KOFA 2006/12: Attføringsbedrift unntatt anskaffelsesregelverket

2006/12 Helgeland Industrier AS

Innklaget: Helgeland Industrier AS

Klager: Nordnorske entreprenørers service- organisasjon Ba

Avgjørelse: Ikke brudd på regelverket

Type sak: Rådgivende sak

Klageneninda foroffentlige anskaffelser Innklagedesom eren bedriftsom ihovedsaklevererattføringstjenester tildetoffentlige, tildelteen totalentreprisekontraktmeden verdipåkr 10.500.000,-utenforutgående konkurranse. Klagenemndafantat innklagedeikke varomfattet avanskaffelsesregelverketi detvirksomhetenutfra en helhetsvurderingvarav industriellogforretningsmessig karakter, jfanskaffelsesloven§2første leddbokstav b ogforskriftens§ 1-2 (2) bokstava. Klageneinndas avgjørelseav 15.01.2007 isak 2006/12 Klager: NordnorskeEntreprenørers Service-organisasjonBA. Innkiaget: Helgeland IndustrierAS Klagenemndas medlemmer: Andreas Wahi, Kai Kruger, Magni Eisheim Saken gjelder: Anskaffelsesloven § 2 første ledd bokstav b, jf forskriftens § 1-2 (2) bokstav a. Hvorvidt kommunalt kontrollert foretak som tjener allmennhetens behov kunne anses for å være av “industriell eller forretningsmessig karakter” og dermed unntattfra regelverketom offentligeanskaffelser. Bakgrunn:

(1) Helgeland Industrier AS (heretter kalt innkiagede) inngikk høsten 2005 kontrakt om totalentreprise på et nybygg i Sandnessjøen i Nordland. Overhalla Industrier As var entreprenør, ogkontraktsverdienvar på ca.kr 10,5 millioner.

(2) Kontraktsiringåelsenskjedde utenforutgående konkurranse.

(3) Innklagede opplyser at innkiagede er en bedrift som hovedsakelig leverer attføringstjenester til Aetat. 90 av aksjene opplyses eid av kommuner og av Nordland fylkeskommune.

(4) Av innklagedes vedtekterfremgår følgende: “~~1c

(5) Selskapets navn er Helgeland Industrier AS og har til hovedformål gjennom forretningsmessig virksomhet medproduksjon og salg av varerog tjenester å drive yrkesmessigattføring avyrkeshemmede. Postadresse Besøksadresse TIl.: 5559 75 00 E-post: Postboks439Sentrum OlavKyrresgate8 postmottak@kofa.no

§3 Selskapets aksjekapitalstor kr 807000,- som bestårav 807 aksjer å kr 1 000,- er fullt innbetalt oglydende på navn.Aksjenes omsettelighetskal værebegrenset slik at salg eller annen form for overdragelse ikke kan finne sted uten styrets godkjenning. Selskapets overskudd skalforbli i bedriften og disponeres tilformål som styrkerframtidig dr~fl. §4 Selskapet skal ledes av et styre på 7 medlemmer med 3 varamedlemmer i rekkefølge. Styremedlemmene og varamedlemmene velges avgeneralforsamlingen for enfunksjonstidav 2 år. §5 Generalforsamlingen er selskapets høyeste myndighet. Stemmerett på generalforsamlingen harbare aksjeeiere. Hveraksje representererenstemme.”

(6) Ved klage av 22.12.05 ble tildeling av kontrakten påklaget til KOFA. Klager er en interesseorganisasjonforbyggentreprenøreriNord-Norge. Anførsler: Klagersanførsler:

(7) Klager anfører i korte trekk at innklagede er omfattet av regelverket for offentlige anskaffelser, jf Nærings- og handelsdepartementets tolkningsuttalelse om attføringsbedrifterav9. september 1999. Innklagedesvirksomhet tjener allmenhetens behov, oger ikke av industriell ellerforretningsmessig karakter. Hovedvirksomheten er salg av attføringstjenester, og dette må anses som en samfunnsoppgave. Salg av varerog tjenesterforøvrig erenbegrenset delav virksomheten. Innidagede ervidere i en særstilling fordi det ikke skal utbetales utbytte ogfordi overskuddetdermedskal bli i virksomheten.

