KOFA 2007/77: Hasteprosedyre og likebehandling – nødnettet

2007/77 Justis- og Politidepartementet/Direktoratet for nødkommunikasjon

Innklaget: Justis- og Politidepartementet/Direktoratet for nødkommunikasjon

Klager: VHF Communication AS

Avgjørelse: Brudd på regelverket

Type sak: Rådgivende sak

Klageneinnda foroffentlige anskaffelser Innkiagedegjennomførte en begrensetanbudskonkurranseetter hasteprosedyrefor inngåelse av rammeavtale omlevering av radioterminaler og tilhørende utstyr, verktøyog tjenestertil bruk iførste byggetrinn av det norske nødnettet (TETRA). Klagenemndafantat innkiagede ikke hadde hjemmel til å g/ennomføre konkurransen etter hasteprosedyre. Videre hadde innidagede brutt kravet til lilcebehandling ved at en fordel valgte leverandør hadde i konkurransen, ikke ble søktu~jevnetK. lagenemndafantogsåatkravenetilforutberegnelighet og etterprøvbarhet var brutt ved at innkiagede ikke hadde angitt alle “handlekurvene” prisvurderingen basertesegp4, ikonkurransegrunniaget. Kiagers øvrige anførslerførte ikke frem. Klagenemndas avgjørelse22. oktober2007isak2007/77 Klager: VHF CommunicationAS Innkiaget: Justis- og PolitidepartementetlDirektoratet for nødkommunikasjon Klageneinndas medlemmer: KaiKruger,AndreasWahi, JakobWahi Saken gjelder:Bruk avhasteprosedyre. Likebehandling. Tflbudsevaluering. Delvis avlysing avkonkurranse.

Bakgrunn

(1)Justis- og Politidepartementet (heretter kalt innklagede) kunngjorde 24. november 2006 en invitasjontii ådeltaien prekvalifiseringforenrammeavtaleom leveringav radioterminaler ogtilhørende utstyr, verktøyogtjenester til bruk i førstebyggetrinn av detnorskenødnettet (TETRA). Det var opplysti kunngjøringen at konkurransen skullegjennomføressomenbegrensetanbudskonkurranse etterbasteprosedyre. Som begrunnelseforvalgavhasteprosedyrestod detikunngjøringenspunktW.1.2): “AnskaffeL~’ener tidsicritisk iforhold til å kunne igangsette utbyggingen av nettet innenfordenfastsatteplanen. Videre hardetværtnødvendigå civvente igangsettelse avanbudskonkurransenfor radioterminalertilettervalgav nettverhleverandør.”

(2)Frakunngjøringens punkt11.1.6) “Kontraktensgjenstand”hitsettes: “Siemens er utpekt som preferert leverandør av et nøkkelferdig nødnett, inkludert nett. drift- og vedlilcehoidsijenester til nettetogIcommunikasjonssentraler. Gjennom sinunderleverandørMotorola tilbyrSiemensetDimetra TETRA-nett. ... Postadresse Besøksadresse TIf.: 55597500 E-post: Posthoks439Sentrum OlavKyrresgate8 postrnottak~kofa.no

...J Detførste utbyggingsområdetfor nødnett dekkerpolitidistriktene Øs~foid,Folio, Oslo, Romerike og Søndre Buskerud. Deførste radioterminalene som skal leveres gjennom denne rammeavtalen må gjøres tilgjengeligfor brukerne senest 1. mai 2007. Detmåleveres ulikekategorierradioterminalerfor å oppfyllealle kravfra og behov hos brannvesenet, helsevesenet (inkl. legevakt og ambulansetjeneste), politi ogandrenød- ogberedskapsorganisasjoneri Norge. ...J”

(3)Detskulle inngås rammeavtalemed én leverandor. Avkunngjøringens punkt 11.2.1) og konkurransegrunniagets Appendix A “Radio Terminals Specefications” punkt 5 fulgte detatfølgendekategorierradioterminalerskulle dekkes avranimeavtalen: KategoriA: Letthåndholdtradio — KategoriB:Robust h~idholdrtadio — KategoriC:Radio forkjøretøyniontering — Kategori Cl:Radio formonteringikontormiljø/Bordmodellavradio — KategoriD: Radio forsikkerbrukieksplosivemiljøer/ATEX (EXgodkjente) — radioer Kategori E: Skjultbærbarradioforspesialoperasjoner/Spaningsradio — Kategori F: Fastniontertradioforinstallasjoniflyoghelikopter — Kategori G: Mobilradio forinstallasjonpåmotorsykkel,båtogsnøskuter — KategoriH: TETRAgateway/repeater — KategoriI: TETRA“personsøker”forutalarmeringavmannskaplkornpakt — utalarmeringsenhet(call-outterminal)

(4)Frist for ålevere inn forespørsel omprekvalifiseringvar 12. desember2006. Innen fristen var det kommet inn forespørsel fra seks leverandører, herunder fra VHF Communication AS (heretter kalt klager) og Siemens AS (heretter kalt Siemens). Alle de seks leverandørene ble prekvalifisert og fikk tilsendt konkurransegrunniag 15.desember 2006.

