KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2006/78: Ulovlig tildelingskriterium – Kragerø kommune
Faktum
Kragerø kommune kunngjorde 24. februar 2006 en konkurranse med forhandling om taxibåttransport for kommunens ansatte og politikere. Kontrakten hadde en varighet på to år med opsjon på forlengelse. Blant de uprioriterte tildelingskriteriene var, i tillegg til pris, produktkvalitet, leveringsbetingelser, referanser, tilgjengelighet og service, kriteriet «allmennheten sikres en døgnkontinuerlig vaktordning». To tilbud ble mottatt. Klager innga tre varianter, hvorav kun det første – som inkluderte både kommunal kjøring og en fastprispakke for allmennhetens vaktordning på kr. 602.000 – ble ansett å samsvare med konkurransegrunnlaget. Valgte leverandør tilbød nattransport for allmennheten, men med krav om bestilling innen kl. 22.00. Etter separate forhandlingsmøter ble kontrakt tildelt Kragerø Fjordbåtselskap AS. Klager påklaget tildelingen og anførte blant annet at tildelingskriteriet var ulovlig, at konkurransegrunnlaget var endret under forhandlingene, og at evalueringen av øvrige tildelingskriterier manglet dokumentasjon.
KOFAs vurdering
1. Lovligheten av tildelingskriteriet knyttet til døgnkontinuerlig vaktordning for allmennheten
Rettsregel: Et tildelingskriterium må ha til formål å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbud sett i relasjon til kontraktens gjenstand, jf. FOA 2001 § 17-2 og LOA 1999 § 5. KOFA bygde på EU-domstolens uttalelse i sak C-19/00 (premiss 35–36) om at oppdragsgivers valg av kriterier bare kan knytte seg til «criteria aimed at identifying the offer which is economically the most advantageous».
KOFAs tolkning: Nemnda tolket det aktuelle kriteriet slik at det hadde et selvstendig formål – å bidra til at allmennheten fikk et sammenhengende taxibåttilbud – og at dette formålet ikke var knyttet til å identifisere det beste tilbudet for kommunens eget transportbehov. Et slikt formål kan etter nemndas syn enten gjøres til en del av selve kontraktsgjenstanden eller forfølges gjennom en separat anskaffelse, men i begge tilfeller må forutsetningene klargjøres for tilbyderne. I foreliggende sak ble det i tillegg uklart hva uttrykket «døgnkontinuerlig vaktordning» konkret innebar.
Avgjørende faktum: Anskaffelsen gjaldt persontransport for kommunens ansatte og politikere. Kriteriet retter seg derimot mot et allment samfunnsbehov og kommunens rolle som samfunnsutvikler. Kommunen anførte at formannskapet ikke ønsket ensidig vektlegging av pris, men KOFA presiserte at «kommunens rolle som samfunnsutvikler kan ikke endre på dette».
Delkonklusjon: Tildelingskriteriet var i strid med kravet til forutberegnelighet i LOA 1999 § 5 og FOA 2001 § 17-2. Konsekvensen er at konkurransen avlyses, og eventuelt lyses ut på nytt dersom kontrakt ikke er inngått.
2. Dokumentasjon av tildelingsevalueringen
Rettsregel: Kravene til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet i LOA 1999 § 5 og FOA 2001 § 15-1 innebærer at oppdragsgiver må kunne dokumentere hvordan tildelingsevalueringen har foregått.
KOFAs tolkning: Det er ikke tilstrekkelig at evalueringen er foretatt internt; den må fremgå av anskaffelsesprotokoll eller annen relevant dokumentasjon på en måte som gjør det mulig å etterprøve resultatet.
Avgjørende faktum: Av innsendt anskaffelsesprotokoll og øvrig dokumentasjon kunne nemnda ikke se at evalueringen av tildelingskriteriene utenom pris og døgnkontinuerlig vaktordning for allmennheten var nedtegnet.
Delkonklusjon: Manglende dokumentasjon av evalueringen av disse kriteriene utgjorde et brudd på LOA 1999 § 5 og FOA 2001 § 15-1.
3. Øvrige anførsler
Klagers anførsler om vesentlig endring av konkurransegrunnlaget under forhandlingene (fra «vaktordning» til «beredskap») og brudd på likebehandlingsprinsippet ble ikke tatt til følge av nemnda og fikk ingen selvstendig begrunnelse i avgjørelsen.
