KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2006/101: Aetat Rogaland brøt LOA § 5
Faktum
Aetat Rogaland inviterte i mars 2006 utvalgte leverandører til å gi pristilbud på næringsfaglige vurderinger som del av en treårig forsøksordning i Rogaland fylke. Kreativt Næringssenter leverte tilbud med to prisalternativer og fikk i mai 2006 melding om at innklagede ville «gå videre» med klagers tilbud, begrenset til Stavanger og omkringliggende kommuner. Klager ble imidlertid ikke informert om at tre andre leverandører – Jæren Produktutvikling, Synergia og Haugaland Vekst – samtidig ble tildelt kontrakt for ulike geografiske deler av fylket. Da klager i ettertid ba om innsyn i anskaffelsesprotokollen, opplyste innklagede at det ikke eksisterte noen slik protokoll. Anskaffelsens samlede verdi var anslått til kr 450 000 over tre år, under nasjonal terskelverdi, slik at kun lov om offentlige anskaffelser og forskrift om offentlige anskaffelser av 2001 del I kom til anvendelse.
KOFAs vurdering
1. Valg av flere leverandører – forutberegnelighet
Rettsregel: LOA 1999 (LOV-1999-07-16-69) § 5 oppstiller et krav til forutberegnelighet i anskaffelsesprosessen. KOFAs tolkning: Opplysninger om anskaffelsens omfang, herunder geografisk volum, kan ha direkte betydning for leverandørenes utforming av pristilbud. Oppdragsgiver plikter å opplyse om slike forhold i tilbudsforespørselen. Avgjørende faktum: Invitasjonsbrevet av 31. mars 2006 ga inntrykk av at anskaffelsen omfattet hele Rogaland fylke, blant annet ved formuleringen «Rogaland er ett av disse fylkene». Innklagede tildelte likevel fire separate kontrakter til ulike leverandører for ulike geografiske deler av fylket uten at dette var opplyst på forhånd. Delkonklusjon: Innklagede brøt kravet til forutberegnelighet i LOA 1999 § 5.
2. Meddelelse om valg av tilbud – etterprøvbarhet og gjennomsiktighet
Rettsregel: LOA 1999 § 5 krever etterprøvbarhet og gjennomsiktighet. Det følger av fast nemndspraksis, jf. KOFA-sakene 2004/53 (premiss 28) og 2006/33 (premiss 57), at oppdragsgiver plikter å begrunne valg av tilbud, og at kravet om begrunnelse innebærer en plikt til å meddele «hvilke tilbud som er valgt». KOFAs tolkning: En leverandør som har fått tildelt kontrakt, har krav på å få vite at også andre tilbud er valgt, ettersom dette er nødvendig for å kunne vurdere om tildelingen er lovlig. Avgjørende faktum: Meddelelsesbrevene informerte utelukkende om egen tildeling; ingen av de fire utvalgte leverandørene fikk opplyst at tre andre leverandører også fikk kontrakt. Delkonklusjon: Innklagede brøt kravene til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet i LOA 1999 § 5.
3. Manglende dokumentasjon av tilbudsevaluering – etterprøvbarhet og gjennomsiktighet
Rettsregel: Selv om anskaffelsens verdi var under kr 500 000 og det ikke gjaldt noen protokollplikt etter FOA 2001 (FOR-2001-06-15-616) del II eller III, følger det av LOA 1999 § 5 en selvstendig plikt til å dokumentere tilbudsevalueringen. KOFAs tolkning: «Dersom tilbudsevaluering ikke skriftlig kan dokumenteres, kan leverandørene ikke kontrollere om tildelingen er i samsvar med regelverket.» Avgjørende faktum: Innklagede bekreftet at det ikke forelå noen anskaffelsesprotokoll, og sakens øvrige dokumenter ga ikke grunnlag for å forstå hvordan tilbudene var evaluert. Delkonklusjon: Innklagede brøt kravene til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet i LOA 1999 § 5. Øvrige anførsler ble ikke tatt til følge: Påstanden om opprettholdelse av tidligere avtaler ble avvist fordi forsøksordningen var ny fra 2006. Påstanden om plikt til å avholde møter ble avvist ettersom verken LOA 1999 eller FOA 2001 del I oppstiller en generell slik plikt.
Konklusjon
Klagenemnda fant at Aetat Rogaland brøt kravet til forutberegnelighet i LOA 1999 § 5 ved ikke å opplyse om at flere kontrakter ville bli tildelt. Innklagede brøt videre kravene til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet i samme bestemmelse ved ikke å meddele hvilke tilbud som ble valgt, og ved å unnlate å dokumentere tilbudsevalueringen skriftlig. For øvrig ble klagers anførsler ikke tatt til følge.