(5)Som endel avkonkurransegrunniagetfulgteAppendixAtil M.Vedlagt AppendixA “Radio Terminals Specefications” fulgte Attachment 1 “Terminal Compatibility Guide for Dimetra JP System Release 6.1”. Dette dokunientet var utarbeidet av Motorola. Idokumentetspunkt i “INTRODUCTIOI’P’ fremgikkfølgende: “1.1 PURPOSE The purpose ofthis document is to provide details ofthe air interface (Al) signalling for the Motorola Terrestrial Trunked Radio (TETRA) System, Dimetra I?. It will serve as a guide for TETRA terminal manufacturers to enable them to configure their terminals for operation on the Dimetra IF SwitchingandManagementInfrastructure (SwMI).”

(6)I Appendix D “Price and Payment Terms”, ble leverandørene bedt om å oppgi enhetspriscrog rabattstrukturerpå tilbudteterminaler innende angitte kategoriene.I tillegg ble leverandørene bedt om å gi priser på et anslått innkjøpsvolum på 9 873 terminaler fordelt på tre mulige avrop over rammeavtalen (handlekurv). Det var

utrykkelig angitt at det her kun dreide seg om estimater, og at formålet var å gi innkiagedemulighetforåsehvordanpriserograbattervilleslåut.

(7)Kontrakt skulle i henhold til konkurransegrunnlagets punkt 6.6 tildeies den leverandøren som leverte det økonomisk mest fordelaktige tilbudet basert på tildelingskriteriene pris, risiko og kvalitet. Tildelingskriteriet kvalitet var igjen delt inn i følgende fem underkriterier: akseptabel samsvarsgrad (“Acceptable overall compliance to the requirements”), evnetil å leveremedhøy kvalitet (“High quality and ability to deliver”), brukervennlighet (“User friendliness”), evne til å gjennomføre leveranser og samarbeide (“Ability to perform and co-operate”) og enkeldriftoglogistikk(“Simplifiedoperationsand logistics”).

(8)Innen tilbudsfristens utløp 10. januar 2007 hadde tre av de kvalifiserte tilbyderne levert inn tilbud. Blant disse var klager og Siemens. Klager tilbudte blant annet radioerfra Sepura ogMotorola(gjennom Motorolas forhandleriNorge, Datamatic), mens SiemenstilburiteradioerdirektefraMotorola.

(9)Innldagedeutarbeidet en rapportmed “Resultater fra evalueringen av radiotilbud”. Fra denne rapportens punkt 2 “PRIS DETALJERT EVALUERINGSKESULTAT’ — hitsettes: “For sammenligningen av tilbudene er det utarbeidet ni “kurver” med sammensetninger av radloer fra ulike kategorier, ende-til-ende-kiyptering, GPSmoduler, installasjon, opplæring og administrasjonsverktøyfor radioene. Denne tilnærmingen ervalgtforåkontrollererobusthetenivurderingenavprisene. 1... 22.1Innholdikurvene ... Kurvene inneholder: • Åtte kurver (kurve 1-3 og 5-8) er basert pa etatenes estimerte behovfor radloer itrinn I oginneholderfra 8 310 til 11101 radioer. • Kurv nr i er identisk med kurven i Appendix D, Attachment 2, som tilbyderne ble bedt om åfylle ut, og inneholder 9 873 radioer med noen radioerfra alle kategoriene (A-I). • Kurv 4 inneholder 14 000 radioer, som er øvre grensefor kjøp over rammeavtalen • Kurv9 sammenligner totaiprisfor kjøpav 1 598radioer iettavrop (hvilket tilsvarer estimertbehovfor leveringimai 2007). Priser for hver av de tre tilbudene er beregnetfor den enkelte kurv basert på enhetsprisene oppgitt i tilbudene. For SIE Siemens er alle radioene i kurvenfra Motorola (og Mororola/Cleartone). ... Kurvene for VHF klager er basert på radloerfraSepuraogSelex (kategoriD).”

(10)1 punkt 4 “KVALITET DETALJERTEVALUERINGSRESULTAT” i innkiagedes evalueringarapportstoddetblantannetfølgende: “På hovedmål nummer en (High quality and ability to deliver) er det en klar forskjell mellom tilbudene. Dette hovedmålet utgjør størstedelen av kravene i AppendixA og dekkerdermedmer enn halvparten av kravenei rammecrvtalen. SIE erklartbestavde tre tilbudenepå dette området. Detteskyldesistor~radatSIEer den eneste tilbyderen som forplikter seg.j~ålevering av viktig (og høyt vektet) fi4nksjonalitetsomutalarmerin~. 1... 4.2 HIGHQUALITYANDABILITYTODELIVER 1... 4.2.10 A.8 TrunkedMode Functionality 1... VHF (Score 3.3): Not compliant with individual identity or callout. They do not support the transmission timer or one way group calls and Motorola proprietary featuressuchas multigroup. 4.5 SIMPLEOPERATIONSANDLOGISTICS 4.5.2AppendixC—Tilgjengeligverktøy, tileggsutstyrogteveranser Ni av kravene i Appendix C knytter seg til leverandørens evne til å levere et produkivaigsomtilretteleggerfor enkeldriftogvedlikeholdogoppgraderinger: • • Tilgjengelighetavradioer i 2007ogleveringitrinni 4.5.2.1 SIE SIE tilbyr kunMotorola-radioer, men dekkerde etterspurte kategoriene godt (men unntakav kategoriIsom ingenav tilbudene inneholder). SIRsier de ercomplianttil kravetom å levere kategori D-ogE-radioer i oktober2007. Likevelhar de lagt til en kommentar om at disseradioene vil bli levert iførste kvartal2008. Dette er ikke tilfredsstillende ogtrekkernedinntrykketav tilbudet. Pågrunn av senleveringav kategoriD ogE kommerSIE dårligere ut enn VHFpå detteområdet. ...“

