KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2004/50: Forutberegnelighet ved evaluering av bemanningsplan
Faktum
Helse Stavanger HF kunngjorde 20. juni 2003 en åpen anbudskonkurranse om prosjektering av utbygging av sykehuset på Våland, kunngjort under FOA 2001 del II. Tildelingskriteriene inkluderte blant annet «bemanningsplan for de ulike faser med angivelse av antall og kategori medarbeidere i de ulike faser». Leverandørene fikk utlevert detaljerte prisskjemaer som skulle fylles ut med timepriser, timeanslag per fagkategori og fase, samt kostnader til reise og øvrige utgifter. Ottar arkitekter AS inngikk i en prosjekteringsgruppe som deltok i konkurransen. Etter en første tildeling til en annen gruppe ble innklagede i KOFA-sak 2003/236 funnet å ha brutt regelverket ved å vektlegge leverandørenes samlede anslåtte timetall som vurderingstema under bemanningsplankriteriet, uten at dette var tilstrekkelig forhåndsvarslet. Innklagede foretok deretter en ny evaluering. I den reviderte evalueringen valgte innklagede å se bort fra all informasjon i prisskjemaene ved vurderingen av bemanningsplankriteriet, og konkluderte med at klagers tilbud var «mangelfullt dokumentert» på dette punktet. Klager ble rangert etter den valgte leverandøren med henholdsvis 18 og 19 poeng.
KOFAs vurdering
1. Rettsregel og avgrensning mot forrige avgjørelse. Klagenemnda tok utgangspunkt i LOA 1999 § 5 om forutberegnelighet (LOA 1999). Nemnda presiserte at KOFA-sak 2003/236 utelukkende gjaldt spørsmålet om innklagede urettmessig hadde vektlagt leverandørenes «anslåtte totale timetall» som vurderingstema. Spørsmålet om «øvrig informasjon fra prisskjemaene – slik som angivelsen av antall og kategori medarbeidere i de ulike faser» var «ikke oppe til behandling i ovennevnte sak og ble heller ikke kommentert av klagenemnda». Delkonklusjon: Avgjørelsen i 2003/236 ga ikke hjemmel for å utelukke alle prisskjemaopplysninger fra evalueringen.
2. Leverandørenes berettigede forventning til dokumentasjonsbruk. Klagenemnda konstaterte at det ikke var bestridt at prisskjemaene faktisk inneholdt relevant informasjon om «bemanningsplan for de ulike faser med angivelse av antall og kategori medarbeidere i de ulike faser». Rettsregelen er at oppdragsgiver plikter å legge til grunn den dokumentasjonen en leverandør med rette kunne forvente ville bli vurdert opp mot et kunngjort tildelingskriterium. Klagenemnda slo fast at klager «måtte kunne forvente at denne informasjonen ble lagt til grunn ved evalueringen av nevnte tildelingskriterium». Det avgjørende faktum var at prisskjemaene – i tråd med konkurransegrunnlagets krav – dokumenterte antall og kategori medarbeidere per fase, og at klager hadde fylt disse ut i samsvar med forutsetningene. Delkonklusjon: Informasjonen i prisskjemaene om bemanningssammensetning var relevant dokumentasjon som innklagede var forpliktet til å hensynta.
3. Bruddvurdering. At det i den første evalueringen var urettmessig å vektlegge det totale timeantallet, innebar ikke at innklagede i den reviderte evalueringen stod fritt til å se bort fra hele prisskjemaet. Innklagede hadde feilaktig likestilt den ulovlige vektleggingen av totaltime antallet med all øvrig informasjon i skjemaet. Klagenemnda konkluderte med at innklagede hadde handlet «i strid med lovens § 5 om forutberegnelighet ved å se bort fra klagers prisskjemaer som dokumentasjon på klagers bemanningsplan» (LOA 1999 § 5). Delkonklusjon: Brudd på forutberegnelighetsprinsippet var konstatert.
Konklusjon
Klagenemnda konkluderte med at Helse Stavanger HF hadde brutt LOA 1999 § 5 om forutberegnelighet. Innklagede hadde i den reviderte evalueringen urettmessig sett bort fra relevant dokumentasjon om bemanningsplanen som fremgikk av klagers prisskjemaer. Avgjørelsen fra KOFA-sak 2003/236 ga ikke grunnlag for å ekskludere all informasjon fra prisskjemaene – kun for å se bort fra vektleggingen av det samlede timetallet.
