KOFA 2006/124: Lovlig revisjon av tilbudsevaluering

2006/124 Hålogaland sykehuset HF

Innklaget: Hålogaland sykehuset HF

Klager: Medplan arkitekter AS

Avgjørelse: Ikke brudd på regelverket

Type sak: Rådgivende sak

Klagenemnda for offentlige anskaffelser Innkiagedegjennomførte en begrenset anbudskonkurranse vedrørende nødvendige arkitektog rådgivingstjenesterfor utbygging av nyttbyggforHålogalandssykehuset Stokmarknes. Klagenemndafant at innkiagedeikke hadde bruttregelverket. Klagenemndas avgjørelse 7. mai 2007 i sak2006/124 Klager: Medplan Arkitekter AS Innkiaget: Hålogalandssykehuset HF Klagenemndas medlemmer: Per Christiansen, Morten Goller, BjørgVen. Saken gjelder: Endret tilbudsevaluering. Bakgrunn:

(1) Hålogalandssykehuset HF (heretter kalt innkiagede) kunngjorde 6. februar 2006 en begrenset anbudskonkurranse vedrørende nødvendige arkitekt- og rådgivingstjenester (PGL, ARK, RIB, RIB, RIV) for utbygging av nytt bygg for Hålogalandssykehuset Stokmarknes.

(2) Tildelingskriteriene fremgikk under punkt 13 i konkurransegrunniagets del “2.0 Tilbudsinnbydelse”: “Tildeling avkontraktskjerpå basisav det økonomisk mestfordelaktige tilbudetfor oppdragsgiver. Vedvurderingen vil det blilagt vektpåfølgende tildelingskriterier. Tildelingskriterierog vektingav disse. 1. Honorar/timepriser/utgjjier 50 — . 2. Kompetanse tilbudtpersonell, dokumenteres 30 — . 3. Oppgaveforståelse, beskrivelse avgjennomføringsstategi 20 — .“

(3) Medplan Arkitekter AS (heretter kaltklager), Norconsult AS og IngeniørtjenesteAS gikksammen og leverte et gruppetilbud innen tilbudsfristen.

(4) Tildelingsbeslutningen ble meddelt klager ved brev datert 31. mai 2006 hvor følgendebegrunnelsefremgikk: “Hålogalandssykehuset HFharfunnet det økonomisk mestfordelaktig å engasjere deprosjekterende i en gruppeavtale. Postadresse Besøksadresse TIf.: 55 5975 00 F-post: Postboks439 Sentrum OlavKyrresgate8 postmottak@kofa.no

Hålogalandssykehuset HF har til hensikt å inngå kontrakt medBOARCH arkitekter AS. Dette firmaet har inngitt det økonomisk mest fordelaktige tilbud, herunder hensyntattpris og øvrige tildelingskriterier. Derespristilbud var lavest men ikke vesentlig lavere enn nest lavestetilbyder. Deres tilbud ble vurdert høyt på kriteriet “kompetanse men Hålogalandssykehuset HF “, vektet Deres redegjørelse/oppgaveforståelse lavere enn de øvrige tilbyderne. Utfra en samlet vurdering avalle kriteriene vardette utslagsgivendeforDeres tilbud.” I innstillingen som lå som vedlegg til dette brevet, fremgikk en nærmere evaluering

(5) av tildelingskriteriene. Under redegjørelsen for hva som ble lagt til grunn ved vurderingen av tildelingskriteriet “kompetanse tilbudt personell fremgikk blant “, annet følgende: “I kompetansebegrepet ligger både utdannelse, generell erfaring (antall år) og spesiell erfaring fra planlegging! prosjektering av sykehus. Saksbehandlerne er vurdert hver for seg og samlet for gruppene. For gruppene er det gjort samlet vurdering av alle saksbehandlere ved karaktersettingenfor gruppen som helhet, se kommentarenefor de enkelte gruppene. Det er delvis også innhentet referanserpå personer. Erfaringerfra tidligere kontraktermedfirmaer er ogsålagt tilgrunn.”

(6) Tilbudene fikk karakter på en skala fra 1 6 forhvert av tildelingskriteriene, men det — ble kunbenyttet heleog halve karaktertall.