(11)Frainnidagedesnotat om“Valgavradioterminalerfor trinn 1”hitsettes frapunkt 2 “Metodikk”: “...J Deterogsåviktigå merkesegatfunksjonenesomSIEtilbyrpå Motorolaradioene, sliksomutalarmering, støttefor individuelleradloidentiteter, viderekoblingavsamtalerosv. tilbys av TCOog VHFfor desamme radiomodellene.”

(12)Avpunkt 5 i innkiagedes notat om “Valg av radioterminalerfor trinn 1” fremgikk frilgende: “5 Avtalensomfang 5.1 MangleriSiemenstilbud På tre områder er ingen av tilbudene tilfredsstillende. Rammeavtalen vil gi leverandoreneksklusivitet(enerett)på salgdet utstyretsom benevnes i avtalen. Det er derfor ikke ønskelig å la avtalen omfatte utstyr/løsninger som ikke anses tilfredsstillende. Det innstilles derfor på å inngå en rammeavtale der følgende forespurteprodukterholdesutenfor: • PC GUI (til bruk i politiet) er ikke tilbudt med tilfredsstillende funksjonalitet og er svært kostbart .... PC GUI kan evt. anskaffes gjennomen kunngjortkonkurransemedforhandlinger. • Utalarmeringsenhet (til bruk i brann), radiokategori L Det må i trinn i i stedet kjøpes inn radioer i kategori A og B til mannskap som var ti/tenkt utalarmeringsenheten. Detbør ogsåsøkesåfå inn enforpliktelse iavtalen omat radioerikategoriIskaltilbyspåetsenere tidspunkt. • Helikopterinstallasjoner(til brukipolitiet og helse) er ikke tilbudt slikdet bleforespurt. Diskusjonermedhelse ogpolitiviser at denne oppgaven må deles mellom operatørene av helikoptrene ogradioleverandørene. Det er derfor ikke hensiktsmessig å binde seg til de ufulistendige tilbud som forligger. Vedå holde disseelementene utenfor rammeavtalen står manfritt til å inngå andre avtaleromslike løsninger.

(13)Ved brev av 2. mars 2007 ble klager meddelt at kontrakt var tildelt Siemens. Av brevet fremgikk det atkiagers tilbud var ett avto med lavestpris og attilbudetvar rangert som nummerto påkriterienerisikoog kvalitet. I brevetble det også opplyst atinnidagedehaddebesluttet å tatreprodukter(PC GUI ogproduktkategoriI ogF) ut avrammeavtalen.

(14)Den7.mars2007bledetholdtetmøtemellom innkiagedeogklager,derinnldagede presenterteresultatetfratilbudsevalueringen.

(15)Vedbrev av 9. mars2007 påklagetklagertildelingsbesluthingen, hvorpåinnkiagede fastholdtsintildelingvedbrevdatert 14. mars2007.

(16)Kontraktmellominnkiagedeog Siemensbleinngått9.mars2007.

(17)Ansvaret for utbyggingen og forvaltningen avnødnettetble fra 1.april 2007skilt ut fra Justis- og politidepartementet og overført til et nyopprettet direktorat kalt Direktoratet for Nødkommunikasjon (heretter er også Direktoratet for Nødkommunikasjonkaltinuklagede).

(18)Klagerbraktesakeninn forklagenemndavedbrev av 18.juni2007. Anfør.sler: Klagersanførsler: Brukavhasteprosedyre

(19)Vilkårene for bruk av hasteprosedyre er ikke oppfylt. Begrunnelsen for bruk av hasteprosedyreer oppgitt åværeatman ilde skal bliforsinket i fQrholdtil tidligere lagt tidaplan. Dette kan ikke være tilstrekkelig for å anvende hasteprosedyre. Hvorvidt Nødnettsprosjektet kommer i gang en måned senere enn planlagt på et tidlig stadium, vil ikke være kritisk. Det fremgår nå av Direktoratet for Nødkommunikasjons hjemmesideathele prosjektet erutsatt 8 månederpå grunn av at Siemens trenger lenger tid for å oppfylle sitt kontraktsansvar. At politiske beslutningsorganer, som for eksempel Stortinget, fastsetter utbyggingsplaner og fristerfor ferdigstillelese ersvært vanlig, og girselvsagt ikkei segselv grunnlagfor bruk avbasteprosedyre. Detvil i såfall innebære en effektivmulighet foromgåelse av anskaffelsesregelverkets ordinære anskaffelsesordning. Utsettelsen i Nødnettsprosjektet, somalleredeer på åtte måneder, viseri segselv at dentidsplan somvar satt fra Stortingets side ikke er absolutt. Videre var korrupsjonsanldagene mot Siemens,sombenyttes sombegrunnelsefor atprosjektetble enmånedforsinket, kjentpåetlangttidligeretidspunktogkunne værtavfeidtidligere. Likebehandling

