KOFA 2006/106: Volumtall og møbelsammenligning skjult for tilbyderne

2006/106 Alta kommune, Kvalsund kommune, Hasvik kommune

Innklaget: Alta kommune, Kvalsund kommune, Hasvik kommune

Klager: Kontospar Finnmark ANS

Avgjørelse: Brudd på regelverket

Type sak: Rådgivende sak

Klagenemnda for offentlige anskaffelser Innkiagede gjennomførte en åpen anbudskonkurranse for inngåelse av rammeavtale vedrørende levering av kontorrekvisita, skolemateriell og kontormøbler. Klagenemndafant at innkiagede hatt brutt lovens grunnleggende krav ved at volumtallene som ble benyttet under prissammenligningen av kontorrekvisita og skolemateriell ikke var gjort kjentfor tilbyderne på forhånd og ved at det ikke var gitt opplysninger om hvilke møbler som ville bli sammenlignet ved vurdering av tilbudenespris. Klagenemndas avgjørelse 19. mars 2007isak 2006/106 Klager: KontorsparFinnmark ANS Innkiaget: Kommunene Kvalsund,Hasvik ogAlta Klagenemndas medlemmer: Magni Elsheim, Kai Kruger, Andreas Wahl. Saken gjelder: Plikt til å gi opplysning om antatt volum på anskaffelsen, samt hvilke produkter som skal sammenlignes. Vekting av tildelingskriterier. Spørsmål om endring av innholdet i forespørselen. Bakgrunn:

(1) Kommunene Kvalsund, Hasvik og Alta (heretter kalt innkiagede) er deltakere i et interkommunalt innkjØpssamarbeid, Innkjøpssirkelen, i Finnmark. Innkjøpssirkelen er ikke én juridisk enhet, men en koordinatorforkommunene. FINNUT ConsultAS bistår med det operative arbeidet. På vegne av innkiagede kunngjorde FJNNUT Consult AS 1. februar 2006 en åpen anbudskonkurranse for inngåelse av rammeavtale vedrørende levering av kontorrekvisita, skolemateriell og kontormøbler.

(2) Av kunngjøringenspunkt 11.1.9 fulgte atdet kunne inngis tilbudpå en del, flere deler eller alle delene.

(3) Frakonkurransegrunnlagets punkt4 “Innhold ianbudet” hitsettes: “4.2 Spesijikasjon avprodukter Videre vil Alta kommune opplyse om at en del skrivere kan ha serviceavtaler ... medandre leverandørerder levering av tonerinngår. 1...”

(4) I konkurransegrunnlagets punkt6 stod det følgendeom volumpå anskaffelsen: Postadresse Besoksadresse TIf.: 5559 75 00 E-post: Postboks439 Sentrum OlavKyrresgate8 postmottak@kofa.no

“Kommunene har ikke tidligere hatt sentrale innkjøpsavtaler på de angjeldende områdene og har ikke tilgjengelig nøyaktige forbrukstall. I tabellen nedenfor fremkommer regnskapstallene fra kommunenes økonomisystem. Tallene for 2002003 erinkl. mva, mens tallenefor2004 og 2005 er eks. mva. Tallene er usikre som følge av at det kanforekommefeil kategorisering av en delfakturaer og at en del fakturaer som erførtpå de nedenstående konti ikke er relevantfor denne avtalen. Kommuneneforplikter seg ikke til å kjøpefor en bestemt sum, men vil kjøpe varer etter behov. 1...”