(7) Tilbudet levert av gruppen Boarch AS, Prosjektpartner Bodø AS, Norconsult AS og Ingeniørtjeneste AS (valgte leverandør), ble undertildelingskriteriet “kompetanse...” evaluert som følger: “Gruppen har saksbehandlere med gode referanser og sykehuserfaring. Deler av gruppens medlemmer har imidlertid ikke erfaringfra større realiserte prosjekt og nybygg. Trekkes derfor en halv karakter oggis 5,5.”

(8) Klagerble evaluert som følger for sammetildelingskriterium: “Alle oppgitte saksbehandlere har lang og relevant erfaring fra sykehus, bådefra nybygg og ombygginger. Gruppen har også erfaringfra nyereprosjekt og prosjekt som pågår. Dette tilsier at saksbehandlerne er oppdatert på alle tekniske/ utstyrsmessigeforhold. Gis karakteren 6.”

(9) I den oppsummerende matrisen hvor tilbudene ble sammenlignet, ble klagers karakter for kriteriet “kompetanse. angitt som 5,5. Dersom karakteren var angitt ..“ som i innstillingens tekstdel, ville klager f~atten bedre totalkarakter enn valgte leverandør.

(10) Ved brev av 13. juni 2006 gjorde klager innkiagede oppmerksom på at klager anså endringen fra 6 til 5,5 poeng som en formell feil, og at karakteren 6 måtte anses for den rette idet den så ut til å stemme med den begrunnelsen som ble gitt. Klager ba derforinnklagede om åforeta en revurderingav innstillingen.

(11) Frainnklagedes svarbrev av 15. junihitsettes følgende: “Som det klart ble presisert i telefonsamtalen med undertegnede, så var vår innstilling til prosjektgruppen basert på den sammenfatning som er presentert i matrisen med vektingog karaktersettingpå siste side. Dette er etufravikeligfaktum. Det er også dette oppsettet som blepresentertforprosjektgruppen i et samlet møte og som danner grunnlagetforden endelige avgjørelsen i saken. Dette kan en samlet prosjektgruppe bekrefie. Vi registrerer imidlertid den uoverensstemmelsen Depåpeker iDeres brev. Dette er en uheldig skrive/redigeringsfeil fra undertegnedes side. Jeg beklager dette sterkt, men det eretfaktum atdette ikke har hattbetydningfor avgjørelsen isaken.”

(12) Klager søkte deretter juridisk bistand. Ovennevnte begrunnelse fra innklagede ble ikke funnet fyllestgjorende, og i brev av 19. juni 2006 ble innklagedes brev av 15. juni imøtegåttpå følgende måte: “At innstillingen er basertpå karaktersettingen på siste side, er det ikke tvil om. Problemet er at karaktersettingen er feil, i forhold til premissene i innstillingen ellers.”

(13) På denne bakgrunn ble det i samme brev bedt om en nærmere forklaring. Avbrevet fremgikk videre følgendekommentarer: “Detfremgår av innstillingen at tilbudetfra valgte leverandør ikke omfattet “tiltak i eksisterende bygg/strategivurderingfor dette. Vi ber om en nærmere forklaringpå hvordan dette blehensyntatti evalueringsprosessen. I innstillingen, under kriteriet “kompetanse tilbudt personell”, fremgår det at det “delvis” er innhentet referanser på personer, og at erfaringer fra tidligere kontrakter medfirmaer er lagt tilgrunn. Det bes opplyst hvilkegrupper som harfått sine referanser sjekket, og hvorfor dette ikke ergjortfor alle tilbyderne. Videre bes det opplyst hvilkeerfaringerfratidligere kontrakterdetrefereres tili innstillingen.”

(14) Innklagede foretok etter dette en ny evaluering av tildelingskriteriet “kompetanse tilbudtpersonell” i forhold til alle tilbyderne.

(15) Vedbrev av 12. juli meddelte mnnklagede tilbyderne om at det vargjennomført en ny vurdering av tildelingskriteriet “dokumentert kompetanse tilbudt personell” for alle innkomnetilbud. Resultatetble at innkiagedeopprettholdt det tidligere vedtakethvor detble besluttet å inngåkontraktmed Boarch-gruppen.