(20)Konkurransen, slik den ble gjennomført, sikret ikke like muligheter fortilbydeme, menvar fordelaktigfor Siemenssombletildeltkontrakt

(21)Innklagede har brutt anskaffelsesregelverket vedat de tekniske spesifikasjonenevar basert på dokumentersom Siemens/Motorolahar utarbeidet. Det gjelderblant annet AppendixA, vedlegg(Attachment)1.

(22)Kombinasjonene av hasteprosedyre og at Siemens haddekjennskap til de tekniske spesifikasjonene gjennom sinnettverksleveranse til nødnettet,representerer et brudd påkravettil likebehandling. Den funksjonalitet og de tekniske løsningernettverket skulleha,ble førstavklartvedvalg avnettverksleverandør. Nettverksinformasjonog den tekniske løsning for sentrale deler av nettverket var ikke kjent informasjon i markedet, menkun kjentfordenaktuelleaktøren Siemens/Motorola. Detteskyldes at nettverket skulle ha særnorske løsninger som avvek fra TETRA-standard og som måtte utvikles både på software og hardware siden. Siemens/Motorola var således den enesteleverandøren som haddehatt langtidtil åplanleggeteknisk tilpasning av terminalenetilde særnorskefunksjonakravene.

Evalueringen

(23)Introduksjonen av ytterligere åtte handlekurver under tilbudsevalueringen har redusertforutberegnelighetenistridmedanskaffelsesloven.

(24)Innldagede har konkludert med at klagers Sepuraterminaler ikke støtter etterspurt call-out funksjon. Dette er ikke riktig. Dersom klagers Motorola-terminaler ikke støtter call-out funksjonen, hvorledes kan Siemens’ Motorola terminaler oppfylle kravet.Det erde samme Motorola-terminalene somvil blilevert via klagersom via Siemens. Uenigheten knyttet til call-out funksjonen synes å grunn seg på at funksjonsbeskrivelsen ikke angir den tekniske løsningen på nettverkssiden (kun hvordan løsningen skal virke i funksjon),slik at det er umulig for andre som ikke kjennernettverkssidenåvitehvorledes detteertenktløst.

(25)I evalueringenhar innklagede valgt å se bort fra at Siemens ikke kunne levere en terminal før første~artal i 2008, til tross forattidsfristen for oppstart avprosjektet var oktober 2007. Siemens manglende leveringsevne skulle vært tillagt betydelig vekt i evalueringen, dersom det var slik at prosjektet var så tidskritisk at det legitimertebruk avhasteprosedyre. Dette erikkegjort. Delvisavlysningav konkurransen

(26)Inuklagedebesluttet åtaen applikasjon(PC GUI) ogto produkter(kat. F ogI) ut av rammeavtalen som skulle inngås. Innkiagede har med dette delvis avlyst konkurransen. Det er grunn til å tro at konkurranseforhöldet er forrykket både mellomtilbyderne og i forhold tilpotensielle leveran.dører, dvs, at det er fare for at potensielleleverandører harunnlattå deltai konkurransenpå grunnav at de ikke så seg i standtil å levere disse svært spesielleproduktene. Innldagede hadde således ikkehjemmel foråforetaendelvisavlysning. Innkiagedesanførsler: Brukavhasteprosedyre

(27)Vilkårene for bruk av hasteprosedyre er oppfylt. Beslutningen om valg av nettieverandørbletruffet14.november2006.Dethaddeda gåtten og enhalvmåned fraftmstifflngenforelå29. september2006. 1 denneperiodenble dotetstortfokus på korrupsjonsanklagene mot Siemens Business Solution AS og detble nødvendig å vurdere om det forelå grunnlag for å avvise Siemens AS. Dette forholdet forsinket prosessenmedvalg avleverandørmed caenmåned,ogvaretforhold somlåutenfor innkiagedes kontroll. Korrupsjonsanldagene mot Siemens’ datterselskap var uforutsette og forsterket seg utover høsten, samtidig som nye avsløringer ble avdekketmot SiemensiTyskland.Detvilleværthelt uforsvarligåikkevurderedisse forholdene før kontrakt ble inngått. Korikurransegrurmlaget i foreliggende konkurranse måtte utarbeides med referanser til det valgte nettet. Før valg av nettverksleverandør forelå var det derfor ikke mulig å informere markedet om detaljerte løsningerpånettverkssiden. Anskaffelsen kunne derfor ikkelyses ut pået tidligere tidspunkt. Anskaffelsen ble kunngjort kun syv virkedager etter valg av nettverksleverandør. Entidligerekunngjøringvilleikkeværepraktiskmulig.