Praktisk betydning
Avgjørelsen klargjør at en oppdragsgiver som gjennomfører en ny evaluering etter en KOFA-avgjørelse, må avgrense korreksjonen nøyaktig til det påviste rettsstridige elementet. En instruks om å se bort fra en bestemt type informasjon (her: totalt timetall) kan ikke automatisk utvides til å ekskludere all dokumentasjon fra samme skjema. Leverandørers berettigede forventning om at fremlagt dokumentasjon vurderes opp mot relevante tildelingskriterier, gjelder også i reviderte evalueringer. Avgjørelsen illustrerer videre at oppdragsgivere ved utformingen av prisskjemaer bør vurdere om skjemaene samtidig dokumenterer kvalitative tildelingskriterier, da dette legger føringer for evalueringsfriheten.
Hele KOFA-avgjørelsen (klikk for å skjule)
2004/50 Helse Stavanger HF
Innklaget: Helse Stavanger HF
Klager: Ottar arkitekter AS
Avgjørelse: Brudd på regelverket
Type sak: Rådgivende sak
Klagenemnda for offentlige anskaffelser Ved evalueringen av klagers tilbud så innklagede bort fra relevant dokumentasjon som belyste et av tildelingskriteriene. Innklagede begrunnet at klagers tilbud ikke ble valgt, bl a ut i fra at tilbudet var mangelfullt dokumentert nettopp i forhold til dette tildelingskriteriet. Klagenemnda kom til at å se bort i fra denne relevante dokumentasjonen medførte et brudd på lovens krav til forutberegnelighet. Klagenemndas avgjørelse 03.05.2004 i sak 2004/50 Klager: Ottar arkitekter AS Innklaget: Helse Stavanger HF Klagenemndas medlemmer: Per Christensen, Svein Dahl og Bjørg Ven Saken gjelder: Forutberegnelighet Sakens bakgrunn:
(1)Innklagede kunngjorde den 20.06.03 en åpen anbudskonkurranse i Norsk lysningsblads elektroniske database (” DOFFIN” ) om prosjektering av utbygging av sykehuset på Våland. Anskaffelsen ble kunngjort etter reglene i forskift fastsatt ved
kgl. res. 15 juni 2001 om offentlige anskaffelser del II. I konkurransegrunnlaget ble tildelingskriteriene angitt på følgende måte: ”3.9.3 Tildelingskriterier Byggherren vil tildele kontrakten til den tilbyder som etter en samlet vurdering har gitt det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. I vurderingen vil byggherren vektlegge: Pris (honorar, reiser og øvrige kostnader) Tilbyders beskrivelse av hvordan oppdraget tenkes gjennomført i hver av fasene skisseprosjekt, forprosjekt og detaljprosjekt. Bemanningsplan for de ulike faser med angivelse av antall og kategori medarbeidere i de ulike faser. Oppdragsorganisasjon for de ulike faser, med navngivelse av ansvarlige for ulike fag og deloppgaver. Ved vurderingen vil det bli lagt vekt på at nøkkelfunksjoner er bemannet med personale med god kompetanse på den type prosjekteringsoppdrag det gjelder, og at tilbyders organisasjon kan virke effektivt fra oppdragstart. Forbehold (som ikke medfører utelukkelse). Ved beregning av pris som grunnlag for tildeling benyttes følgende oppsett: Honorar for nytt akuttmottak, observasjonsenhet mv., ca 5.000 kvm netto: Fase Gjennomsnittlig Byggherrens Anslått honorar timehonorar iht. timeanslag tilbud Skisseprosjekt 2.500 Forprosjekt 5.000 Detaljprosjekt 17.000 Kontrahering 1.000 Oppfølging bygging 7.000 Sum 32.500
Reiser for samme: Fase Anslått reiseutgift Byggherrens anslag Anslått reiseutgift iht. tilbud antall reiser Skisseprosjekt 15 Forprosjekt 25 Detaljprosjekt 35 Kontrahering 5 Oppfølging bygging 20 Sum 100
(2)Som del av konkurransegrunnlaget fikk alle leverandørene et prisskjema i form av en rekke regneark.
(3)For 13 prosjekteringsgrupper skulle følgende prisskjema fylles ut: Fase Tilbudt Skisseprosjekt Forprosjekt Detaljprosjekt Kontrahering Produksjon timepris oppfølging eks.mva. kr/t [navn prosjekterings- Anslått Honorar Anslått Honorar Anslått Honorar Anslått Honorar Anslått Honorar antall Kostnad antall Kostnad antall Kostnad antall Kostnad antall Kostnad timer kr timer kr timer kr timer kr timer kr gruppe] Kategori Oppdragsansvarlig 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Senior rådgiver > 10 år 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 erfaring Rådgiver < 3 år 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 erfaring Teknisk tegner 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Sekretær 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Sum timer og sum honorar 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Gjennomsnittlig 0 timepris Anslått kostnad til reise og opphold 0 0 0 0 0 Anslått andre 0 0 0 0 0 kostnader Sum kostnad 0 0 0 0 0 Sum honorar og kostnad eks. mva. 0 0 0 0 0
(4)Feltene som her inneholder tallet ” 0” skulle leverandørene fylle ut med sine tall.