(8) Det er for øvrig ikke noe i veien for at et offentligrettslig organ opptrer forretningsmessig, sml Norsk Tipping AS ogVinmonopoletAS

(9) Innklagede har etter dette brutt regelverket om offentlige anskaffelser ved å inngå kontraktuten forutgåendekonkurranse. Innklagedesanførsler:

(10) Innklagede bestrider åha bruttregelverket for offentlige anskaffelseridet innklagede ikke er omfattet av regelverket. Innklagedes virksomhet er av industriell og forretningsmessig karakter og innklagede omfattes derfor ikke av anskaffelsesregelverket.

(11) Innldagedes hovedvirksomhet er salg av attføringstiltak til Aetat, der flere av tjenestene leveres i konkurranse med andre bedrifter. En mindre del av

attføringstiltakene har innidagede et begrenset monopol på, men også her kan oppdragene settes bort til andre dersom innklagede ikke leverer ønsket kvalitet til fremforhandletstykkpris.

(12) Innldagedesvirksomhet for øvrig består i bl a catering, vaskeri, mekanisk verksted, samt kurs og konferansesenter. Denne delen av virksomheten drives i reell konkurranse med andre der innkiagede ikke har noen særfordeler. Til illustrasjon vinner innkiagede ca20 av anbudene herpåpris.

(13) Innldagede er pålagt økonomiske resultatkrav på forretningsvirksomheten, og innidagede mottar ingen offentlig støtte ut over kompensasjon i form av stykkprisbetalingforansettelse av personermed yrkesmessige hemninger.

(14) Det anføres at tolkningsuttalelsen fra Nærings- og handelsdepartementet av 2. september 1999 ikke er i tråd med attføringsbedriftenes rammebetingelser. Det anføres at flere attføringsbedrifter har gåttkonkurs de siste årene, og at innkiagede ikke har gjeld til Arbeidsdirektoraktet som kan ettergis, slik uttalelsen bygger på. Innklagedehardermed selvrisikoen for sinforretningsdrift. Klagenemndas vurdering:

(15) Klager er en interesseorganisasjon for leverandører i den aktuelle bransjen, og har saklig klageinteresse, jf forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Hvis anskaffelsen omfattes av regelverket, følger den etter sin verdi forskrift omoffentlige anskaffelserav 15.06.01 del I og III,jf. forskriftens § 22,jf~2-1.

(16) Lov om offentlige anskaffelser gjelder, etter sin § 2 første ledd bokstav b, for “Rettssubjekter som er kontrollert av offentlige organerog somtjener allmennheten og ikke er av industriell eller forretningsmessig karakter”, jf også forskrift om offentlige anskaffelser§ 1-2 (2)bokstav a. somhar samme innhold.

(17) Saken gjelder en komplisert vurdering av innkiagedes forhold til et regelverk om arbeidsmarkedstiltak. Det bemerkes at nemndas oppfatning av faktum i saken i det vesentlige bygger på innkiagedes beskrivelseav de faktiske forhold sett i relasjon til forskrifl om arbeidsmarkedstiltak 20.12.2001 nr 1544 og forskriften om offentlige anskaffelser § 1-2. Innkiagedes beskrivelse av sin virksomhet i forhold til slike . regelverkoverprøvesikke av KOFA s~lenge heskrivelsenikke imøtegås avklager.

(18) Innklagede eri sin eierstruktur i det vesentlige kommunalt kontrollert. Det er heller ikke tvilsomt at virksomheten ved sitt formål “yrkesmessig attføring av yrkeshemmede” tjenerallmennhetens behov. Dettvilsomme spørsmål i saken er om virksomhetenut over dette er av industriell eller forretningsmessigkarakter. Hvis så ertilfelle, kommerregelverketikke til anvendelse.

