkurranseutsetter én gang og handler deretter fortløpende i kontraktsperioden. Men den samme fleksibiliteten som gjør rammeavtaler praktisk attraktive, gjør dem også rettslig krevende. Hver av de over 1 000 KOFA-avgjørelsene som omhandler rammeavtaler viser hvor enkelt det er å trå feil — særlig på varighet, maksimalverdi og forholdet mellom avrop og nye anskaffelser.

Det rettslige grunnlaget

Rammeavtaler i Norge reguleres av anskaffelsesforskriften (FOA) kapittel 26 (anskaffelser over EØS-terskel) og § 8-15 (under terskel). FOA implementerer direktiv 2014/24/EU artikkel 33, og norske regler skal alltid tolkes i lys av direktivbestemmelsen. I forsyningssektoren gjelder forsyningsforskriften § 19 og direktiv 2014/25/EU artikkel 51.

De grunnleggende kravene i anskaffelsesloven § 4 — konkurranse, likebehandling, forutberegnelighet, etterprøvbarhet og forholdsmessighet — gjelder gjennom hele rammeavtalens livssyklus, fra kunngjøring til avrop.

Varighet: fireårsregelen og dens unntak

FOA § 26-1 fjerde ledd setter en maksimalvarighet på fire år for rammeavtaler. Begrunnelsen er å hindre at oppdragsgiver låser markedet i lang tid uten ny konkurranseutsetting. Samme regel følger av direktivets artikkel 33(1).

Lengre varighet er mulig i «særlige tilfeller som er behørig begrunnet». Begrunnelsen må være saklig og knyttet til avtalens gjenstand — for eksempel at investeringene krever lengre nedbetaling, eller at systemavhengighet gjør leverandørbytte praktisk umulig i løpet av en fireårsperiode. Bare det at det er «praktisk» å ha en lengre avtale, er ikke tilstrekkelig.

Varigheten regnes fra den dagen rammeavtalen inngås, ikke fra første avrop. Opsjon på forlengelse som er kunngjort og beskrevet tydelig i konkurransegrunnlaget medregnes i fireårsperioden. KOFA har ved flere anledninger presisert at uspesifiserte forlengelsesklausuler («kan forlenges i inntil ett år av gangen») reiser problemer under kravet til forutberegnelighet.

Maksimalverdi etter C-23/20 (Simonsen & Weel)

I EU-domstolens dom i sak C-23/20 (17. juni 2021, Simonsen & Weel) ble det slått fast at oppdragsgiver plikter å oppgi rammeavtalens maksimale verdi og mengde i kunngjøringen. Når maksimalverdien er nådd, opphører rammeavtalens funksjon — avrop utover dette er ulovlige direkteanskaffelser.

Dommen gjaldt formelt dansk rett, men prinsippet er direktivbasert og gjelder i hele EØS-området. Kravene er: (1) kunngjøringen skal angi både forventet og maksimal verdi/mengde; (2) maksimalverdien er rettslig bindende; (3) estimert verdi er ikke det samme som maksimalverdi — estimert verdi er et anslag, maksimalverdi er taket.

Etterlevelsen i Norge er svak. I en gjennomgang av 10 943 kunngjøringer for rammeavtaler over EØS-terskel publisert 2018–2026, er andelen med oppgitt maksimalverdi falt fra om lag 55–60 prosent før dommen til rundt 30 prosent i 2024–2026. Blant de som oppgir begge verdier, setter to av tre dem likt — i praksis null buffer for økt behov. Se vår datagjennomgang for en fullstendig analyse.

For oppdragsgivere betyr C-23/20 tre praktiske ting: (1) maksimalverdi må oppgis i hver kunngjøring av rammeavtale over terskel; (2) verdien må settes med realistisk buffer, ikke identisk med estimert; (3) et gjennomarbeidet behovsanslag med dokumentasjon er grunnlaget, ikke gjetning.

Én eller flere leverandører — parallelle rammeavtaler

En rammeavtale kan inngås med én leverandør eller med flere leverandører (parallelle rammeavtaler). Med én leverandør foregår avrop direkte etter de vilkår som er fastsatt i rammeavtalen. Med flere leverandører må oppdragsgiver på forhånd velge én av to modeller, jf. FOA § 26-5.

En fordelingsmekanisme fordeler avropene mellom leverandørene som har fått rammeavtalene. Dette vil ofte kunne være en rangering av tilbyderne (fossefall eller kaskade), en geografisk inndeling eller rotasjon. Her skal alle vilkårene være fastlagt i rammeavtalen; det finnes ingen ny konkurranse.