(16) Av innstillingensom lå vedlagtfremgikk blantannet følgende:

• Evalueringen skjerpå grunnlag avframlagt dokumentasjon, og det er ikke tatt hensyn til eventuelle referanser som tilbyderne har oppgitt eller på den kjennskapsom oppdragsgiver oghans hjelpere selv har om deaktuelle tilbud. • Evalueringen er også gjort tydeligere mht. at det skal kontraheres en prosjekteringsgruppe med alle fag, og ikke kun en arkitekttjeneste. Oppdragsgiver understreker her at ingeniørfagene utgjør omtrent halvparten avarbeidsomfanget iselveprosjekteringen. 1... I kompetansebegrepet ligger både utdannelse, generell erfaring (antall år) og spesiell erfaring fra planlegging/ prosjektering av sykehus. Saksbehandlerne er vurdert hver for seg og samlet for gruppene. For gruppene er det gjort samlet vurdering av alle saksbehandlere ved karaktersettingenfor gruppen som helhet, se kommentarenefordeenkelte gruppene. Det er lagt vekt på at prosjekteringsoppdraget omfatter både arkitekttjenester og ingeniørtjenester, og disse arbeidsområdene utgjør omtrent halvparten hver mht. omfang. I tillegg kommer prosjekteringsgruppeledelse, som etter oppdragsgivers erfaring er vesentlig for å oppnå et samlet sett godt resultat. I evalueringen av kompetanse vektlegger oppdragsgiver ledelse av prosjekteringen (PGL) i de aktuelle, arkitektarbeidet og ingeniørarbeidet noenlundelikt. 1... Gruppe3- BoarchAS PGL-kompetansen vurderes som den beste blant tilbudene. ARK har god kompetanse og erblant de beste tilbudene. ING har godkompetanse, men vurderes å ha litt dårligere kompetanse enn de beste tilbudene. Sammenlignet medgruppe 4 vurderes ARK-kompetansen noenlunde likeverdig og ING-kompetansen som likeverdig. fl. Gruppe4- Medplan AS m. PGL-kompetansen er dårlig dokumentert, og vurderes som mindre god enn de øvrige tilbudene. Oppdragsgiver stiller spørsmål ved kombinasjonen PGL og ansvarlig arkitekt. ARKhargodkompetanse og er blant de beste tilbudene. ING har god kompetanse, men vurderes å ha litt dårligere kompetanse enn de beste tilbudene. Sammenlignet med gruppe 3 vurderes ARK-kompetansen noenlunde likeverdigog ING-kompetansen som likeverdig.”

(17) Både BoarchAS ogklager fikk karakteren 6.

(18) Vedlagtfulgte ogsåen matrise hvorevalueringen av tilbudt kompetansefremgikk: a) b)PGL c)ARK d)RIB e)RIV J)RIE BOARCHas TerjeWinther GisleJakkhelln AndersJeistad SigmundRonning CarlBjørnstrøm ProsjektpartnerBodøas Siv.ing.praksis 22 Siv.ark praskis 40 Siv.ing.praksis 11 Ing.praksis10år Ing.Praksis34år Norconsultasavd.Bodø år år år En del erfaring En del erfaring Ingeniørtjenesteas MyeerfaringPL Jfreferanseliste medsykehus medsykehus