(19) Etter forskrift om offentlige anskaffelser § 1-2 (6), avgjør Nærings- og handelsdepartementet (Modemiseringsdepartementet etter endringsforskrift av 14. oktober2004 nr.1349 nå Fornyingsdepartementet) i tvilstilfeller om innklagede er — omfattet av bestemmelsen og dermedregelverket. I ny forskrift 7.4.2006 (i kraftfor anskaffelser senere enn 1.1.2007) til loven er denne særhjemmelen tatt ut.

Klagenemnda antarallikevel at spørsmåletomtolkningen av gjeldende forskrift kan avgjøres som enklagesak selv om departementet fortsatthar det avgjørende ord om forståelsen av forskriftens § 1-2 (2), jfr tidligere KOFA-sak om et tilsvarende spørsmål 2005/184(nedenfor).

(20) I fortolkningsuttalelsen som inngår i brev av 2. september 1999 fra Nærings- og handelsdepartementet til advokatfirmaet Schjødt, konkludererdepartementet med at en arbeidsmarkedsbedrift vil være omfattet av regelverket. Uttalelsen gjaldt daværendeforskrift om tildeling av offentlige bygge- og anleggskontrakter § 1, men må anses å være relevant også for dagens likelydende regelverk. Vurderingen ble gjort på generelt grunnlag og ut fra en helhetsvurdering og var basert på de — opplysninger om faktum som den gang forelå. Det ble lagtvekt på at foretaket ikke var innrettet på fortjeneste, at det gjaldt en omfattende støtteordning som ga virksomheten et preg av å være subsidiert men det ble ogsåsærlig fremhevet at — ekstraordinær støtte, ved nedskrivning/ettergivelse av gjeld for å unngå konkurs og dermed tap av arbeidsplasser, tilsa at foretaket var å anse som offentligrettslig. Departementets vurdering ble betegnet som veiledende. Departementets uttalelse tilsiktet derfor ikke å avgjøre rettstilstanden for arbeidsmarkedsbedrifter generelt uten en nærmere vurdering i den enkelte sak, slik at spørsmåletmåkunne vurderes på fritt grunnlag i dagens situasjon. De generelle synspunkt i uttalelsen vil likevel være av interesse, selv om det senere enn 1999 kan være inntrådt endringer somkan f~betydning i helhetsvurderingen.

(21) I nærværende sak har innklagedes virksomhet som hovedmål å drive yrkesrettet attføring av yrkeshemmede. Iforskrift 20.12.2001 om arbeidsmarkedstiltak heter det iavsnittetom “arbeidsmarkedsbedrift”: “.Ç 9-1. Tiltakets innhold Iarbeidsmarkedsbedr~fleneskalyrkeshemmedegis høyere reellogformell kompetansegjennom tilrettelagtopplæringogarbeidstrening (Kvalifiseringi arbeidsmarkedsbedr~ft,),samtmulighetfor varig tilrettelagtarbeidfor deltakeresom harliten mulighetfor åfå arbeididetordinærearbeidslivet (Tilrettelagtarbeidi arbeidsmarkedsbedrift). Tiltaketgjennomføres ireelle bedr~ftsmiljøer.Måletfor tiltaket erformidlingtil ordinært arbeidelleregenfinansiertutdanning.” Et slikt formål eretter sin artikke typisk forretningsmessigog kan somdepartementet antok i 1999 trekke i retning av at en arbeidsmarkedsbedrifl fortsatt er omfattet av regelverket. Forskriften setter nærmere krav til tilskuddsberettiget tiltaksarrangør i § 9-4: Attføringsvirksomhet skal være tiltakets primære virksomhet, overskudd skal forbli i virksomheten, det må ikke utbetales utbytte m v. Innklagedefremholder at det vil være et konkurrerende marked for å komme i betraktning for Aetats tilskuddsordninger, slik at virksomhetens dermed allerede av den grunn har forretningsmessigkarakter.