I minikonkurransemodellen gjennomføres en ny, forenklet konkurranse mellom de parallelle leverandørene ved hvert avrop eller ved avrop over en viss størrelse. Denne modellen forutsetter at alle vilkårene ikke er fastlagt på rammenivå.

Oppdragsgiver må velge modell i konkurransegrunnlaget — det er ikke adgang til å veksle mellom modellene etter at rammeavtalen er inngått, med mindre begge var tydelig forhåndsbestemt for spesifikke situasjoner. Blandet modell er tillatt, men krever klarhet.

Minikonkurranse

Minikonkurranse etter FOA § 26-6 må gjennomføres i tråd med de grunnleggende kravene: likebehandling, forutberegnelighet, etterprøvbarhet. I praksis innebærer det at:

alle leverandørene på rammeavtalen skal inviteres til minikonkurransen (ikke bare et utvalg), alle tildelingskriteriene som skal brukes i minikonkurransen må være oppgitt i konkurransegrunnlaget for rammeavtalen, og leverandørene skal få rimelig frist til å utarbeide tilbud.

Dokumentasjonskravene er strenge. Oppdragsgiver må kunne vise hvordan avropet ble evaluert, hvilken leverandør som vant og hvorfor. KOFA har i en rekke saker funnet brudd fordi minikonkurransen var gjennomført som en uformell prat eller uten etterprøvbar dokumentasjon.

Vesentlige endringer og grensen til ny anskaffelse

FOA § 28 (som implementerer artikkel 72 i direktiv 2014/24/EU) forbyr vesentlige endringer i en rammeavtale uten ny kunngjøring. En endring er vesentlig hvis den endrer avtalens økonomiske balanse i leverandørens favør, utvider omfanget betydelig, eller ville ha tillatt andre leverandører å delta i den opprinnelige konkurransen.

Dette gjør grensen mellom lovlig avrop og ulovlig direkteanskaffelse kritisk. Typiske fallgruber er utvidelser utover avtalens maksimalverdi, avrop på tjenester eller varer som ikke var omfattet av rammeavtalens gjenstand, eller forlengelse uten hjemmel i kunngjort opsjon.

KOFA har ved flere anledninger ilagt betydelig overtredelsesgebyr for avrop som overskred rammeavtalens grenser. Se for eksempel KOFA 2015/59, KOFA 2020/313 (Smittestopp) og KOFA 2022/1126.

Vanlige feilgrep

Samme feilene gjentas i KOFA-praksis. De fem mest sentrale er:

avrop ut over maksimalverdi som er oppgitt eller som burde vært oppgitt i kunngjøringen; veksling mellom fordelingsmodell og minikonkurranse uten å ha forhåndsbestemt dette; bruk av tildelingskriterier i minikonkurransen som ikke var kjent på rammenivå; forlengelser som ikke har hjemmel i kunngjort opsjon; og avrop på varer eller tjenester som ligger utenfor rammeavtalens beskrevne gjenstand.

Ofte stilte spørsmål

Hvor lenge kan en rammeavtale vare?

Hovedregelen er maksimalt fire år. Lengre varighet er bare mulig i særlige tilfeller som er behørig begrunnet og knyttet til avtalens gjenstand — for eksempel investeringsbehov eller systemavhengighet.

Må maksimalverdi alltid oppgis?

For rammeavtaler over EØS-terskel er svaret ja, etter EU-domstolens dom i C-23/20 (Simonsen & Weel). Under terskel er kravet noe mer uklart, men de grunnleggende kravene i anskaffelsesloven § 4 taler for at maksimalverdi bør angis også der.

Hva er forskjellen mellom estimert verdi og maksimalverdi?

Estimert verdi er oppdragsgivers beste anslag på forventet forbruk. Maksimalverdien er det rettslig bindende taket for hva som kan avropes. Å sette dem helt likt gir null buffer for uforutsett behov og er i praksis en selvpålagt sperre.

Kan man bytte mellom fordelingsmodell og minikonkurranse underveis?

Nei — ikke med mindre begge modellene var tydelig forhåndsbestemt i konkurransegrunnlaget for spesifikke situasjoner. Å velge modell etter at behovet er kjent, regnes som et brudd på forutberegnelighetskravet.

Hva skjer hvis en rammeavtale brukes opp før perioden er ute?

Når maksimalverdien eller maksimalmengden er nådd, opphører avtalens funksjon. Ytterligere avrop regnes som nye anskaffelser som krever egen kunngjøring — eller som ulovlig direkteanskaffelse dersom dette ikke gjøres.