KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2006/29: Brudd på etterprøvbarhet ved direkteanskaffelse
Faktum
Undervisningsbygg Oslo KF kunngjorde 13. september 2005 en åpen anbudskonkurranse om rehabilitering av vinduer i syv Oslo-skoler. Kun to tilbud kom inn; én leverandør ble avvist for mangler, og konkurransen ble avlyst på grunn av manglende konkurranse. Innklagede besluttet deretter å gjennomføre en direkteanskaffelse med hjemmel i FOA 2001 § 11-2 bokstav f, begrenset til tre skoler på byantikvarens «Gul liste». Tre leverandører, herunder klager Grindland Trevarefabrikk AS, ble invitert til å inngi tilbud. Konkurransegrunnlaget stilte tekniske krav til vinduene i kravspesifikasjonen, men krevde samtidig at vinduene skulle tilfredsstille byantikvarens krav for bevaringsverdige bygg. Innklagede var kjent med at disse kravene ikke nødvendigvis var forenlige. Leverandørene ble underveis bedt om å inngi tilbud på både koblede og ikke-koblede vinduer. Kontrakt ble tildelt valgte leverandør, som hadde lavest tilbudssum. Klager ble ikke varslet om tildelingsbeslutningen og fikk først kjennskap til utfallet etter at kontrakt var inngått.
KOFAs vurdering
1. Etterprøvbarhet – vurdering av kvalifikasjonskrav. Rettsregelen er at oppdragsgiver plikter å etterleve prinsippet om etterprøvbarhet i lov om offentlige anskaffelser (LOA 1999) § 5, som innebærer at anskaffelsesprosessen skal kunne dokumenteres. Klagenemnda tolket dette slik at selve vurderingen av om kvalifikasjonskravene er oppfylt, må fremgå av dokumentasjonen – det er ikke tilstrekkelig at en konsulent i ettertid hevder at valgte leverandør var sertifisert. De avgjørende faktiske forholdene var at innklagede verken hadde fremlagt dokumentasjon på at valgte leverandørs NDVK-sertifisering var kontrollert, eller at det overhodet ble foretatt en vurdering av kvalifikasjonskravene. Delkonklusjon: brudd på LOA 1999 § 5.
2. Etterprøvbarhet – evaluering av tildelingskriterier. Rettsregelen er at evalueringen av samtlige tildelingskriterier må fremgå av anskaffelsesdokumentasjonen på en etterprøvbar måte. Klagenemnda tolket bestemmelsen slik at det ikke er tilstrekkelig at én parameter (pris) begrunnes, mens tildelingskriterier med en samlet vekt på 60 prosent (kvalitet 30 prosent og leveringstid 30 prosent) enten er helt uomtalt eller kun vurdert som «innenfor akseptabel frist» for ett tilbud uten rangering. De avgjørende faktiske forholdene var at konsulentbrevet ikke inneholdt noen kvalitetsvurdering, og at leveringstidsvurderingen ikke muliggjorde rangering av tilbudene. Delkonklusjon: brudd på LOA 1999 § 5.
3. Forutberegnelighet – motstridende krav i konkurransegrunnlaget. Rettsregelen er at prinsippet om forutberegnelighet i LOA 1999 § 5 krever at leverandørene kan innrette seg etter et entydig konkurransegrunnlag. Klagenemnda la til grunn at konkurransegrunnlaget stilte motstridende krav ved at den tekniske kravspesifikasjonen og kravet om å tilfredsstille byantikvarens krav for «Gul liste»-bygg ikke lot seg forene, og at innklagede selv erkjente å ha vært klar over dette. Delkonklusjon: brudd på LOA 1999 § 5.
4. Gjennomsiktighet og opplysningsplikt – manglende meddelelse om tildelingsbeslutning. Rettsregelen er at krav om forhåndsmeddelelse og begrunnelse følger av prinsippene om etterprøvbarhet og gjennomsiktighet i LOA 1999 § 5, og at mulighet for rettslig overprøving er en forutsetning for regelverket, jf. LOA 1999 §§ 7 og 8. Klagenemnda fant at selv om det var usikkert om FOA 2001 §§ 10-3 og 17-3 kom direkte til anvendelse, gjaldt plikten til å sende skriftlig meddelelse med begrunnelse og klagefrist uansett etter de grunnleggende prinsippene. Innklagede hadde ikke sendt noen som helst meddelelse; klager fikk vite om beslutningen først etter kontraktsinngåelse. Delkonklusjon: brudd på LOA 1999 § 5 og regelverkets forutsetning om mulighet for rettslig overprøving.