(22) I departementets Veileder fra 2001 uttales det i tilknytning til forskriftens § 1-2 (2) (s 13):

“Dersom arten av virksomhetens oppgaver eroppgaver som det tradisjoneltharvært ansettfor en samfunnsoppgave å utføre (for eksempel renovasjon, medisinsk hjelp eller utdanning), trekke dette i retning av at virksomheten er omfattet av reglene. Dersom virksomheten er utsattfor sterkkonkurransefra andre aktører, trekkerdette derimoti retningav atvirksomheten ikke omfattes.” I nyVeileder2006 til denuendredebestemmelseinyforskriftheter det(s 14): “For å avgjøre om en virksomhet ikke er av industriell ellerforretningsmessig karakter, må det foretas en helhetsvurdering hvor betingelsene for virksomhetens aktiviteter (deriblantkonkurransesituasjonen), kommersiell risiko ogomstendighetene vedst~ftelsenavvirksomheten, ersentralemomenter.” Departementet viser i 2006 til EF-domstolens dom i C-l8/01 premiss 59, der den retningsgivende betraktning er om virksomheten forfølger et mnntjeningsmessig hovedformål, om denbærer enkommersiell risiko samt omvirksomheten finansieres avdet offentlige. Anvendt på det foreliggende tilfellekan det legges til grunnat hovedformåletikke er inntjening. Derimot bærer foretaket en kommersiell risiko, samtidig som det kan fastslås at dentilgjengelige offentlige finansiering etter det opplyste ikke er øremerket forinnidagede, men gjenstandforkonkurranse.

(23) I uttalelsen fra 1999 ble det blant andre moment lagt særlig vekt på at Arbeidsdirektoratet etter retningslinjene pkt 5.6 kunne nedskrive/ettergi tidligere gitte lån. Denne støtteordningen veltet en del av driftsrisikoen overpå det offentlige, og reduserte dermed virksomhetens forretningspreg. Innkiagede har anført at dette ikke lenger kan være relevant ut fra dagens situasjon for attføringsbedrifter. Det anføres videre at uttalelsen bærer preg av å være en generell redegjørelse, og at den ikke passer på innklagedes situasjon. Innkiagede har påpekt at en rekke attføringsbedrifter har gått konkurs de siste årene, at innklagede ikke har gjeld til arbeidsdirektoratet, og at innklagede har den fulle risiko for drift av sine forretningsområder.

(24) I EF-domstolens forente saker C-223/99 og C-260/99 (Agora og Excelsior) ble det lagt til grunn at saksøkte, som drev en virksomhet (organiseringavmesser o 1) som ikke hadde fortjeneste som mål, men som likevel hadde en drift basert på kriteriene overskudd, rentabilitetog effektivitet, og som handlet innenfor et konkurranseutsatt område, ikke skulle regnes som et offentligrettslig organ undergitt anskaffelsesregelverket. Dette til tross for at organisering av messer allikevel ble regnet som en aktivitet som tjente allmennhetens behov,jfdommens avsnitt 33.

(25) I KOFA 2005/184 gjaldt saken en kunnskapspark med formål å bidra til vekst og utvikling i eksisterende og ny virksomhet gjennom nettverksbygging m v. Med henvisning til Agora- og Excelsior-dommene anså man det å stimulere til vekst og utvikling forå falleinnenfor “allmennhetens behov”. Selv om det i det foreliggende tilfelle kunneutdelesutbytte fra selskapet, hadde virksomheten ikke som formål å gå medoverskudd slikat eierne kunne rautbytte. Detble videre understreket at vekst og utvikling er forhold som det offentlige generelt ønsker å bevare innflytelse over. Kunnskapsparkenble etterdette ansett somet offentligrettsligorganetter forskriftens

§ 1-2 (2)(a). Konkurranseforhold og markedsforhold ble ikke drøftet nærmere og later ikke tilåha værtfremmei vurderingene.