(5)I et separat prisskjema ble tallene fra ” Sum timer og sum honorar” samt ” Gjennomsnittlig timepris” lagt inn for alle prosjekteringsgruppene. Det ble så regnet ut totalsummer for antall timer og honorarkostnad for hver fase, hvilket utgjorde grunnlaget for utregningen av ” Gjennomsnittlig timepris” for hele tilbudet, som var den gjennomsnittlige timeprisen som oppdragsgiver senere skulle legge inn i det oppsettet som fremkom under tildelingskriteriene. Saksbehandling:
(6)I alt 11 leverandører deltok i konkurransen, herunder gruppen prosjekteringsgruppen Ottar arkitekter AS og Scandiaconsult (heretter "klager") og gruppen Leiv Nes Arkitekter AS, Multiconsult AS, Theoralis AS og Mjelde og Johannessen. Innklagede valgte tilbudet til sistnevnte gruppe.
(7)Valg av leverandør ble klaget inn for klagenemnda som sak 2003/236.
(8)I innklagedes tilsvar til klagenemnda i sak 2003/236 skrev innklagede bl a: ”Det fremkommer av klagers tilbud, jf bl.a. utfylt prisskjema, at klager har en bemanningsplan som innebærer at han vil benytte 30.660 timer på oppdraget. Av bemanningsplanen for det valgte tilbud, fremgår det at det er planlagt å benytte 26.453 timer, altså 4.207 færre timer. Dette innebærer at oppgaveforståelsen og bemanningsplanen i det valgte tilbud gir mulighet for en mer effektiv og økonomisk sett bedre gjennomføring av oppdraget enn om vi legger klagers tilbud til grunn. Basert på tilbyders timepriser, oppgaveforståelse og dermed bemanningsbehov, anslår vi å kunne spare i størrelsesorden 1,75 mill. kroner ved å benytte det innstilte tilbud fremfor klagers tilbud, reisekostnader inkludert.”
(9)Klagenemnda kom til at innklagede hadde brutt kravet til forutberegnlighet i lov om offentlige anskaffelser § 5 (3), ved å vektlegge den enkelte leverandørs anslåtte totale timeantall i vurderingen av tildelingskriteriet ” bemanningsplanen” .
(10)På bakgrunn av klagenemndas avgjørelse besluttet innklagede å foreta en ny evaluering. I et internt notat datert 20.02.2004 skrev innklagede følgende i forbindelse med tildelingskriteriet ” bemanningsplan for de ulike faser med angivelse av antall og kategori medarbeidere i de ulike faser” : ”Ved denne reviderte evalueringen er det presisert at vurdering av bemanningsplan ikke kan skje på grunnlag av informasjon fra tilbudenes ”Tilbud prosjektering – prisskjema”.
(11)Videre skrev innklagede om klagers tilbud: ” Dette tilbudet har en pris som er ca. 2% lavere enn tilbyder nr. 8 [den valgte leverandør]. Tilbudet har en litt dårligere beskrivelse av oppdragets gjennomføring og bemanningsplanen er mangelfullt dokumentert. Den tilbudte organisasjon anses kompetansemessig god og på høyde med tilbud 8.”
Klagers anførsler
(12)Klagers bemanningsplan fremkom som en integrert del av tilbudets pris/bemanningsskjemaer. Det var galt av innklagede ikke å legge vekt på tilbudets pris/bemanningsskjemaer ved vurderingen av bemanningsplanen.
(13)KOFAs avgjørelse i sak 2003/236 fastslo kun at det var galt av innklagede å vektlegge leverandørenes anslåtte totale timetall. Klager kan ikke se at KOFAs avgjørelse kan danne grunnlag for å velge bort den informasjonen klager har gitt i sine pris/bemanningsskjemaer.
(14)I henhold til konkurransegrunnlaget var det totale antallet timer fastlagt. En del av konkurransen besto i å prise det oppgitte timetall. Enkelte leverandører, herunder klagers prosjekteringsgruppe, forholdt seg til timetallet og priset dette i tråd med konkurransegrunnlagets anvisninger. Andre prosjekteringsgrupper fravek det totale oppgitte timetallet.