Konklusjon
Klagenemnda konkluderte med brudd på regelverket på tre punkter: (1) manglende dokumentasjon av kvalifikasjonsvurdering og evaluering av tildelingskriteriene kvalitet og leveringstid, (2) motstridende krav i konkurransegrunnlaget i strid med forutberegnelighetsprinsippet, og (3) unnlatt forhåndsmeddelelse om tildelingsbeslutningen. Klagers øvrige anførsler, herunder påstand om eksklusjon fra ny forespørsel og utilstrekkelig tilbudsfrist, førte ikke frem.
Praktisk betydning
Avgjørelsen illustrerer at prinsippet om etterprøvbarhet i LOA 1999 § 5 stiller konkrete dokumentasjonskrav til hele anskaffelsesprosessen, også ved direkteanskaffelser – ikke bare til selve tildelingsbeslutningen. Det er ikke tilstrekkelig at en konsulent i ettertid hevder at kravene var oppfylt; vurderingen må fremgå av samtidige dokumenter. Avgjørelsen viser videre at plikten til å sende forhåndsmeddelelse om tildelingsbeslutning med begrunnelse og klagefrist ikke er begrenset til ordinære konkurranseprosedyrer, men følger av de grunnleggende prinsippene uavhengig av anskaffelsesform. Endelig understreker saken at oppdragsgiver ikke kan kompensere for et tvetydig konkurransegrunnlag ved å velte risikoen for tolkningstvil over på leverandørene.
Hele KOFA-avgjørelsen (klikk for å skjule)
2006/29 Oslo kommune ved Undervisningsbygg Oslo KF
Innklaget: Oslo kommune ved Undervisningsbygg Oslo KF
Klager: Grindland Trevarefabrikk AS
Avgjørelse: Brudd på regelverket
Type sak: Rådgivende sak
Klagenemnda foroffentlige anskaffelser Innkiagede gjennomførte endirekte anskaffelsevedrørenderehabiliteringavvinduer isyv skoler i Oslo-området. Klagenemndafantat innklagede haddehandlet i stridmedprinsippet § om etterprøvbarhet ilov omoffentlige anskaffelser 5 vedat det ikkevardokumentertat kvalifikasjonskravenevarvurdert, ogvedat vurderingenavtildelingskriterienekvalitetog leveringstid ikke ellerkunmangelfulit vardokumentert. Innklagedehaddeviderehandleti — — § strid medprinsippet omforutberegnelighet ilov om offentlige anskaffelser 5 ved åbasere anskaffelsenpå etkonkurransegrunniag somstillermotstridendekrav. Klagenemnda fant ogsåatimikiagedehaddehandleti stridmedprinsippetom etterprøvbarhetog § gjennomsiktigheti lov omoffentlige anskaffelser 5, ogregelverkets forutsetningom mulighet forrettsligoverprøvingved åunnlate åmeddele leverandørene tildelingsbeslutningenogunnlate ågi mulighettil åpåklage beslutningen.Klagers øvrige anførsler førteikke fram. Klagenemndas avgjørelse22. januar2007 isak2006/29 I — Klager: GrindlandTrevarefabrikkAS Innidaget: Undervisningsbygg Oslo KF Klagenemudas medlemmer: Sin Teigum, BjørgYen, Jakob Wahi. Saken gjelder: Etterprøvbarhet. Meddelelse.
Bakgrunn
(1)Undervisningsbygg Oslo KF (heretter kaltinnklagede) utlyste 13. september 2005 en åpen anbudskonkurranse vedrørende rehabilitering av vinduer i syv skoler i Osloområdet.
(2)Innklagede mottok to tilbud før tilbudsfristen. Den ene leverandøren anvendte et kontraktsgrunnlag som ikke var en del av konkurransen, og unnlot å levere HMSerklæring og ble derfor avvist. Konkurransen ble deretter avlyst på grunn av manglende konkurranse.