(28)Det varhellerikkemulig å settetilbudsfristentilensenere dato. En senere fristville medfure at radioterminalene ikke kunne leveres til test og opplæring i henhold til planenfornettverket.Utbyggingspianen avnetteter vedtattav Stortingetog detville vært umulig å overholde denne planen uten å benytte hasteprosedyre for

terminalanskaffelsen. Klagerviser til at prosjektet nå erutsatt med åttemånederpå grunn av andre forhold ved utviklingen av nettet. Dette viser hvor komplisert prosjektet er oghvorutsatt det erforforsinkelser. Atprosjektetvillebli forsinketvar ikke kjent eller forventet på tidspunktet for anskaffelsen av radioterminaler. Forsinkelser somharoppstått i etterkant,er uansettirrelevantiforholdtil spørsmålet omåbenyttehasteprosedyre. Likebehandiing

(29)Det foreligger ikke brudd på kravet til likebehandling. Den valgte løsningen for nødnettet erbasertpå. MotorolasTETRA-teknologi.Vedlegg i til Appendix A angir hvilke krav som stilles for at radioterminalerskal kunne benyttes i dette nettet, og dokumenter er følgelig utarbeidet av Motorola. TETRA-nettet er imidlertid ikke spesielt tilpasset for terminaler fra Motorola. Nettet skal kunne brukes med radioterminaler fra forskjellige leverandører, herunder de tilbudte fra klager. Funksjoner som er spesielle for det norskeNødneft~rosjektet,som for eksempel call-out, realiseres med basis i standardiserte TETRA-nettfunksjoner og signaliseringsprotokoller, slik at uavhengige leverandører kan tilpasse sitt brukerutstyrogkonkurrereomleveranser. SpesifikasjoneneiVedlegg I tilAppendix A er således ikketilpasset én bestemt leverandør, slik klageranfører. Motorola har levert TETRA-nett til flere land og de fleste fanksjonene i nettet må anses åvære godt kjent for klagers underleverandører. Det er lagt stor vektpå å ivaretahensynet til likebehandling i hele anskaffelsesprosessen. I konkurransegrunniaget ble det utarbeidetdetaljertekrav oglagt ved informasjonfranettverkskontrakten slik at alle radiotilbyderne skulle ha samme utgangspunkt for å tilby radioer. Kravene i konkurransegrunnlaget var ikke kjent for Simens eller andre før utsendelsen av konkurransegrunniaget.

(30)Det er ikke korrekt, slik klagerpåstår, at Siemens har hatt lang tid til å planlegge tekniske tilpasninger til de funksjoner somer spesielle fordetnorskenødnettet, som for eksempelcall-out. Eu funksjonsom call-outer ikke ferdigutvildet, og detjobbes motTETRAMoU foråstandardisereden endeligeløsningen. Siemensharimidlertid somnettieverandør fo~liktesteg til åutvikle slike løsninger pånettverkssiden og at dissefungerermottermmalene sombenyttes,uavhengig avleverandør Evalueringen

(31)Ettersom avropene under rammeavtalenikke er fastlagt og til syvende og sist vil være avhengig av nødetatens behov og ikke minstde tilbudte prisene/rabattene,ble detmedutgangspunkti handlekurveni AppendixD utarbeidetnihandlekurver eller scenarier for mulige avrop for åkunne teste robustheten i pristilbudene. Prisen for hvert av de tre tilbudene er beregnet for den enkeltekurv basert på enhetsprisene oppgitt i tilbudene. Kurvene er satt sammen av de radiomodellene som er mest prisgunstige frahvertilbyder.Videreorhandlekurvenesatt oppfor åsehvordanman kan få maksimal effekt utav rabattenefra tilbydeme. Det bestrides at det eri strid medanskaffelsesregelverketå gjennomføreen slikrobusthetsanalyse.

(32)I konkurransegrunniagetvar det satt krav om at terminalene måtte kunne håndtere call-out funksjon (utalarmering). Ingen av radioene klager tilbød støttet call-out. I motsetningtil klager,har Siemens i sitt tilbudforpliktet segtil ålevere radioermed denetterspurte call-outfunksjonen. Detavgjørende er såledeikke atklagertilbød de

samme radioene, men at klager ikke forpliktet seg til å levere radioene med den etterspurtefunksjonen.

(33)Det er ikkekorrekt atinnidagedehar valgt åsebort fra detforhold at Siemensikke kunne levere kategori D- og E-radioer før i første kvartal i 2008. Forholdet er nærmereomtalt i punkt 4.5.2.1 i evalueringsrapporten. Det fremgårherhelt klart at detteforholdet ervektiagtnegativtogat Siemenspådetteområdetkommer dårligere utennklager.Det skalvidere beinerkesatdeaktuelleterminaleneutgjør etsvært lite anskaffelsesvoluin. Delviscivlysningavkonkurransen

(34)For tre områder (PC GUI, radiokategori I kompakt utalarmeringsenhet og — — radiokategori F radioerfor installasjon i fly og helikopter) var ingen av tilbudene — tilfredsstillende.Av dengrunnble disse produkteneholdtutenforrammeavtalen. At disse produktene er holdt utenfor rammeavtalen kan il&e anses som en delvis avlysningavkonkurransen. Detreproduktkategorienedetherdreiersegomutgjorde en liten del av anskaffelsen.Det harheller ikke påvirketevalueringen av de øvrige radiokategoriene, som har vært priset separat. På denne bakgrunn er det ikke holdepunkter foråhevde atkonkurranseforholdetskullevære forrykket.Det erheller ikkegrunnlagforåanta atforholdettilpotensielletilbydere erblittpåvirket. Klageuemndas vurdering:

(35)Klager bar deltatt i konkurransen og har saklig kiageinteresse, jf forskrifl om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Anskaffelsensverdi overstiger E0S-terskelverdien, og auskaffelsenfølger derfor forskriftom offentlige anskaffelserav 15.juni2001 nr. 616delI ogII,jfforskriflens§ 2-1,jf~2-2(1). Brukavhasteprosedyre

(36)Det følger av forskrift om offentlige anskaffelser § 7-4 (1) at hasteprosedyrekan benyttesdersom deter “umulig”åanvende fristene i § 7-2 og § 7-3. Spørsmåletblir således omdet var “umulig” for innklagede åfølge disse fristene ved anskaffelse av radioterniinaler.

(37)Forskritlens § 7-4 er en unntaksregel som skal tolkes strengt, jf blant annet klagenemndas sak2006/96premiss (45).I begrepet“umulig” i forskriftens § 7-4må det innfortolkesetkrav om atumuligheten ikke må skyldes oppdragsgivers forhold og atoppdragsgiverikkekunneforutseatensliksituasjonvilleoppstå.

(38)1 kunngjøringenhar innidagede opplyst atbegrunnelsen for brukav hasteprosedyre blant annet var at “Anskaffelsen er tidskritisk i forhold til å kunne igangsette utbyggingen av nettet innenfor den fastsatte planen”. For klagenemnda har innldagedeforklart atutbyggingspianen for nødnettetvar vedtattav Stortinget, ogat det var umulig å overholde denne planen uten å benytte hasteprosedyre. Etter klagenemndas oppfatning kan det forhold at Stortinget eller andre offentlige myndigheterhar fastsatt enplanforutbyggingellerlignende, ilckevære tilstrekkelig foråbenytteseg avdekorte fristeneiforskriflens § 7-4. Dersomdetteskullegodtas, ville det innebære en åpning for omgåelse av forskriftens ordinære tidsfrister. Kiageneninda finner på denne bakgrunn at inuldagede ikke oppfylte vilkåret for å benyttehasteprosedyre,jfforskriftens §7-4 (1).

Likebehandling

(39)Lov om offentlige anskaffelser § 5 (1), jf forskriftens 3-1 (2), innebærer at oppdragsgiver er forpliktet til å likebehandle alle leverandørene gjennom hele auskaffelsesprosessen. Kravet til likebehandling medfører at oppdragsgiver har en aktivitetsplikt til å utjevne eventuelle fordeleren loverandør måtte ha, slik at alle leverandørene stilles mest mulig på lik linje i konkurransen, jf blant annet klagenemndasuttalelsei sak2003/230 premiss(46).

(40)Vedlegg 1 til Appendix A er utarbeidet av Motorola, som er Siemens underleverandør ved utviklingen av selve nødnettet. Det følger av punkt 1.1 i vedlegget atdokumentet ermentåvisehvilke krav som stilles foratradioterminaler skal kunne benyttes i detvalgte nødnettet. Etter klagenemndas oppfatning kan det ikkevære istridmedkravettil likebehandlingilovens § 5,jfforskriflens § 3-1 (2), eller forakrifiens § 3-6, at dette dokumentet følger som en del av konlauranse~nnlaget.Tvert imot er det slik klagenemnda ser det, nødvendig for leverandøreneå sehvordan radioterminalene kan gjøreskompatible med detvalgte nettverk, foråkunneinnieveretilbudpåradioterminalertil nødnettet.

(41)Klager har videreanført at kombinasjonen av hasteprosedyre og at Siemens hadde kjennskap til de tekniske spesifikasjonene gjennom sin nettverksleveranse til nødnettet, representereretbruddpåkravettillikebehandling.

(42)Etter klagenemndas oppfatning er det i nærværende sak tale om en omfattende og komplisertanskaffelse. Sliknemndaforstårsaken, mådetleggestil grunn atSiemens ved utarbeiding av tilbud på radioterminaler hadde en stor fordel fremfor øvrige leverandører, ettersom Siemens står som leverandør av nettetsom radioterminalene skal benyttes i. Som leverandørav selvenettet,har Siemensinngåendekjennskap til en vesentlig forutsetning for anskaffelsen av radioterminaler. På denne bakgrunn måtte innkiagedeimedhold avkravettillikebehandling, utjevneden fordelen detmå leggestil grunnatSiemenshaddei denaktuellekonkurransen.

(43)En mate å utjevne en eventuell fordel en leverandør matte ha, er å sette en lengre tilbudsfrist ennman ellers ville gjort, slik at øvrige leverandørerhar enmulighettil oppveie det fortrinnet den ene leverandøren har. I nærværende sak fikk de prekvalifiserteleverandørenetilsendtkonkurransegrunniagetden 15. desember2006, mens fristfor å levere tilbud var 10.januar 2007. Dette eri utgangspunkteten kort fristforinnievering avtilbudpåenkomplisertanskaffelse. Itilleggkommeratjul og nyttår kom mellom tidspunktet for utlevering av konkurransegrunniag og tilbudsfristen, hvilket innebærer at leverandørene i realiteten hadde svært få virkedager til utarbeidelse av tilbudene. Som klagenemnda kom til ovenfor, har irmldagedeikkevisttil enlegitim grunnforåbenytteseg av enslikkortfrist.