Erfaringmedstore BOARCH ErikFygle prosjekter Ing.praksis5år JanAntonsen BørgeJanson Mye erfaring med SveinErik Tøien Ing.Praksis10år Ing.Praksis32år sykehus Siv.ark.praksis 26 En del erfaring år medsykehus Tore Vindenes Erfaring medstore Siv.ing.praksis 29 prosjekter ArvidWilhelmsen år En del erfaring ed Ing.Praksis29år Mye erfaring PL sykehus ogPGL Erfaringmedstore Richard D. prosjekter Barriteau Siv.ark praksis /0 _________________________ år __________________ _________________ _________________ _________________ Medplanasarkitekter AnneLamer AnneLamer ErlingSoiheim SigmundRønning SigmundEriksen NorconsultasavdBodø Siv.ark. praksis 25 Siv.ark. praksis 25 Siv.ing. praksis 14 Ing.Praksis10år Ing.Praksis8år Ingeniørtjenesteas år år år En del erfaring Ikke angilt praksis Ikke angitt praksis medsykehus GarlBjørnstrøm Spesialfag/spisskompetanse: PGL PGL EivindJohansen Ing.Praksis34år KåreKailmyr Erfaring medstore Erfaring med store Siv.ing praksis 13 JanAntonsen En delerfaringme ArvidOttar prosjekter prosjekter år Ing.Praksis10år sykehus BjørnAndersen Mye erfaring med Mye erfaring med sykehus sykehus BørgeJanson Ing.Praksis32 år JuneHaugen En del erfaring Siv. Arkpraksis14 medsykehus år Erfaring med store prosjekter En del erfaring medsykehus ___________________________ ArvidOttar? ___________________ __________________ __________________ __________________

(19) Klagerpåklagetavgjørelsenvedbrev av 24. juli 2006 hvorfølgende fremgikk: “Imøtet mellom Medplan og Hålogalandssykehuset, ble det klart gitt uttrykkfor at Boarch ikke kunne oppnå mer enn 5,5 som topp karakter og at Medplanførst hadde fått 6, men at innhenting avreferanser haddegittgrunnlagfor å sette oss ned til5,5. På bakgrunn av dettevil vi gjerne ha enforklaringpå hvorfor nå bådeMedplan og Boarch er satt opp på 6, en forklaring vi ikke kan finne i teksten som følger evalueringen.”

(20) Frainnkiagedes svarbrev av 15. august2006 hitsettes: “I dokumentet “revidert innstilling” er det tydelig redegjort for dette under overskr~ften “dokumentert kompetanse tilbudt personell Vi anser det ikke som “. hensiktsmessig, eller mulig, å gi noen tydeligere redegjørelsefor evalueringen enn dette.”

(21) Den 6. september2006 inngikk innklagedekontraktmed Boarch AS. Anforsier: Klagers anførsler:

(22) Det er lagt feil faktum til grunn ogsåi den andre evalueringen. Dette har imidlertid tilsynelatende ikke f~atbtetydning for poengsettingen.

(23) På bakgrunn av innkiagedes tilsvar legges det til grunn at innkiagede i den andre evalueringen har vektlagt andre momenter enn i den første evalueringen. Det

poengteressærlig at det vedden andre evalueringen er utarbeideten matrise hvordet er inntatt opplysningerog kommentarertil kompetansen på de ulike fag. Det erikke dokumentert at noe tilsvarende ble utarbeidet i forbindelse med den første evalueringen. Innklagede har da ikke tilstrekkelig dokumentert at innkiagede i den andre evalueringen av tildelingskriteriet “kompetanse tilbudt personell begrenset “, seg til å korrigere feil fra den første evalueringen. Dette er i strid med forskrifi om offentlige anskaffelser § 10-3 (3) og de grunnleggende prinsippene i lov om offentlige anskaffelser§ 5 og forskrifl om offentligeanskaffelser§ 3-1.

(24) Ovennevnte tyder på at innklagede i realiteten har handlet i strid med kravet til gjennomsiktighet, etterprøvbarhet og forutberegnelighet i lov om offentlige anskaffelser§ 5,jfdomfra EF-domstolen(C-448101), ved i den andre evalueringen å endre fortolkningav tildelingskriteriet “kompetanse tilbudtpersonell”.