Konklusjon
KOFA konkluderte med brudd på regelverket på to punkter: (1) tildelingskriteriet om sikring av allmennhetens døgnkontinuerlige vaktordning var ulovlig fordi det ikke hadde til formål å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbud, jf. FOA 2001 § 17-2 og LOA 1999 § 5; og (2) Kragerø kommune hadde brutt kravene til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet ved ikke å dokumentere evalueringen av de øvrige tildelingskriteriene, jf. FOA 2001 § 15-1 og LOA 1999 § 5. Klagers øvrige anførsler førte ikke frem.
Praktisk betydning
Avgjørelsen illustrerer at tildelingskriterier må ha en direkte kobling til kontraktens gjenstand og til identifikasjonen av det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. Samfunns- eller velferdshensyn som ikke direkte knytter seg til det oppdragsgiver kjøper inn, kan ikke lovlig oppstilles som tildelingskriterier uten at de integreres i selve kontraktsgjenstanden og klargjøres for tilbyderne. Avgjørelsen understreker også at anskaffelsesprotokollen og evalueringsdokumentasjonen må reflektere hvordan hvert enkelt tildelingskriterium faktisk er evaluert – en generell protokoll uten konkrete evalueringsspor er ikke tilstrekkelig til å oppfylle kravene til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet.
Hele KOFA-avgjørelsen (klikk for å skjule)
2006/78 Kragerø kommune
Innklaget: Kragerø kommune
Klager: Båttaxi
Avgjørelse: Brudd på regelverket
Type sak: Rådgivende sak
Klagenemnda foroffentlige anskaffelser Innklagedegjennomførte en konkurransemedforhandlingfor anskaffelse avtaxibåttransport for kommunenspolitikereog ansatte. Klagenemndafantatformåletmedtildelingskriteriet “allmennheten sikresen døgnkontinuerligvaktordning” ikke varå utpekedetøkonomiskmest fordelaktige tilbud, ogfantdermedkriteriet ulovlig.Idetinnkiagede hellerikke kunne dokumenterte hvordan tildelingskriterieneutenomprisogdøgnkontinuerligvaktordningfor allmennheten varevaluert,fantnemnda dette istrid medkravene tiletterprøvbarhetog gjennomsiktighetogforskrzftens § 15-1. Kiagersøvrige anførslerførte ikkefrem. Klagenenmdas avgjørelse 9. oktober 2006 isak2006/78 Klager: Taxibåtene på Jomfruland ved Dag Aasvik (Aino), Jørn Aasvik (Hurtig) og Ove Aasvik (Isabella2) og Taxibåtsentralen Valleved Jacky Thorsen (Eva), Bjøm A. Halvorsen (Rapid) ogRunar Lindhagen (Coral). Innidaget: Kragerøkommune Klagenemndas medlemmer: Per Christiansen, SveinDahlogBjørg Ven Saken gjelder: Ulovligtildelingskriterium. Etterprøvbarhetog gjennomsiktighet.
Bakgrunn
(1)Kragerø kommune (heretter kalt innidagede) kunngjorde 24. febmar 2006 en konkurranse med forhandling om persontransport med taxibåt for kommunens ansatte og politikere. Kontrakten skulle ha en varighet på to år med adgang til forlengelse. Det var i den nærmere spesifikasjonen avanskaffelsenblant annet uttalt følgende: “Denne anbudsrunden gjelder taxibåttjenester som ivaretar Kragerø kommunes persontransportbehov 1... Ved inngåelse av transportavtale legges det vektpå åoppnå en ordningsom bidrar tilatallmennhetensikresen døgnkontinuerlig vaktordning.”
(2)Det het i konkurransegrunnlaget at tildeling av kontrakt skulle skje på basis av følgendeuprioritertekriterier: • Pris • Produktkvalitet/funksjonalitet • Leveringsbetingelser tiderog—frekvens — • Referanser/egne erfaringer • Tilgjengelighet • Service ogevne tilå betjene oppdragsgiver Postadresse Besøksadresse TIl.: 55 59 7500 E-post: Postboks439 Sentrum Olav Kyrresgate8 postmottak@kofa.no
• Allmennhetensikresen døgnkontinuerligvaktordning.”