(26) Nemnda viser til at innklagede har opplyst at det for virksomheten gjelder økonomiskeresultatkrav fastsattav styret, athovedvirksomheten (atttføringstjenester til Aetat) i hovedsak er konkurranseutsatt, slik som ogsåforutsatt i vedtektenes § 1. Bareen mindredel avhovedvirksomhetenhar innklagede monopol på, og ogsådisse oppdragenekan innldagede miste dersomde ikke leverer god nokkvalitet. Prisen på disse tjenestene fastsettes etter forhandlinger mellom partene. Omsetning av bedriftens tjenester skjer for øvrig etter forretnningsmessige prinsipper i reell konkurransemed andreleverandører.

(27) Innklagede mottarstykkprisbetaling for den enkelte attføringstjenestesom blir levert tilAetat. Det eropplyst at betalingen skal kompenserefordet forretningsmessige tap som bedriften har som følge av at det drives virksomhet med ansatte med yrkeshemninger. Innklagede har opplyst at de ikke mottar offentlig støtte ut over dette. Nemndavisertil EF-dom C-44/96 (Mannesheim) avsnitt 41 der det fremgårat det ikke nødvendigvis er avgjørende om en virksomhet mottar offentlig støtte til aktiviteter som skal tjene allmennhetens behov. Det kan derfor ikke legges avgjørende vektpå at innklagede kompenseres for ansatte med yrkeshemninger når virksomhetenfor øvrig drivespåforretningsmessig måte, slikinnkiagede harpåpekt.

(28) Departementets uttalelse i 1999 vektla at virksomheten var tilgodesett ved en ekstraordinær støtteordning for å redusere driftsrisiko og muligheten for konkurs. Etterdet opplyste erdette ikke lengersituasjonen i ogmed atforetak sominnidagede nå kan gå over ende økonomisk slik at arbeidsplasser går tapt. Flere tilsvarende virksomheter har gått konkurs, og det kan ut fra det opplyste ikke påregnes at det offentlige vil bidra med midler eller finansiell særbehandling dersom virksomheten rar økonomiske problemer. Dette innebærer at virksomheten må drive forretningsmessig for å overleve. Det kan så vidt forstås gjelde både i konkurransen om Aetat-tilskuddene og ved inntjening på salg av varer og tjenester i markedet. Hovedhensynet som tilsier at offentlige organer skal omfattes av anskaffelsesregelverket er at slike virksomheter ikke er utsatt for den samme økonomiske risiko som private bedrifter, og at det dermed lettere kan tas andre hensynunderanskaffelserenn derent forretningsmessige. Dettehensynet synes etter det som ernevntovenforikke åpassepå innklagedes situasjon.

(29) Klagers sammenligning med Norsk Tipping AS og Vinmonopolet AS finner ikke nemnda å kunne legge avgjørende vekt på. Begge disse selskaper inneharsærlige rettigheter ogopptreri enmonopolisituasjonmed begrensetforretningsmessigrisiko.

(30) Etteren samlet vurdering men under en viss tvil finner Nemnda at innkiagedes — — driftmåregnes for åvære basertpå forretningsmessigekriterier, selv om fortjeneste ikke er målsettingen. Nemnda legger således til grunn at selv om overskuddet av virksomheten ikke tas ut avbedriften, er selve driften basert på forretningsmessige kriterier bådenår det gjelderkonkurransen om tilskudd og når det gjelder omsetning av bedriftens tjenester utad. I tråd med EF-domstolens praksis er det da ikke avgjørende at innldagedes virksomhet ikke drives med sikte på fortjeneste eller utbyttetil aksjonærene.

(31) l3tt~rdettç er nemnda kommet til at innklaged~ikke omfattes av regelverket for off~U~g~cnska1Te1seDr.et gjelder da ikkekrav om kunngjøring eller konkurranse o~.b~f~eQppdrsoamg i dennesaken. K~nkhl~jd1fl Kiagers anl’ørslerharikke førtfrem. Forklagenemnda 15.0L2 07 ~ \j(~ Kai Kruger