(5) Kontrakt skulle i henhold til konkurransegrunnlagets punkt 5.1 tildeles den leverandøren som leverte det økonomisk mest fordelaktige tilbud basert på følgende uprioriterte tildelingskriterier: ,, Pris ~ Kvalitetogfunksjonalitet Bestillings- og leveringsforhold Totaløkonomi Sortiment Informasjon ogproduktveiledning E-handel Estetiske kvaliteter(relevantforkontormøbler)”

(6) I konkurransegrunnlagets punkt 5.2 var det gitt en utdyping av enkelte av tildelingskriteriene. Om kriteriene “bestillings- og leveringsforhold” og “totaløkonomi” stod detfølgende: “Bestillings- og leveringsforhold Disse momentene kan ha innvirkningpå totaløkonomien itilbudet og det er viktigat leverandøren gir en beskrivelse av hvilke bestillings- og leveringsforhold som kan tilbys. Oppgi leveringstidfra bestilling til kunden kan forvente å ha varen levert, leveringshyppighet og om leverandøren kan tilby andre tjenester som kan bidra til gode leveringsforhold. 1... Totaløkonomi Dette kriteriet vilfor en stor del være en samlet vurdering av de øvrige kriteriene. Men anbyder stårfritt til å gi en beskrivelse av tiltak som kan tilbys og som kan ha positiv effektpå totaløkonomien itilbudet.”

(7) Innen tilbudsfristenes utløp 23. mars 2006 var der kommet inn tilbud fra fem leverandører, blant disse Kontorspar Finnmark ANS (heretter kalt klager) og Finnmark Kontorservice AS som senere ble tildelt kontrakt. Det var bare klager og Finnmark Kontorservice AS som leverte tilbud på samtlige deler konkurransen omfattet.

(8) FINNUTConsult AS utarbeidet én tilrådingfor valgav leverandør av kontorrekvisita og skolemateriell og én tilråding for valg av leverandør av møbler. Fra tilrådingen knyttet til kontorrekvisita ogskolematerielldatert 2.juni 2006 hitsettes: “Pris For å få et bilde på prisnivået hos de ulike tilbyderne, har vi ganget enkeltpriser medforbruksanslagpå de enkelteproduktene. Forbruksanslag erbasertpå statistikk fra Finnmark Kontorservice som viser forbruk over rammeavtale med Innkjøpssirkelen i 2004. Kommunene har ikke kunnet tilby detaljerte forbruksstatistikker og derfor har vi måttet bruke forbruksanslag fra andre kommuner. Vi vurderer det slik av forbruksmønsteret vil være likt mellom kommunene og at dette er et forsvarlig grunnlag å sammenligne prisene på. Størrelsen på innkjøpet er ikke nødvendigvis representativt for kommunene Alta, Hasvik og Kvalsund, men forholdet mellom kjøpsvolum på de forskjellige produktene antaså være det.”

(9) Fra tilrådingen knyttet til møbler datert 7.juni 2006 hitsettes: “Pris For å få et bilde på prisnivået hos de to tilbyderne klager og Finnmark Kontorservice AS, har vi gjort to ulike utregninger. I denførste har vi plukket ut produkter fra prisutfyllingsskjemaet og satt sammen 3 enkle kontorer, “sjefskontor”, i enkelt møterom for 10 personer, et “styrerom” med mer forseggjortemøteromsmøbler, samt etklasserom med25pulter og stoler. Den andre utregningen er basert på en årsoppgavefra Vadsø kommune og viser løpende kjøp av mØbler i løpet av et år (2004). Her er priser hentet dels fra prisutfyllingsskjema og delsfra leverandØrenes tilleggsprislister.

(10) Av tilrådingene fremkom at tildelingskriteriene var vektet. Vektingen i forbindelse med evalueringen av tilbud på kontorrekvisita og skolemateriell var som følger: Pris 30 , kvalitet og funksjonalitet 10 , bestillings- og leveringsforhold 25 , totaløkonomi, sortiment og produktinformasjon alle 10 , e-handel 5 . Vektingen i forbindelse med evalueringen av tilbud på møbler var slik: Pris 30 , kvalitet og funksjonalitet 15 , bestillings- og leveringsforhold 15 , totaløkonomi, sortiment og produktinfo& veiledning alle 10 , estetiskekvaliteter og e-handel begge5 .