(15)Klagers totale oppgitte antall timer er så godt som identisk med oppdragsgivers totale anslåtte timer. Tilbudsskjemaet inneholdt i tillegg til prisene en rekke annen
informasjon knyttet til gjennomføringsplanen for prosjektet. Integrert i skjemaet ble det gitt detaljopplysninger om samtlige medarbeidere definert i forhold til faggruppe, kategori medarbeider og prosjekteringsfase med angivelse av anslått medgått tid summert for hver enkelt faggruppe og for samtlige fag.
(16)Denne informasjonen er gitt helt i tråd med tilbudsgrunnlagets punkt 3.7.1 hvor det bes om "Bemanningsplan for de ulike faser med angivelse av antall og kategorier medarbeidere i de ulike faser ". Det medfører således ikke riktighet når Helse Stavanger HF hevder i sitt tilsvar 01.04.04 at "I klagerens tilbud finner vi ingen annen klar dokumentasjon på bemanningsplan for de ulike faser med angivelse av antall og kategorier medarbeidere i de ulike faser, slik tilbudsgrunnlaget ber om ".
(17)Det at andre leverandører har valgt å operere med alternative totale timetall, kan ikke benyttes til å diskreditere informasjon gitt av konkurrenter som har valgt å følge konkurransegrunnlagets forutsetninger.
(18)Klager har i innklagedes evalueringsskjema fått 18 poeng og er rangert etter den valgte leverandør som fikk 19 poeng. Rangeringen er et resultat av at innklagede feilaktig har sett vekk fra opplysningene fra prisskjemaet.
Innklagedes anførsler
(19)Innklagede bestrider å ha brutt regelverket om offentlige anskaffelser.
(20)Innklagede har benyttet tildelingskriteriet ” bemanningsplanen” i tråd med KOFAs fortolkning, og har derfor måttet se bort fra opplysningene leverandørene har gitt i prisskjemaene i vurderingen av bemanningsplanen.
(21)Klagers tilbud inneholder da ingen annen klar dokumentasjon på bemanningsplanen for de ulike faser med angivelse av antall og kategori medarbeidere i de ulike faser, slik konkurransegrunnlaget ber om. Tilbudet inneholder derimot et organisasjonskart med en rekke navngitte medarbeidere for tre av prosjektets faser. Disse er oppført under tildelingskriteriet ” oppdragsorganisasjon” , slik at tilbudet ikke kan anses å ha noen vedlegg som viser bemanningsplanen. Klagers tilbud ble derfor ansett mangelfullt dokumentert.
Klagenemndas vurdering
(22)Klager har deltatt i anbudskonkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd om offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig.
(23)I KOFAs sak 2003/236 ble det slått fast at innklagede hadde brutt regelverket om offentlige anskaffelser ved å legge vekt på leverandørenes anslåtte totale timetall ved evalueringen av tildelingskriteriet ” bemanningsplan for de ulike faser med angivelse av antall og kategori medarbeidere i de ulike faser” . Begrunnelsen var at dette var i strid med kravet til forutberegnelighet, i det leverandørene ikke på tilstrekkelig klar
måte var varslet om at det anslåtte totale timeantall var et vurderingstema ved tildelingen. Spørsmålet om øvrig informasjon fra prisskjemaene - slik som angivelsen av antall og kategori medarbeidere i de ulike faser - kunne/skulle legges til grunn i evalueringen var imidlertid ikke oppe til behandling i ovennevnte sak og ble heller ikke kommentert av klagenemnda.
(24)Det er ikke bestridt at prisskjemaene inneholdt relevant informasjon om klagers ” bemanningsplan for de ulike faser med angivelse av antall og kategori medarbeidere i de ulike faser” . Klager måtte kunne forvente at denne informasjonen ble lagt til grunn ved evalueringen av nevnte tildelingskriterium, selv om det i dette tilfellet ikke var adgang til å legge vekt på det anslåtte totale timeantallet fordi det ikke var angitt som et tildelingskriterium. Innklagede handlet således i strid med lovens § 5 om forutberegnelighet ved å bort i fra klagers prisskjemaer som dokumentasjon på klagers bemanningsplan.
Konklusjon
Helse Stavanger HF har brutt lov om offentlige anskaffelser § 5 om forutberegnelighet ved å se bort i fra relevant dokumentasjon i klagers tilbud. For klagenemnda, Oslo 3. mai 2004 Bjørg Ven
Refererte rettskilder
- LOA 1999 § 5 — Krav til forutberegnelighet – grunnlaget for bruddkonklusjonen i begge evalueringsrunder
- KOFA 2003/236 — Første KOFA-avgjørelse i samme anskaffelse; fastslo at vektlegging av totalt timetall under bemanningsplankriteriet var i strid med forutberegnelighet
- FOA 2001 § 6 — Forskrift om klagenemnda for offentlige anskaffelser § 6 – klageinteresse og rettidig klage