(44)Klagenemnda finner på denne bakgrunn at inokiagede bar brutt kravet til likebehandlingi lov omoffentlige anskaffelser § 5 vedikke åutjevne den fordel det måleggestil grunnatSiemenshaddesomleverandøravnødnettet. Tilbudsevalueringen

(45)I konkurransegrunnlagets AppendixD punkt 6 vardetinntatt en såkalt “bandlekurv” med et anslått innkjøpsvolum av radioer fra ulike kategorier, fordeltpå tre mulige

avrop over rammeavtalen. Undertilbudsevalueringutarbeidetinnidagede ytterligere åtte handlekurver med radioer fra ulike kategorier. Priser forhvert avtilbudene ble beregnet for hver av de ni kurvene, basert på enhetsprisene oppgitt i tilbudene. Spørsmålet er om introduksjonen av åtte nye handlekurver under tilbudsevalueringen, er i strid med de grunnleggende kravene i lov om offentlige anakaffelser§ 5.

(46)I klagenemndas sak 2003/178, som gjaldt leie av anleggsrnaskiner, hadde oppdragsgiver ikke angitt omfanget av rammeavtaleni koiikurransegrunnlaget. Til detteuttalteklagenenmdablant annet: “Når dette ikke ble gjort, har verken innkiagede eller klagenemndadet nødvendige grunnlag for å vurdere hvilket anbud som er det billigste, if at konkurransen omhandlerforskjellige ytelser medforskjellige enhetspriser. Dette er i strid med ~m’et tilforutberegnelighet, th’s at anbyderne s~lkunne sette seg inn i hvilke rammersom gjelderfor vurderingav tilbudene,iflov om offentligeanskaffelser§ 5. Itillegger manglende angivelseav volum istrid medprinsippetom etterprøvbarhet når innkiagede først etter tiThudsfristens utløp fastsetter hvilke volumer som skal leggestilgrunnvedvurderingavanbudene,iflov omoffentlige anskaffelser§5.”

(47)I nærværende sak har innklagede riktignok tilkjennegitt én av handlekurvene i konkurransegrunniaget. Selv om det utrykkeilgble angitt at detkun dreideseg om estimater, erdet naturlig åanta atleverandøreneså hentil dennehandlekurven, med anslått innkjøpsvolum, da de priset de ulike varene. Når iimklagede under tilbudsevalueringen introduserte åtte nyhandlekurver, må dette sies åvære uventet for leverandørene. Påbakgrunn av at evalueringen av tilbudenes pris baserte segpå onkjent ogåtteukjente handlekurver, hadde leverandørene ikkeforutsetninger for å setteseg inni hvilke rammer som gjaldtforprisvurderingen.Klagenemndafinner at innklagedemed detteharbruttkravenetilforutberegnelighet ogetterprøvbarhet ilov om offentlige anskaffelser§ 5. K.lagenemndakan imidlertid ikke se atdettehar hatt betydningforidager,ettersom klagers tilbudvar ettav to tilbud somkom best utpå kriterietpris.

(48)Nårdet gjelder kiagers anførsel knyttet til etterspurt call-out thnksjon, er partene uenige om klagers tilbudte radioterminaleroppfyllerkravet. Klagenenmda mangler teknisk kompetanse for å kunne ta stilling til hvorvidt idagers tilbudte terminaler støtter etterspurt call-outfhnksjon, og nemndakan således ikke tastilling til klagers anførselpådettepunktet.

(49)I tillcnytningtil tilbudsevalueringen harklagerendeliganført atinnkiagedeharbrutt regelverket ved å se bort fra at Siemens ikke kunne levere en terminal før i første kvartal i 2008, til tross for at tidsfristfor oppstart av prosjektet var oktober 2007. hmklagedes tilbudsevaluering viser imidlertid at Siemens sene levering av enkelte radioterminalerble tillagtvekt,jfevalueringsrapportenspunkt4.5.2.1 hvordetstårat “SIESiemens sier deercomplianttilkravetom å levere kategoriD-ogE-radioer i oktober 2007. Likevelhar delagt tilen kommentarom atdisseradioene vil blilevert iførste kvartal 2008. Dette er ikke tilfredsstillende og trekker ned inntrykket av tilbudet.”. Videre i samme punktkonkluderte innidagede med at “Pågrunn av sen levering av kategori D og E kommer SIE dårligere ut enn VHF fjdager på dette områdef’. Hvor stor vekt dette forholdet skulle tillegges, beror på innidagedes

skjønn, og kan ikke overprøves av klagenemnda. Klagers anførselkan således ikke førefrem. Delvis avlysningavkonkurransen.