(11) I brev av 13. juni 2006 ble klager meddelt at Finnmark Kontorservice AS var valgt som leverandØr.

(12) Klager påklaget avgjørelsen i brev av 16. juni 2006. Klagen ble avvist av innkiagede i brevdatert 27. juni 2006. Fra brevet hitsettes: “Møbler Tildelingskriteriet totaløkonomi innebærer eventuelle andre kostnader knyttet til leveransen enn pris og forslag fra leverandØrene til tiltak som kan forbedre totaløkonomien. ... 1...

Konkurransegrunnlajiet Når det gjeldertonere er dette ikke tatt med i beregningsgrunnlagetfor pris. Dette da det er vanskelig å anslå forbruk i avtaleperioden da mange av kommunenes kopimaskiner/skrivere har gjeldende serviceavtaler i dag. Det er også i konkurransegrunniagetpå side 3tattforbehold omdette. For det tilfellet at kommunene har kopimaskiner/skrivere uten serviceavtale vil denneavtale imidlertidgjelde.”

(13) Kontrakterinngåttmellom innklagede ogFinnmark Kontorservice AS. AnfØrsler: Klagers anførsler:

(14) Innklagede satt på et svært detaljert grunnlag for volum på varelinjenivå for kontorrekvisita og skolemateriell. Det innebærer et brudd at tallene ble benyttet underprissammenligningen, uten at tallene var offentliggjort på forhånd. Grunnlaget for volumtallene har innklagede hentetfra en av tilbyderne. At bare en av tilbyderne kjente til volum påvarelinjenivå eri stridmedregelverket foroffentlige anskaffelser.

(15) Tildelingskriteriet bestillings- og leveringsforhold er vektet med 25 . At klager i vårt tilbud kun har oppgitt eksisterende transportører, medførte at klagers tilbud ble trukket en hel karakter under dette kriteriet. Klager savner en forutsigbarhet i vektingen av de forskjellige kommunene. Det er uklart om Hasvik kommune med sine ca 1000 innbyggere teller like mye som Alta kommune med sine ca 17 000 innbyggere. At detikke erforutsigbarhet i forespørselen på dette områdeterbrudd på regelverket.

(16) I prissammenligningen for møbler fremkommer det at innklagede har hentet grunnlagstall for vurdering av priser på møbler fra Vadsø kommune og at innklagde har plukket priser fra tilbydernes tilleggsprislister. Det er uklart for klager hvordan innklagede vet hva som er de riktige møblene å legge inn i denne sammenligningen, ettersom prislistene inneholder en rekke alternative kvaliteter, design og ikke minst prisklasser. Innklagede har brutt regelverket ved at dette grunnlaget ikke er offentliggjort.

(17) Tildelingskriterieneer vektet og denne vektingen med de prosentsatser de er gitt, gir svært store utslag. En vekting av dette slaget må offentliggjøres ved utlysningen og ikkesettes i ettertid.

(18) I konkurransegrunnlagets punkt 5.2 står det under utdyping av tildelingskriteriet totaløkonomi at “Dette kriteriet vil for en stor del være en samlet vurdering av de øvrige kriterier. Men anbyder stårfritt til å gi en beskrivelse av tiltak som kan ha en positiv effekt på totaløkonomien i tilbudet”. I innklagedes svar på klage av 27. juni 2006 er dette blitt til “Tildelingskriteriet totaløkonomi innebærer at eventuelle andre kostnader knyttet til leveransen enn pris... Dette er et klart brudd med teksten i “. konkurransegrunnlaget.

(19) Innklagede har i ettertid endret innholdet i sin forespørsel ved å ta ut varegruppen toner. Dennevaregruppen utgjør ca30 av et kontors forbruk.