(25) Ovennevntetilsier at denandre evalueringen ogsåer usaklig ogvilkårlig. Innklagedes anførsler:

(26) Ved bedommelsen av tildelingskriteriet “kompetanse tilbudt personell” i den første evalueringen, innhentet innkiagede referanser, og benyttet også egne erfaringer fra tidligere kontrakter med tilbyderne. Siden dette tildelingskriteriet i konkurransegrunnlaget var utformet slik at innklagede ikke hadde anledning til å vektlegge egen erfaring og innhentede referanser, ble den andre evalueringen utelukkende basert på dokumentert kompetanse i form av innleverte CV for tilbudt personell. Dette innebærer at den andre evalueringen ble basert på et annet faktum enn den første. Den andre evalueringen korrigerte kun for feil fra den første evalueringen. Klagenemndas vurdering:

(27) Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Kontrakt ble inngått 6. september 2006 og klagen ble fremsatt 1. september 2006. Klagen er således rettidig. Anskaffelsen følger etter sin verdi forskriftom offentlige anskaffelser av 15. juni 2001 del I og II, jf. forskriftens § 2-2,jf~2-1.

(28) Etter at tildelingsbeslutningen ble meddelt tilbyderne, ble det fremmet klage på tildelingsbeslutningen. Innklagede endret deretter tilbudsevalueringen under tildelingskriteriet “kompetanse tilbudt personell”. Klager hevder at det ikke er dokumentert at endringene kun omfattet forhold som innklagede hadde rett til å endre etter forskrift om offentlige anskaffelser § 10-3 (3), og atdette eri stridmed de grunnleggende prinsippene i lov om offentlige anskaffelser § 5 og forskrift om offentlige anskaffelser§ 3-1.

(29) Om anvendelsen av § 10-3 (3) på endring/annulering uttalte klagenemndafølgende i premiss 18 i klagenemndas avgjørelse i sak 2005/294: “Etter denne bestemmelsen kan tildelingsbeslutningen bare endres/annulleres dersom den erforetatt i strid med regelverket. En tildelingsbeslutning kan derfor ikke annulleres kun utfra en endret skjønnsutøvelse, se også uttalelsene ipremiss 42 i KOFAs avgjørelse isak 2006/66. få Begrensningen i annulleringsadgangen må etter klagenemndas oppfatning tilsvarende anvendelsefor de deler avevalueringen som kan væreutslagsgivendefor

tildelingsbeslutningen. Dette må også følge av det alminnelige krav til § forutberegnelighet i lovens 5.”

(30) Ut fra detsom eropplyst, legges det til grunn at innklagedei den første evalueringen av tildelingskriteriet “kompetanse tilbudt personell la vekt på referanser som “, innkiagede innhentet, og på innklagedes egen erfaring med tilbydeme. Etter at tildelingsbeslutningen ble påklaget, fant innkiagede imidlertid at det i lys av — tildelingskriteriet: “Kompetanse tilbudt personell, dokumenteres” ikke var — anledning til åvektlegge innhentedereferanser eller egen erfaringmed tilbyderne.

(31) Klagenemnda er enig i at innkiagede etter konkurransegrunnlaget ikke hadde anledning til åbygge på referanser som innklagede innhentet på eget initiativ, og at innklagede hellerikke kunne legge vektpå egneerfaringermed tilbyderne.

(32) I den andre evalueringen har innklagede, i motsetning til i den første evalueringen, tolkettildelingskriteriet “kompetanse... slik at det ikkevar anledning til åvektlegge “ egne innhentede referanser og egen erfaring med tilbyder. Klagenemnda legger til grunn at innklagede denne gang utelukkende har lagt vekt på tilbydernes dokumentertekompetanse, slik det varbedt om. Klagenemnda legger videre til grunn at denne anvendelsen av tildelingskriteriet er i overensstemmelse med konkurransegrunnlaget. Evalueringsgrunnlaget er således innskrenket i forhold til den første evalueringen. Dette er en direkte følge av korrigeringen av feilen fra den første evalueringen. Klagenemndakan derfor,med utgangspunkt i denmest naturlige forståelsen av konkurransegrunniaget, ikke se at klager har dokumentert at innklagedes reviderte evalueringunder tildelingskriteriet “kompetanse... “erfeil.

(33) Klagenemnda finnerpå denne bakgrunn atklagers anførsler om at det vari strid med regelverket å endre tolkning av konkurransegrunnlaget, og om at evalueringen var usaklig og vilkårlig, ikke kan føre frem. Konklusjon: Klagersanførsler har ikke ført frem. Forklagenemnda, 7. mai2007 ci~i~~ 1~~4— PerChristiansen