(3)Innklagede besluttet så ågjennomføre en direkteanskaffelsemed hjemmel i forskrift § om offentlige anskaffelser 11-2 bokstav f. Direkteanskaffelsen bygget ifølge innidagede på de delene av det opprinnelige konkurransegrunniaget som omfattet Ris, Fagerborg og Ullevålsveien skole; de tre skolene som i innbydelsens punkt A.2.i eropplyst åvære sattpåsåkalt“Gul liste”avbyantikvareni Oslo. Postadresse Besøksadresse TIf.: 5559 7500 E-post:
(4)Grindland Trevarefabrikk AS (heretter kalt klager) ble sammen med to andre leverandører bedt om å inngi tilbud. Det er ikke opplyst om noen frist for å inngi tilbud.
(5)Det ble i konkurransegrunniagets punkt A.1 nummer 8 bedt om at leverandørene i forhold til kvalifikasjonskravet “tekniske kvalifikasjoner” blant annet fremla følgende: ,, • Dokumentasfon av egenskaper vedproduktenesom i henholdtilgjeldende Norsk Standard eller annen teknisk spes~flkasjon,for eksempel NBI Teknisk godkjenning, inklusive eventuelle produktspes~flkkmonteringsveiledning. Det vises tilNBIblad533.102. • Dokumentasjon på at produktene tilfredsstiller kravene til Norsk Dør- og Vinduskontroll (NDVK) ogatde merkes medkontrollordningens merke. Det vises tilNBIblad533.102.”
(6)Tildeling skulle skje på basis av hvilket tilbud som var det økonomisk mest fordelaktige. Fra konkurransegrunnlagets punkt A.i nummer 9 hitsettes tildelingskriteriene: ,, Vekt Kriterier 40 økonomi: _________________________ Prisforbeskrevet løsning 30 Kvalitet Kvalitet på produksjon ogferdig leveranse, herunder levetid og dr~fiskostnader.Forbeholdsomhar innvirkningpå ytelsensomfang, __________________________ artellerkvalitet. 30 Leveringstid Tilbyders plan for gjennomføring av leveransene hvor det dokumenteres at tilbyder har kapasitet til å overholde frist for ____________________________ ferdigstillelse.
(7)Underkonkurransegrunnlagetspunkt A 2 9 fremgikk følgende “Vinduene skal utføres slik at det ikke er behovfor å søke omfasadeendring iht. Plan- og bygningsloven og at vinduene tilfredsstiller krav satt av Byantikvaren i Osloiforholdtilatde erbevaringsverdige iht. “Guiliste “. (...) Vindusieverandøren har ansvar for produksjonsmåltaking, se kontraktsbestemmelsenespkt. 14.2.”
(8)Frakravspesifikasjonenspunkt “01.2PRISGRUNNLAG”hitsettes: “Leverandør er fullt ut ansvarlig for sin vurdering av hvilke krav som må tilfredsstilles.”
(9)Av kravspesifikasjonen for Ris og Fagerborg skole fremgikk videre blant annet følgende omkrav tilvinduenehenholdsvisunderpunkt 03.16.1 og03.17.1: “2-lags energiglass medES-belegg. (...) Bunnglasslisterav brennlakkertaluminium isammefargesom vindufor øvrig. (...) Sprosser: Pålimte medkittfals (uteoginne).”
(10)Noen av de sidehengslede vinduene skulle etter kravspesifikasjonen være utadslående, ognoenskulle væreinnadslående.
(11)Klagerleverte 5. oktober 2005 tilbudpå såkalte kobledevinduer, som er en teknisk løsning somavvikerfrabavspesifikasjonen. Klagerbe~nnetavviketmed at koblet vindu etterkiagerserfaring varetkravbyantikvarenstilte forbyggpåGul liste.
(12)Innldagede ba deretter klager om å inngi tilbud etter eget sigende “så snart som — mulig” påikke-koblede vinduer, noeklager gjordevedbrevav 14. oktober2005. —
(13)Valgte leverandør tilbød ikke-koblede vinduer i sitt tilbud av 28. september 2005, et tilbud somopprinnelig gjaldt den tidligere utlystekonkurransen. Deretter fikkvalgte leverandør mulighet til å levere tilbud på koblede vinduer. Tilbudet på koblede vinduer ble levert 31. oktober 2005. Det ble holdt avklaringsmøte med valgte leverandør 15. november2005.