(3)Ved tilbudsfristens utløp hadde innklagede mottatt to tilbud, fra henholdsvis Taxibåtene på Jomfruland ved Dag Aasvik (Aino), Jørn Aasvik (Hurtig) og Ove Aasvik(Isabella2) i samarbeid med TaxibåtsentralenValleved Jacky Thorsen (Eva), Bjørn A. Halvorsen(Rapid) og Runar Lindhagen (Coral) (heretterkalt klager)ogfra Kragerø Fjordbåtselskap AS i samarbeid med taxibåteieme Geir Aasvik og Runar Larsen(heretterkalt valgteleverandør).
(4)Ut fra den forståelse klager hadde av konkurransegrunnlaget, ble tre forskjellige tilbud innlevert. Det første tilbudet gjaldt både kommunal kjøring og døgnkontinuerlig vaktordning for allmennheten, mens det andre kun gjaldt kommunal kjøring og det tredje kun døgnkontinuerlig vakt/beredskapstilbud for allmennheten. Det var kun det første av disse tilbud som innklagede mente var i samsvar med konkurransegrunnlaget. I dette tilbudet oppga klager en timeprispå kr. 830, uavhengig av om båten var i drift eller på vent. I tillegg var det oppstilt en fastpris påkr. 602.000 for døgnkontinuerlig vakt/beredskap for allmennheten.Valgte leverandør tilbød en timeprispå kr. 900 på dagtid og 1.800 fornattekjøring. Prisene forventingvar fordagognatthenholdsvis kr. 600og 900.
(5)Detble avholdt separateforhandlingsmøter med beggetilbyderne den 28. april 2006. I referatet fra møtet med klager fremgår det at det fra kommunens side ble “sterkt fokusert på muligheten for å redusere det årlige fastbeløpet på kr. 602.000 for døgnkontinuerlig vaktordningfor allmennheten”, uten at dette førte til endring av tilbudet. På møtet med valgte leverandør skal tilbyder ifølgeinnklagede ha uttalt at nattransport for allmennheten måtte være bestilt innen kl. 22.00, slik det også fremgikk av denne tilbyders tilbud. Klager hevder at vedkommende ikke har blitt opplyst om dette.
(6)I e-post av 5. mai 2006 ble klager informert om at kontrakt var tildelt Kragerø FjordbåtsselskapAS i samarbeidmed Runar Larsen og GeirAasvik. Anforsler: (, Klagers anførsler:
(7)Klageranførerat innkiagedeharbrutt regelverketfor offentlige anskaffelser.
(8)Tildelingskriteriet knyttet til at allmennheten skal sikres en døgnkontinuerlig vaktordning er uegnet til å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbud og dermedulovlig.
(9)Tildelingskriteriet er i tillegg endret under forhandlingene, fra at det skulle legges vekt på at allmennheten ble tilbudt en “døgnkontinuerlig vaktordning” til at allmennheten ble tilbudt en “døgnberedskap”. Dette er en vesentlig endring av konkurransegrunnlaget foretatt etter tilbudsfristens utløp, hvilket strider mot EFdomstolensuttalelseri sakT-40/01 premiss 76.
(10)I tillegg skjedde endringen uten at klager ble informert om denne, slik at kravet til likebehandling erbrutt.
(11)Innklagede har erkjent at “døgnkontinuerlig vaktordning” er noe annet enn “døgnberedskap”. Klager har tilbudt døgnkontinuerlig vaktordning, mens valgte leverandør kun har tilbudt døgnberedskap. Dette innebærer at tilbudene ikke er sammenlignbare.
(12)Innklagede har ikke dokumentert hvordan tildelingskriteriene utenom pris og døgnkontinuerligvaktordningforallmennheten er evaluert.
(13)Serman vekk fra kriteriet tilknyttet døgnkontinuerlig vaktordning, erklagers tilbud det økonomiskmestfordelaktige. Innklagedesanførsler:
(14)Innklagede bestrider åha brutt regelverketfor offentlige anskaffelser.