Innklagedes anførsler:

(20) Volum (basert på historisk forbruk) på varelinjenivå var ikke tilgjengelig for innklagede. Innklagede har ikkehatt innkjøpsavtaler på de angjeldende varegruppene tidligere og registreringen av tidligere innkjøp er i økonomisystemet til innklagede kun gjort på et grovt varegruppenivå. I evalueringsfasen ble det bestemt å benytte volumtall fra en tidligere innkjøpsavtale som gjaldt en annen gruppe kommuner i Finnmark, for utregning av prisnivået til tilbyderne. Tallene gir volum på varelinjenivå for en gruppe kommuner innklagede antar har et tilsvarende forbruksmønster som innkiagede. Volumtallene er basert på statistikk for 2004 fra Finnmark Kontorservice AS som var avtaleleverandør fordenne gruppen konmTluner. Siden valg av grunnlagstall for utregning av prisnivået til tilbyderne ble gjort etter tilbudsfristens utløp, har ikke Finnmark Kontorservice AS kunnet benytte disse tallene til en eventuelt taktisk prising, men harhatt et likt utgangspunkt som de andre tilbyderne med hensyntil kunnskap om forventet forbruk hos innklagede.

(21) Som for kontorrekvisita og skolemateriell har innklagede ikke hatt tilgjengelig volumanslag/historisk forbruk på varelinjenivå for møbler. Grunnlagstall og utregning av priser (redegjort for i brev til klager av 27. juni 2006) ble bestemt etter tilbudsfristen også her. I vurderingen av prisnivået har innklagede vurdert både produkter som erprissatt av tilbydernepå prisutfyllingsskjemaet og produkter som er prissatt på prislister for øvrig sortiment som var vedlagt tilbudene. Innkiagede har brukt vårt beste skjønn og erfaring til å plukke ut mest mulig sammenlignbare produkter med hensyntil funksjon, kvalitet og design.

(22) Det ble tatt stilling til vekting av tildelingskriteriene etter tilbudsfristens utløp. Vektingen er saklig og innholder ingen uventede ellerurimelige elementer.

(23) Under kriteriet totaløkonomi har innklagede vurdert eventuelle tiltak fra leverandørene som kan forbedre totaløkonomien og eventuelle andre kostnader/besparelser enn de som fremkommer direkte fra prisvurderingen. Det er altsåforhold som har innvirkning på totaløkonomien, og som ikke harblitt vurderti forbindelse med de Øvrige kritenene, som harblitt vurdertunder dette kriteriet.

(24) Prisutfyllingsskjemaet, som var en del av konkurransegrunnlaget, inneholder en bolk med tonere. Denne delen av prisskjemaet er basert på en oversikt som innkiagede fremskaffet over de forskjellige skriverne som er i drift i de tre kommunene. Etter at prisutfyllingsskjemaet var laget, ble innklagede gjort oppmerksom på at en del skrivere har serviceavtalerder levering av tonere inngår. Innkiagede klarte imidlertid ikke å fremskaffe en oversikt over hvilke skrivere det gjaldt og valgte å advare anbyderne medet forbehold om aten del av de opplistede tonerne ville bli anskaffet utenom denne innkjøpsavtalen. Klagenemndas vurdering:

(25) Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Anskaffelsens verdi overstiger EØS-terskelverdien, og anskaffelsen følger derfor lov om offentlige anskaffelser og forskrift om offentlige anskaffelser av 15. juni 2001 del I og II, jf forskriftens § 2-1,jf § 2-2 (1).

Volumpå varelinjenivåforkontorrekvisita og skolemateriell

(26) Innklagede hadde ikke tilgjengelig en oversikt over eget historisk forbruk av kontorrekvisita og skolemateriell. Under tilbudsevalueringen valgte innklagede derfor å basere prissammenligningen på volumtall fra en innkjøpsavtale andre kommuneri Innkjøpssirkelen hadde benyttet. Spørsmålet erom innkiagede harbrutt regelverket for offentlige anskaffelser ved at volumtallene som ble benyttet under prissammenligningen ikke vargjort kjentfortilbyderne på forhånd.