(14)Den tredje leverandørentilbød både kobledeog ikke-koblede vinduer i sitt tilbud 4. november2005.
(15)Innkiagede foretok deretter avklaringer med byantikvaren i Oslo, og det ble klartat byantikvaren ønsket koblede vinduer. Leveransens omfang ble også noe redusert etterføringer frabyantikvaren. Blant annetble Ullevålsveienskoletrukkethelt utav leveransen.
(16)Det framgårav brev datert 20. desember fra innklagedeskonsulent til innklagede at klagerstilbudte prispå de to aktuelle skolene var henholdsvis kr. 2 391 264,- ogkr. 2 028 823,-, mens tilsvarende tilbudte priser fra valgte leverandør var på kr. 1 382 324,- ogkr. 1 292 327,-.
(17)Følgendeframgåravslutningsvisibrevet: “Det anbefales å inngå avtale med valgte leverandør som har den laveste tilbudssummenfor begge skolene, forutsatt atprøvevinduer som leveres i løpet av januar 2006godkjennesav Byantikvaren. Oppsetting avprøvevinduerer inkludert i tilbudssummen.
Tilbudt leveringstid er i perioden uke 13 til 23 i 2006, noe som anses å være innenfor akseptabelfristfor leveransen iforhold tilde øvrige byggeaktivitetersom planleggespå FagerborgogRis skole.”
(18)Innkiagede tokkontakt med klagerper telefon 20. desember 2005. Av e-post av 21. desemberfraklager fremgikkfølgende: “Som nevnt så lenge det ikke er etfredet objekt, men kun vernet, er detaljerpå — utvendigfasade, altså ikke det innvendige, det som ligger til innenfor antikvarens ansvar. Om proflienepå innsiden at karm, ramme og losholt også ønskes kopiert, kan klager ogsågjøre det (...).“
(19)Tildelingsbeslutning i tråd med konsulentens anbefaling fremgår av protokoll for direkte anskaffelsesignert 22. desember2005. Anforsler:
Klagers anførsler
(20)Innldagede har ikke dokumentert at valgte leverandør oppfylte dokumentasjonskravenesom varoppstilt somkvalifikasjonskrav.
(21)Konkurransegrunniaget er tvetydig fordi krav som stilles i kravspesifikasjonen er uforenlige med kravet om at leveransen skal være i samsvar med byantikvarens kriterier. Det er heller ikke tilstrekkelig til å møte byantikvarens krav at de tilbudte vinduene er koblet, ettersom betegnelsen kun sier noe om hvilket konstruksjonsprinsippsom er brukt.Det stilles blantannet designmessigekravutover dette.
(22)Tilbudeneharhellerikke vært sammenlignbare.
(23)Konsekvensene av tvetydighetene forsterkes ved at risikoenfor hvilke krav sommå tilfredsstilles, i konkurransegrunnlagetveltes over påleverandørene.
(24)Innkiagde har ikke dokumentert hvordan de forskjellige tilbudene er evaluert i forhold tiltildelingshiteriene.
(25)Klagerhevder åhablitt ekskiudert dany, revidert forespørsel bleutsendt. Fristen for ågi tilbudpåikke-kobledevinduvardessuten forkort.
(26)Klagerharikkeblittopplyst omtildelingenog harsåledesblittfratattkiagemulighet. Innkiagedesanførsier:
(27)Hvorvidt innidagede skulle beskrive ytelsensomkoblet eller ikke-kobletløsning, er en beslutning som ligger innenfor innidagedes anskaffelsesfaglige skjønn. Innidagede var klar over at kravspesifikasjonen ikke nødvendigvis ville harmonere med alle krav fra byantikvaren for de tre skoler på “gul liste”. Meningen varher å skape et konkurransegrunniag som la til rette for likebehandling, og å anvende kontraktsmekanismer til å regulere eventuelle endringer etter pålegg fra byantikvaren.