(50)På tre områder PC GUI, radiokategori I (kompakt utalamieringsenhet) og — radiokategori F (fastmontert radio for installasjon i fly og helikopter) fant — innidagede at ingen av tilbudene var tilfredsstillende. Innidagede valgte derfor å holde disse produktene utenfor rammeavtalen somble inngått. Etter klagenemndas oppfatinghar irmklagedeirealitetenforetattendelvisavlysning avkonkurransen.

(51)Forskrifl omoffentlige anskaffelsergiradgangtilåavlysehelekonkurransen dersom det foreligger saklig grunn, jf § 10-1 (1). Delvis avlysning er imidlertid ikke uttrykkelig regulert. I praksis er det åpnet for delvis avlysing i visse tilfeller. I Eidsivating lagmannsretts dom av 30. april 1997 (inntatt i RG 1998 178), som 5. gjaldtkonkurranseomrenovasjonstjenester, fant laginannsrôttenatdetvaradgangtil åta~sam1ing av glassutavkonkurransen. Frala~annsreUensdombitsettes: “Når glass bare utgjør en bagateilmessig del av anbudet, og det er feil eller misforståelser knyttet til enkelte av anbudene, må kommunen ha anledning til å holde glass utenfor ved vurderingen av anbudene. Ingen av anbyderne har tatt forbeholdmot atglasstrekkes ut. ...J”

(52)Også klagenemnda har åpnet for delvis avlysning av konkurransen. Sak 2003/57 omhandler en konkurranse om vaktholdstjenester på en byggeplass. Arbeidene var delt opp i tre faser, hvor omfanget av vaktholdstjenestene varierte i samsvar med byggearbeidenes fremdrift. Etter tilbudsåpningen valgte oppdragsgiver å avlyse konkurransen for fase 3, ettersom tilbudene ikke var sammenlignbare på dette punktet. Om adgangen til delvis avlysning av konkurransen uttalte klagenemnda blantannet: “En slik delvis avlysning kan resultere i enforrykkelse av konkurransen, ettersom tilbudene erutformetoginngittpågrunnlag avanbudetisinhelhet. Delvis avlysning kanpa den annen side være svært praktisk gitte situasjoner Iforeliggende sak i hadde to avfire leverandører misforstått konkurransegrunniagets beskrivelse a-v omfanget av vaktholdet i fase 3, slik at tilbudene ikke var sammenlignbare. Innkiagedes fremgangsmåte har neppe forhindret potensielle leverandører fra å delta i konkurransen. Itillegg har samtlige deltakere i konkurransen utrykkelig og utenforbeholdsamtykket i dendelvise avlysingen og vedståttsegsinepriserforfase i og2. Klagenemnda bemerkeratalternativettil endelvisavlysningvar å utlysehele konkurransen på nytt. Dette ville være en atskillig dårligere løsning for leverandørene, ettersomde samledetilbudsprisenealleredevargjortkjent. Etter ensamlet vurderingfinnerklagenemndaat innklagede idette tilfellet måtte ha adgang tilå avlyse konkurransenfor kontraktensfase3, ogat avlysingenvarsaklig begrunnet.”

(53)I nærværende sak var begrunnelsen for å holde de tre produktene utenfor rammeavtalen, at ingen av tilbudenevar tilfredsstillende for disse produktene.Etter klagenemndas oppfatning må dette isolert sett være en saklig grunn for å avlyse konkurransen fordisse delene. Innklagede bar opplyst at de treproduktene somble

tattut, utgjorde enliten del av anskaffelsen. Klager harikke bestridt dette. Ettersom konkurransen fortsatt bestod av åtteproduktkategorier, legger også klagenemndatil grunn at de produktene somble tatt ut av rammeavtalen utgjorde en liten del av konkurransen. Siden ingen av leverandørene kunne tilby tilfredsstillende løsninger innenforde aktuelleproduktkategoriene, ogalleproduktene skulleprises separat,har klagenemnda ingen holdepunkter for å slå fast at den delvise avlysningen har forrykketkonkurransenmellomdedeltakendeleverandørene.

(54)På bakgrunn av det ovennevnte finner klagenemnda at irmklagde i dette tilfellet måtteha adgang til åutta PC GUI, radiokategori I (kompakt utalarmeringsenhet)og radiokategori F (fastmontert radio for installasjon i fly og helikopter) fra rammeavtalen.

Konklusjon

Justis- ogPolitidepatlemente~irektoratetfornødkommunikasjonharbruttforsl~ftom offentligeanskaffelser§ 7-4vedatdeterben~tethasteprosedyreutenatdetvar“umulig”å anvendefristeneiforskriftens § 7-2. Justis- og Politidepartementet/Direktoratet for nødkommunikasjon har brutt kravet til likebehandling i lov om offentlige anskaffelser § 5 ved ikke å utjevne den fordel det må. leggestil grunnatSiemenshadde somleverandør avnødnettet. Justis- ogPolitidepartementet/Direktoratetfornødkommunikasjonharbruttkravenetil forutberegnelighetogetterprøvbarhetilovomoffentligeanskaffelser§ 5 vedikkeåangi alle “handlekurvene”prisvurderingenbasertesegpå, ikonkurransegmnnlaget. Forøvrigharklagers anførslerikkeførtfrem. ForklageneI~mda, AndreasWabi