Praktisk betydning
Avgjørelsen illustrerer at kravene til forutberegnelighet, etterprøvbarhet og gjennomsiktighet i LOA 1999 § 5 – og tilsvarende bestemmelser i LOA 2017 – gjelder fullt ut også for anskaffelser under nasjonal terskelverdi, der de mer detaljerte prosedyrereglene i forskriftens del II og III ikke kommer til anvendelse. Det presiseres at fraværet av protokollplikt under terskelen ikke fritar oppdragsgiver fra å dokumentere tilbudsevalueringen, ettersom en slik dokumentasjonsplikt følger direkte av de grunnleggende prinsippene i anskaffelsesloven. Videre understrekes at en melding om tildeling må inneholde opplysning om at også andre tilbud er valgt, dersom det tildeles flere parallelle kontrakter.
Hele KOFA-avgj\u00f8relsen (klikk for \u00e5 skjule)
2006/101 Aetat Rogaland
Innklaget: Aetat Rogaland
Klager: Kreativt Næringssenter
Avgjørelse: Brudd på regelverket
Type sak: Rådgivende sak
Klagenemnda for offentlige anskaffelser Innklagedegjennomførteen konkurransefor kjøp avnæringsfagligevurderinger. Anskaffelsens verdivarunderden nasjonale terskelverdien,slikatanskaffelsen ble gjennomførtsom en direkte anskaffelse. Klagenemndafantatinnklagede haddebruttkravet tilforutberegnelighetvedatdet ikke varopplystat innkiagedeville tildeleflerekontrakter. Viderehaddeinnkiagede bruttkravenetiletterprøvbarhetoggjennomsiktighetvedikke å opplyse omhvilke tilbudsom varvalgt, samtvedattilbudsevalueringen ikke kunne dokumenteres. Forøvrigførteklagersanførslerikkefrem. Klagenemndas avgjørelse14 mai2007 sak 2006/101 i Klager KreativtNæringssenter Innkiaget AetatRogaland Klagenemndas medlemmer Magm Eisheim, Kai Kruger,Andreas Wahi Sakengjelder Valg avflere leverandører Meddelelse omvalg av tilbud Etterprøvbarhet og gjennomsiktighet Møter anskaffelsesprosessen i Bakgrunn
(1) AetatRogaland (heretter kalt innidagede) inviterte ved brev av 31. mars 2006 til en konkurranse vedrørendeanskaffelseavnærmgsfaghge vurderinger Rogaland fylke i Konkurransen hadde sin bakgrunn i en forsøksordning, foreløpig på tre år, som skulle dekke kostnaden for arbeidssøkere forbindelse med innhentmg av i næringsfaglig vurdering knyttet til innidagedes tiltak om dagpénger eller attføringspenger under etablering Kontrakt skullemngas for2006, med mulighet for forlengelseforen nyperiode
(2) Ibrevetble detbedtom“przstilbudpa relevantetjenester”
(3) Kreativt Næringssenter (heretter kalt klager) var en av leverandørene som mottok brev fra innklagede, hvorpå klager 20. april 2006 leverte inn tilbud, Klagers tilbud inneholdt toalternativer, ett alternativmed stykkpris pernæringsfaglige vurderingog ett alternativmed egenprisforutredningog etablererfasen.
(4) I brevav 19 mai 2006ble klagermeddeltat rnnldagede ville“ga videremed tilbudet fra KN klager”. I brevet stod det at “vurderingen vår er basertpå innhold og pris”. Videre stoddetibrevet: Postadresse Besøksadresse TIf.: 55 5975 00 E-post: Postboks439Sentrum OlavKyrresgate8 postmottak@kofa.no
“Videre gjelder samarbeidet hovedsakelig for Stavanger og omkringliggende kommunerogarbeidssøkere/personeri attføringknyttettilAetat Stavanger. Visetter imidlertid ikke begrensinger iforhold til evt. behov fra andre kontorer i ifiket dersomdetskulleviseseghensiktsmessig.”
(5) Også tre andre leverandører ble tildelt kontrakt. Disse var Jæren Produktutvikling, Synergia ogHaugalandVekst. I meddelelsesbrevettil JærenProduktutviklingvardet opplyst at samarbeidet hovedsakelig ville gjelde for Sandes-/Jær-regionen og personer knyttet til Aetat Sandnes og Aetat Bryne. I brevet til Synergia stod det at samarbeidet hovedsakelig skulle gjelde for Stavanger og omkringliggende kommunerog personer knyttet til Aetat Stavanger, mens det i meddelelsesbrevet til Haugaland Vekst het at samarbeidethovedsakelig ville gjelde for Haugalandet og personerknyttet tilAetatHaugesund.
(6) Det var i meddelelsesbrevene til leverandørene ikke opplyst at også andre leverandørervartildeltkontrakt.
(7) Klagerbrakte sakeninn forklagenemndavedbrevav2.juli 2006.