(28)Ved direkteanskaffelsen var avkiarings-/forhandlingsmulighetene før kontraktsinngåelse store noktilatrisikoplasseringkunne avklares her.
(29)Forskjellsbehandling har ikke forekommet idet det ikke har vært utstedt nytt konkurransegrunniag.Innkiagede harkun gitt alle tilbydeme mulighettil å gi pris på både koblede og ikke-koblede vinduer. Formålet var å få sammenlignbare tilbud. Klager kunne dessutentatt seg lenger tid til å utformetilbud på ikke-koblede vindu. Imiklagedega nemlig ingen absolutt frist,men nøyde seg med åbe om å få tilbudet “så snart sommulig”.
(30)Valgte leverandørs tilbud var mye bedre enn klagers, og klager hadde ikke reell mulighet til å få tildelt kontrakt. Innklagde hadde derfor ingen plikt til å forhandle medklager. Til tross fordette tokinnklagede kontaktmed klager for åfåbekreftet at tilbudene var kvalitativt sammenlignbare. Kravet til likebehandling er dermed ivaretatt.
Klagenemndas vurdering
(31)Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf forskrifl om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Anskaffelsen er en direkteanskaffelse, og reguleres av lov om offentlige anskaffelser og forskrift om offentlige anskaffelserav 15.juni 2001 nr. 616 del I,jf. forskriftens § 11-2 (2). Etterprøvbarhet
(32)I konkurransegrunniaget ble det stilt som kvalifikasjonskrav at leverandørene dokumenterte blant annet “egenskaper ved produktene ~ i henhold til Norsk Standard eller annenteknisk spesifikasjon”, ogat produktenetilfredsstiltekravenetil Norsk Dør- og Vinduskontroll (NDVK). I vedlegg til prosesskrift under saksforberedelsen for KOFA, har innkiagedes konsulent hevdet at valgte leverandører var sertifisert i NDVK. Innkiagede har imidlertid ikke dokumentert at valgte leverandør oppfylte kvalifikasjonskravene, og har heller ikke dokumentert at detble foretatt envurdering avomkvalifikasjonskravene var oppfylt. Innklagede har med detbruttkravettil etterprøvbarhetilov omoffentlige anskaffelser§ 5.
(33)Innldagede har stilt pris, kvalitet og leveringstid som tildelings~terier.Pris skulle etter konkurranseguninlagetvektes med40 , mens de andre to tildelingshiteriene skullevektes med30 hver.
(34)For tildelingsbeslutningens begrunnelse henviser anskaffelsesprotokollen til innstillingen fra in.nklagedes konsulent. I konsulentens innstilling begrunnes valget med at valgte leverandør hadde lavest tilbudssum, og at leveringstiden for valgte tilbud ble ansett for å være “innenfor akseptabel frist”. Det er ikke opplyst hvordan tildelingskriterietkvalitet ervurdert.
(35)Tildelingskriteriet leveringstid er etter brevet mangelfulit vurdert idet det ikke er mulig å rangere tilbudene når bare ett tilbud er vurdert, og dette i tillegg kun ble vurdert som“innenfor akseptabel frist”. Innidagedehar unnlatt å dokumentere, eller mangelfuiltdokumentert, hvordantildelingskriterier som til sammen skalvektes med 60 er vurdert. Klagenemnda finner at innidagede ogsåpå dette punktet harbrutt kravettil etterprøvbarhetilov omoffentlige anskaffelser§ 5.
Uklartkonkurransegrunnlag
(36)I konkurransegrunnlaget stilles krav om at “vinduene tilfredsstiller krav satt av Byantikvaren i Oslo i forhold til at de er bevaringsverdige iht. ‘Gul liste”. En mer tekniskbeskrivelseav leveransen fremgår avkravspesifikasjonen som inngår som en del av konkurransegrunniaget. Klager hevder at den tekniske beskrivelsen ikke harmonerermed kravenesombyantikvaren stillertil byggpå “Gui liste”. Innklagede erkjenner å ha vært klar over at den nærmere kravbeskrivelsen ikke nødvendigvis ville harmonere med alle krav fra byantikvaren. Klagenemnda legger til grunn at konkurransegrunniaget stillermotstridende krav, og det er således skaptusikkerhet i forholdtilhva som etterspørres. Dette eristridmed prinsippet omforutberegnelighet ilov omoffentlige anskaffelser§ 5.