(15)Å ivareta allmennhetens behov for døgnkontinuerlig taxibåtordning er et lovlig tildelingskriterium ved anskaffelse av taxibåttjenester for kommunens politikere og ansatte. Kommunens rolle som samfunnsutvikler var bakgrunnen for at formannskapet ikke ønsket en ensidig vektiegging av pris ved evalueringen av tilbudene.
(16)Formuleringen “døgnkontinuerlig vaktordning” benyttet i konkurransegrunnlaget omfatter ikke en slik beredskapsordning klager har tilbudt. Valgte leverandør tilbyr båttransport for kommunens personale, samtidig som tilbyderen tilrettelegger for ønsket transporttilbudfor allmennheten. Tilbudet er i samsvarmed forutsetningene i konkurransegrunnlaget. Det er kun ldagers første tilbud som ivaretar konkunansegrunnlagets krav, og det er dermed kun dette tilbudet som er sammenlignetmed valgte leverandørs tilbud. Klagenemndasvurdering:
(17)Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Anskaffelsen følger etter sin art forskrift omoffentlige anskaffelserdel I og III,jf. forskriftens §§ 2-1 og 2-5. Lovligheten av tildelingskriteriet tilknyttet døgnkontinuerlig vaktordning for allmennheten
(18)I evalueringen av det økonomisk mest fordelaktige tilbud ved anskaffelsen av taxibåttransport for kommunens ansatte har mnnklagede lagt vekt på å oppnå “en ordningsom bidrar til at allmennhetensikres en døgnkontinuerlig vaktordning” som et tildelingskriterium.
(19)I EF-domstolens sak C-19/00 uttalte domstolen om oppdragsgivers valg av tildelingskriterier (premiss 35 og 36): “Asfor the criteria which may be acceptedas criteriafor the award ofa public works contract to what is the mosteconomically advantageous tender, Article 29(1), secondindent, ofDirective 71/305, as amended, does not list these exhaustively. / Although that provision thus leaves it to the adjudicating authorities to choose the criteria on which theypropose to base their award ofthe contract, thatchoice may relate only to criteria aimed atidentifying the offer which is economically the most advantageous (Case 31/87 Beentjes 1988 ECR 4635, paragraph 19).” Dette innebærer at et tildelingskriterium må ha til
formål å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbud, sett i relasjon til kontraktens gjenstand.
(20)Slik ldagenemnda tolker det aktuelle kriterium har dette et annet formål, nemlig å bidra til at allmennheten sikres en døgnkontinuerlig taxibåtordning. Dette er et selvstendig formål, somkan være gjenstand for en egenanskaffelseeller gjøres tilen del av selve kontraktsgjenstanden,dvs det som anskaffelsen gjelder. I begge tilfeller må forutsetningenefor“en døgnkontinuerligvaktordning” klargjøres fortilbydeme. I sakenherhardetbl ablittuklarthva som liggeri uttrykket.
(21)Kriteriet, slik det foreligger, er derfor uegnet i en evaluering av hvilket tilbud på taxibåtordning for kommunens politikere og ansatte som er det økonomisk mest fordelaktige for kommunens eget transportbehov. Dette innebærer at innklagedes oppstilling av kriteriet er i strid med kravet til forutberegnelighet i lovens § 5 og forskriftens § 17-2. Kommunensrollesomsamfunnsutvikler kanikke endrepådette. Konsekvensen av at innklagede har benyttet et ulovlig tildelingskriterium er at konkurransenavlyses, og eveiTh~eluttlyses pånytt, dersomkontraktikke erinngått. Dokumentasjon avtildelingsevalueringen
(22)Det følger både av kravenetil etterprøvbarhet og gjennomsiktighet i lovens § 5 og forskriftens § 15-1 at oppdragsgivermå kunne dokumentere tildelingsevalueringen. Av mnnsendt anskaffelsesprotokoll og annen relevant dokumentasjon kan nemnda ikke se at dette er gjort for kriteriene utenom pris og døgnkontinuerlig vaktordning for allmennheten. Dette er et brudd på kravene til etterprøvbarhet og gj ennomsiktighetilovens § 5 ogforskriftens § 15-1.