(27) Etterklagenemndas syn erforventet volum og forholdet mellom kjøpsvolum påulike produkter sentrale opplysninger for leverandørene når de skal beregne sine tilbudspriser. Klagenemnda harlagt tilsvarende til grunn i flere tidligere avgjørelser, jf blant annet sak 2003/178 og sak 2006/68. Videre følger det av kravet til forutberegnelighet at leverandørene skal kunne sette seg inn i hvilke rammer som gjelderfor vurderingav tilbudene.

(28) I sak 2003/178 hadde oppdragsgiver etter tilbudsfristens utløp utarbeidet et fiktivt regneeksempel for å sammenlignetilbudene, som i all hovedsak var gitt i timepriser. Klagenemnda fant at det var i strid med kravet til forutberegnelighet å ikke angi så — langt det lot seg gjøre omfanget av rammeavtalen i konkurransegrunnlaget. — Nemnda uttalte videre at manglende angivelse av volum er i strid med “... prinsippet om etterprøvbarhet når innklagede først etter tilbudsfristens utløp fastsetter hvilke volumer som skallegges til grunnved vurdering av anbudene”.

(29) På bakgrunn av ovennevnte finner klagenemnda at innklagede har brutt kravene til forutberegnelighet og etterprøvbarhet i lovens § 5 når volumtallene som ble benyttet under prissammenligningen av kontorrekvisita og skolemateriell ikke var gjort kjent for tilbyderne påforhånd.

(30) Ettersom klagenemnda har konkludert med at innklagede har brutt regelverket ved ikke å gjøre volumtallene for kontorrekvisita og skolemateriell kjent for alle potensielle leverandører, finner nemnda ikke grunnlag for å vurdere hvorvidt likebehandlingsprinsippet er brutt ved at volumtallene er basert på statistikk fra Finnmark Kontorservice AS’ levering til en gruppekommuneri Innkjøpssirkelen. Tildelingskriteriet bestillings- og leveringsforhold

(31) Klager har anført atinnklagede har brutt regelverket vedat det ikkeer forutsigbarhet i konkurransegrunnlaget med hensyn til vektingen av de ulike kommunene i forhold til kriteriet bestillings- og leveringsforhold. Klager hevder det er uklart om Hasvik kommune teller like mye som for eksempel Alta kommune, som har betydelig flere innbyggere.

(32) Av konkurransegrunnlaget følger at leveringstid, leveringshyppighet og om leverand~renekan tilby andre tjenester som kan bidra til gode leveringsforhold, er forhold som vil bli vurdert under kriteriet bestillings- og leveringsforhold. Klagenemnda kan ikke se at det er noe som indikerer at bestillings- og leveringsforhold til Hasvik kommune skulle telle mer ellermindre i vurderingen enn bestillings- og leveringsforhold til de øvrige kommunene. Nemnda kan heller ikke se at det skulle være nødvendig å skille mellom kommunene på dette punktet. Leveringstid og leveringshyppighet kan etter nemndas oppfatning være like viktig foralle tre kommunene. Klagers anførsel kan såledesikke føre frem.

Prissammenligningenav møbler

(33) Spørsmålet er om innklagede har brutt regelverket ved ikke å offentliggjøre grunnlaget forhvilke møbler som skulle legges til grunn forprissammenligningen.

(34) Det følger av kravet til forutberegnelighetat leverandørene skal kunne sette seg inn i hvilke rammer som gjelder for vurdering av tilbudene. Av dette kan utledes at oppdragsgiver blant annet skal opplyse om hvilke produkter som vil bli sammenlignet. Dette er også lagt til grunn i DragstenfLindalen, Offentlige anskaffelser Kommentarutgave 11(2005)side 1326.