(8) Klager kontaktet etter dette innidagede med spørsmål om innsyn i anskaffelsesprotokollen. Innidagedebesvarte henvendelsen ved c-post av 14. august 2006hvordet bleopplyst atdet ikke forelånoenanskaffelsesprotokoll Anforsier Klagersanførsler:
(9) Klager har kapasitet, og klagers to pristilbud lå lavest i pris. Kvaliteten har innidagede godkjentved at klager ble tildelt en del av oppdraget. Klagerber KOFA vurdere lovligheten av at to leverandører med ulike priser ble valgt til å utføre tjenesteni Stavanger-området.
(10) Innkiagede informerteikke klageromat detvar flere somvartildeltkontrakt.
(11) Klager henvendte seg til innidagede og spurte om hvilke områder det skulle gis tilbud på, og om det var ønsket tilbud på Sør-Rogaland. Dette svarte innidagede bekreftende på. Når innidagede har sagt at de vil ha tilbud for hele Sør-Rogaland, kan deikkei ettertidopprettholde tidligereinnkjøp.
(12) Dethar ikkevært noenmøteri forbindelsemed dennekonkurransen,
(13) Innldagede har ikke dokumentertnoe skriftlig i anskaffelsesprosessen. Det er således ikkemulig åvite hvordaninnidagede har evaluerttilbudene. Innkiagedesanførsler:
(14) Prøveordmngen med innkjøp avnænngsfaghge vurderingerharen arligtotairanime pa 150 000,- Ordingen skalprøves tre ar, slik at totalrammen forhele periodenkan i nå 450 000,-. Anskaffelsens verdi ligger således innenfor grensen for direkte anskaffelse.
(15) Det er riktig at klagers tilbud hadde den laveste enhetsprisen. Valg av tilbud ble imidlertid foretattut fra en helhetsvurdering der pris, erfaringmed denne form for arbeid og hensiktsmessighet ut fra geograft/marked inngikk i vurderingen. Innidagede inngikkavtale med fire forskjelligeleverandører. Avtalene medklagerog Synergia gjelderbegge Stavanger og omkringliggende kommuner(Sola, Randaberg, Rennesøy, Finnøy og Kvitsøy). Innklagede har valgt å samarbeide med to leverandører i dette distriktet utfra en faglig vurdering. Denne regionen er så stor at det erbehovformer ennenaktør.
(16) De som fikk kontrakt fikk kun melding om sin tildeling og ikke noe om hvilke beslutninger innidagede hadde gjort overfor øvrige tilbydere. Innklagede mente det var riktig i selve tilbudsbehandlingen. Det var ikke innklagedes intensjon å “underslå” at det var valgt to sideordnede leverandører i Stavanger-regionen. Det ville uansettfremgånårdetaljene i samarbeidetmellomleverandørene ogAetatlokal skulleavtales.
(17) Det erikke nevnt spesielt i tilbudsforespørselen at innidagede ba om tilbud for hele Rogaland, men det er mulig at det kan være nevnt muntlig i ettertid. Det er uansett feil nårklager hevderatinnldagedehar opprettholdttidligere innkjøp. Innidagedehar ikke tidligere kjøpt inn denne type tjenester. Dette er en prøveordning som innidagede gikk inn i for første gang. Tidligere var det hver enkelt kommune som hadde ansvaret for denne tjenesten, og det var følgelig kommunene som stod for innkjøpetellerutførte tjenesten selv. Klagenenmdas vurdering:
(18) Klager har deltatt i konkurransen og har saklig ldageinteresse, jf forskrift om klagenemndforoffentlige anskaffelser§ 6.Klagenerrettidig. Innidagedeharopplyst at totairammen for prøveordningen med innkjøp av næringsfaglige tjenester vil beløpe seg tilkr 450 000,-. Klagenenmda leggerdette til grunn. Anskaffelsens verdi er således under nasjonal terskelverdi, og anskaffelsen reguleres med det av forskrift om offentligeanskaffelserav 15.juni 2001 del I. Valg avflereleverandører
(19) I sitt brev til klager av 31. mars 2006 opplyste innklagede om forsøksprosjektet for dekning avnæringsfaglige vurderingeri fire fylker. I brevet stod det at“Rogaland er ett av dissefylkene”. Klage ble samtidig bedt om å inngi pristilbud på relevante tjenester.