Konklusjon
Kragerøkommunes oppstilling avkriterietsikring av døgnkontinuerligvaktordningfor allmennhetenved anskaffelseavtaxibåttransport forkommunenspolitikere ogansatte eri stridmed kravet tilforutberegnelighet ilovens § 5 ogforskriftens § 17-2. Kragerøkommune harbruttkravene til etterprøvbarhet oggjennomsiktigheti lovens § 5 og forskriftens § 15-1 ved ikke åkunnedokumentere hvordantildelingskriterieneutenompris og døgnkontinuerligvaktordningforallmenriheten erevaluert. Klagers øvrige anførslerhar ikke førtfrem. Forklagenemnda, 9. oktober2006 PerChristiansen
formål å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbud, sett i relasjon til kontraktensgjenstand.
(20)Slik klagenemnda tolker det aktuelle kriterium har dette et annet formål, nemlig å bidra til at allmennheten sikres en dognkontinuerlig taxibåtordning. Dette er et selvstendig formål, som kanvære gjenstand for en egen anskaffelse eller gjøres til en del av selve kontraktsgjenstanden,dvs det som anskaffelsen gjelder. Ibegge tilfeller må forutsetningene for “en døgnkontinuerligvaktordning” klargjøres for tilbyderne. I sakenherhar det bl ablittuklart hva somligger i uttrykket.
(21)Kriteriet, slik det foreligger, er derfor uegnet i en evaluering av hvilket tilbud på taxibåtordning for kommunens politikere og ansatte som er det økonomisk mest fordelaktige for kommunens eget transportbehov. Dette innebærer at innkiagedes oppstilling av kriteriet er i strid med kravet til forutberegnelighet i lovens § 5 og forskriftens § 17-2. Kommunens rolle som samfunnsutviklerkan ikke endrepå dette. Konsekvensen av at innkiagede har benyttet et ulovlig tildelingskriterium er at konkurransen avlyses, og eventueltutlysespånytt, dersomkontraktikke erinngått. Dokumentasjon avtildelingsevalueringen
(22)Det følger både av kravene til etterprovbarhet og gjennomsiktighet i lovens § 5 og forskriftens § 15-1 at oppdragsgiver må kunne dokumentere tildelingsevalueringen. Av mnnsendt anskaffelsesprotokoll og annen relevant dokumentasjon kan nemnda ikke se at dette er gjort for kriteriene utenom pris og døgnkontinuerlig vaktordning for allmennheten. Dette er et brudd på kravene til etterprøvbarhet og gjenriomsiktighet i lovens § 5 og forskriftens § 15-1.
Konklusjon
Kragerø kommunes oppstilling avkriterietsikring av døgnkontinuerligvaktordningfor allmennhetenved anskaffelse av taxibåttransport forkommunens politikere ogansatte eri stridmedkravet tilforutberegnelighet i lovens § 5 og forskriftens § 17-2. Kragerø kommuneharbruttkravene til etterprøvbarhetog gjennomsiktigheti lovens § 5 og forskriftens § 15-1 ved ikke åkunnedokumentere hvordantildelingskriteriene utenom pris og døgnkontinuerligvaktordningforalimenriheten erevaluert. Klagers øvrige anførsler harikke fort frem. Forklagenemnda, ~7e~ 9. oktober2006 PerChristiansen
Refererte rettskilder
- LOA 1999 § 5 — Grunnleggende prinsipper om forutberegnelighet, etterprøvbarhet og gjennomsiktighet
- FOA 2001 § 2-1 — Forskriftens anvendelsesområde – anskaffelsens art
- FOA 2001 § 2-5 — Terskelverdi og prosedyrevalg – del I og III
- FOA 2001 § 15-1 — Krav til anskaffelsesprotokoll og dokumentasjon av tildelingsevaluering
- FOA 2001 § 17-2 — Tildelingskriterier – krav om tilknytning til kontraktsgjenstand og identifikasjon av økonomisk mest fordelaktige tilbud
- C-19/00 (SIAC Construction) — Tildelingskriterier må ha til formål å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbud – sitert premiss 35 og 36
- C-31/87 (Beentjes) — Referert gjennom C-19/00 om grensene for oppdragsgivers valg av tildelingskriterier
- T-40/01 (ikke spesifisert i avgjørelsen) — Påberopt av klager (premiss 76) om vesentlig endring av konkurransegrunnlaget – KOFA tok ikke stilling til anførselen