(35) Ved prissammenligning av leverandørenes møbler har innklagede hentet priser dels fra prisutfyllingsskjemaet og dels fraleverandørenes tilleggsprislister, uten at det var opplyst i konkurransegrunnlaget hvilke møbler som skulle legges til grunn ved prissammenligningen. På bakgrunn av ovennevnte finner klagenemnda at innklagede ved denne handlemåten harbrutt kravet til forutberegneligheti lovens § 5. Vekting avtildelingskriterier

(36) Forskrift omoffentlige anskaffelser § 10-2 (2) sierat tildelingskriteriene “om mulig” skal angis i prioritert rekkefølge, men bestemmelsen oppstiller ikke krav om at oppdragsgiver må angi vekten av tildelingskriteriene i kunngjøring eller konkurransegrunnlag. Klagenemnda har imidlertid lagt til grunn at dersom oppdragsgiver før kunngjøringstidspunktet har vektet tildelingskriteriene, må vektingen gjøres kjentfor tilbyderne.

(37) Innklagede har opplyst at vektmatrisene ikke ble utarbeidet før etter tilbudsfristens utløp. Innklagede hadde således ikke plikt til å gjøre vektingen kjent for tilbyderne førtilbudsevalueringen.

(38) Når konkurransegrunnlaget, som i foreliggende tilfelle, opplyser at tildelingskriteriene ikke er angitt i prioritert rekkefølge, innebærer det at oppdragsgiver under tilbudsevalueringen har et skjønn med hensyn til den konkrete vektingen av kriteriene. Det følgerimidlertid av kravet til forutberegnelighet i lovens § 5 at vektingen ikke må være helt uventetfor leverandørene. Klagenemnda kan ikke se atså vartilfellet i herværende sak. Tildelingskriteriet totaløkonomi

(39) Etter klagenemndas oppfatning er det ikke i strid med en naturlig forståelse av “totaløkonomi” åse hen til eventuelle andre kostnaderknyttet til leveransen enn pris.

(40) Klagenemnda kan uansett ikke se at klagers anførsel på dette punktet har hatt betydning for klager, ettersom klager fikk full uttelling på kriteriet totalØkonomi, mens Finnmark Kontorservice AS bletrukket ett poeng. Endring av innholdet iforespørselen?

(41) Spørsmålet er om innklagede harendret sin forespørsel ved at varegruppen toner er tattut.

(42) Innklagede opplyste i brev av 27. juni 2006 at tonere ikke var tatt med i beregningsgrunnlaget for pris, ettersom det var vanskelig å anslå forbruk i

avtaleperioden da mange av innklagedes kopimaskiner/skrivere hadde gjeldende serviceavtaler som inkluderte levering av tonere. Videre stoddet at for dettilfellet at innklagede hadde kopimaskiner/skrivere uten serviceavtaler, ville rammeavtalen inngått påbakgrunn av konkurransen gjelde.

(43) Klagenemnda legger etter dette til grunn at varegruppen tonerikke var tatt helt ut av avtalen, slik klager synes åhevde. At det var en del kopimaskiner/skriver som kunne ha serviceavtaler hvor levering av toner inngikk, slik at det ikkeble tale om levering av tonere til disse, har innklagede tatt forbehold om i konkurransegrunnlaget. Klagenemnda kan på bakgrunn av dette ikke se at innklagede har endret sin forespørsel i forholdtil det som var angitt i konkurransegrunnlaget. Konklusjon: Kommunene Kvalsund, Hasvik og Alta har brutt kravene til forutberegnelighet og etterprøvbarhet i lov om offentlige anskaffelser § 5 ved at volumtallene som ble benyttet under prissammenligningen av kontorrekvisita og skolemateriell ikke var gjort kjent for tilbydernepåforhånd. Kommunene Kvalsund, Hasvik og Alta har brutt kravet til forutberegnelighet i lov om offentligeanskaffelser § 5 ved at det ikkevar gitt opplysningeromhvilke møbler som villebli sammenlignetved vurdering av tilbudenes pris. Klagers øvrige anførslerharikke ført frem. ‘7Q1 ‘~J(~ ~Jaj2 ~ Forklagenemnda, Magni Elsheim ~1