(37)Klagenemnda går her ikke nærmere inn på konsekvenser for risikofordelingen, og konsekvenser i form av vanskelig sammenlignbare tilbud som denne uklarheten eventueltharhatt. Opplysningsplikt
(38)Etter forskrifl om offentlige anskaffelser § 3-8 (3) skal innidagedes beslutning om hvem som skaltildeles kontrakt, meddeles leverandørenei samsvarmed § 10-3 og § 17-3. Etter § 10-3 og § 17-3,begges førsteledd, skalinnklagedes tildelingsbeslutning “skriftlig meddeles samtidig til alle deltakerne skriftlig i rimelig tid før kontrakt inngås.” Etter bestemmelsenes annet ledd skal meddelelsen inneholde begrunnelse forvalget ogen klagefrist. Klagenemndatar ikke stilling til om §§ 10-3 og 17-3 kan anvendes direkte i dette tilfellet. Dette fordi kravet om meddelelse og begrunnelse uansett følger av prinsippet om etterprøvbarhet og gjennomsiktighet i lov om offentlige anskaffelser § 5. Kravet om ldagemulighet er en forutsetning for regelverket,jf eksempelvis lov om offentlige anskaffelser §~7 og 8. Klagenemnda legger til grunn at innklagede overhodet ikke har sendt ut noen meddelelse med begrunnelse, men kun meddelte valget da klager tok kontakt etter at kontrakt var inngått. Dette er i stridmed prinsippetom gjennomsiktighetog etterprøvbarhet i lov om offentlige anskaffelser § 5 og regelverkets forutsetningom mulighet for rettslig overprøving.
(39)Klagenemnda har ikke grunnlag for å si at det er sendt ut et nytt konkurransegrunnlaghvorklagerharblitt ekskludertframottakerlisten.
(40)Klagerharikke opplystlengdenpå fristen til åinngi tilbud på ikke-koblede vinduer, og klagenemnda har derfor heller ikke grunnlag for å vurdere om fristlengden er i samsvarmedregelverket.
Konklusjon
UndervisningsbyggOslo KF harhandleti stridmedprinsippetom etterprøvbarheti lov om offentlige anskaffelser§ 5 ved atdet ikke erdokumentert atkvalifikasjonskraveneervurdert, ogved atvurderingenavtildelingskriteriene kvalitet ogleveringstidikke ellerkun — mangelfulit er dokumentert. — Undervisningsbygg OsloKF harhandleti stridmedprinsippet omforutberegnelighetilov om offentligeanskaffelser§ 5 ved åbasere anskaffelsenpåetkonkurransegrunnlag somstiller motstridende krav.
Undervisningsbygg Oslo KF harhandlet i stridmed prinsippetom etterprøvbarhetog gjennomsiktigheti lovomoffentlige anskaffelser § 5 og regelverkets forutsetningom mulighet forrettslig overprøving ved åunnlate åmeddele leverandørene tildelingsbeslutningen. Klagersøvrige anførsler harikke ført fram. Forklagenemnda, ( 22. januar2007 Jakob Wahi
Refererte rettskilder
- LOA 1999 § 5 — Grunnleggende prinsipper: etterprøvbarhet, forutberegnelighet og gjennomsiktighet – kjernebestemmelsen i alle tre bruddpunkter
- LOA 1999 § 7 — Regelverkets forutsetning om mulighet for rettslig overprøving
- LOA 1999 § 8 — Regelverkets forutsetning om mulighet for rettslig overprøving
- FOA 2001 § 11-2 — Hjemmel for direkteanskaffelse (bokstav f) – anbudets prosedyregrunnlag
- FOA 2001 § 3-8 — Opplysningsplikt – plikt til å meddele tildelingsbeslutningen
- FOA 2001 § 10-3 — Skriftlig meddelelse om tildelingsbeslutning til alle deltakere
- FOA 2001 § 17-3 — Skriftlig meddelelse om tildelingsbeslutning – parallell bestemmelse for begrenset anbudskonkurranse mv.
- FOA 2001 § 6 — Klagenemndforskriften § 6 – klagers saklige klageinteresse