(20) Etter klagenemndas oppfatning gir brevet, særlig med uttalelsen om at Rogaland er ett av fylkene hvor forsøksprosjektet skal gjennomføres, et inntrykk av at anskaffelsenomfatter hele fylket.Volum, her i form avhvorstortgeografisk område anskaffelsen skal omfatte, vil kunne ha betydning for leverandørenes utforming av pristilbud. Klagenemnda finner etter dette at innklagede har brutt kravet til forutberegnelighet i lov om offentlige anskaffelser§ 5 ved ikke å opplyse om at det villebli tildeltflerekontrakterinnenforRogaland fylke. Meddelelse omvalgav tilbud
(21) Det følger av kravene til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet i lov om offentlige anskaffelser § 5 at oppdragsgiver må gi en begrunnelse for valg av tilbud, jf blant
annet klagenemndas avgjørelse sak2004/53 premiss (28) og sak2006/33 premiss i i
(57) . I kravet om begrunnelseliggeret krav om meddelelseav hvilke tilbud som er valgt. Nårinnklagede ikke har opplyst klager om at også tre andre tilbud var valgt, finner klagenemnda at innidagede har brutt kravene til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet ilovom offentlige anskaffelser§ 5. Opprettholdelse avtidligere avtaler?
(22) Klager har anført at når innidagede opplyste at de ville ha tilbud for hele SørRogaland, hadde innkiagede ikke anledning til å opprettholde tidligere avtaler for deler av regionen. Innklagede har imidlertid opplyst at det på bakgrunn av konicurransen ble inngått fire nye avtaler som til sammen skulle dekke alle de aktuelle omradene,ogat det ikkevar snakk om aopprettholdetidligereinnkjøp
(23) Det følger av tilbudsinvitasjonen, samt at det erbekreftet avinnklagede itilsvaret til klagenemnda, at kjøp av næringsfaglige vurderinger var et forsøksprosjekt inngangsatt i 2006. Innklagede har videre opplyst at det frem til 2006 var kommunene selv somhadde ansvar fordenne type tjenester. Klagenemnda leggerpå denne bakgrunntil grunnat innidagede ikke tidligere hadde inngått avtale om kjøp av næringsfaglige vurderinger, og at det derfor ikke var noen avtaler som ble videreført Manglendemøteri anskaffelsesprosessen
(24) Klagerhar anført at det ikke har vært noen møter i forbindelse med konkurransen. Det følger imidlertid verken av lov om offentlige anskaffelser eller av forskriftens del I noen plikt til a avholde møtermellom oppdragsgiver og tilbydere Klager har ikke anført noen konkrete forhold som skulle tilsi at det skulle avholdes møter i denne konkurransen, og klagenemnda kan etter dette ikke se at innldagede hadde noenplikt til åinnkalleklagertil etmøte. Manglendedokumentasjon
(25) Ettersom anskaffelsens verdi erunderkr 500 000,- ogverken forskriftens del II eller III kommer til anvendelse, hadde innidagede ikke plikt til å føre anskaffelsesprotokoll. Av kravenetil etterprøvbarhet og gjennomsiktighet i lovens § 5 følger det imidlertid en plikt til å dokumentere hvordan tilbudene er evaluert. Dersom tilbudsevaluering ikke skriftlig kan dokumenteres, kan leverandørene ikke kontrollere om tildelingener i samsvar med regelverket, herunderde grunnleggende kraveneilovens § 5.
(26) Utfra sakens dokumenterkan klagenemndaikke se hvordan innldagede har evaluert tilbudene. Klagenemnda fmner med det at innklagede har brutt kravene til etterprøvbarhetoggjennomsiktighet ilovens § 5.
Konklusjon: AetatRogalandhar bruttkravettil forutberegneligheti lov omoffentlige anskaffelser§ 5 ved ikke åopplyseom atdetvilleblitildelt flerekontrakterinnenforRogaland fylke. AetatRogaland harbrutt kravenetil etterprøvbarhet og gjennomsiktighet i lov om offentlige anskaffelser§ 5 ved ikke åopplyseomhvilke tilbudsomblevalgt. AetatRogalandhar brutt kravenetil etterprøvbarhet og gjennomsiktighet i lov om offentlige anskaffelser§ 5 vedikke ådokumenterehvordantilbudene erevaluert. For øvrigharldagers anførslerikke førtfrem.
Refererte rettskilder
- LOA 1999 § 5 — Grunnleggende krav til forutberegnelighet, etterprøvbarhet og gjennomsiktighet – hovedgrunnlag for alle tre brudd
- FOA 2001 § del I — Anvendelig regelverk for anskaffelsen ettersom verdien var under nasjonal terskelverdi
- FOA 2001 § del II og III — Kom ikke til anvendelse – ingen protokollplikt under kr 500 000
- FOA 2001 § 6 — Forskrift om klagenemnda for offentlige anskaffelser § 6 – klageinteresse og rettidig klage
- KOFA 2004/53 — Premiss 28 – krav om begrunnelse for valg av tilbud inkluderer meddelelse av hvilke tilbud som er valgt
- KOFA 2006/33 — Premiss 57 – krav om begrunnelse for valg av tilbud inkluderer meddelelse av hvilke tilbud som er valgt