KOFA 2005/214: Tildelingskriterier ikke evaluert – Alta kommune

2005/214 Alta kommune

Innklaget: Alta kommune

Klager: Finnmark kontorservice AS

Avgjørelse: Brudd på regelverket

Type sak: Rådgivende sak

Klagenemnda for offentlige anskaffelser Innklagede gjennomførteen åpen anbudskonkurransefor kjøp av innredning tilAlta § ungdomsskole. Klagenemndafantat innkiagedehadde opptrådt istridmedanskaffelsesloven § 5 oganskaffelsesforskr~ften 10-2vedatenkelte av de kunngjorte tildelingskriterier delsikke ble anvendttilevaluering, dels ikke kan dokumenteres anvendt i evalueringen. Klagenemndasavgjørelse 6. november2006 isak2005/214 Klager: Finnmark Kontorservice AS Innkiaget: Alta kommune Klagenemndasmedlemmer: Kai Kruger, IngerRoll-Matthiesen, Bjørg Ven. Saken gjelder: Forutberegnelighet. Indeksregulering og valutaforbehold. Tildelingskriterier egnettil åidentifisere detøkonomisk mestfordelaktige tilbudet.

Bakgrunn

(1)Åpen anbudskonkurranse for kjøpav innredning tilAlta ungdomsskoleble kunngjort 2.mai 2005. Tilbudsfristvar satttil 23. juni.

(2)Kontrakt skulle tildeles på bakgrunn av hva som var det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. I konkurransegrunnlaget listes følgende tildelingskriterier i uprioritertrekkefølge: Kriterier Dokumentasjon • Holdbarhet ogslitestyrke • Brosjyrer og annen egnet skr~flhig ____________________________________ dokumentasjon • Kvalitetskrav oppgitt i henhold til • Brosjyrer og annen egnet skr~filig kravspes~ikasjoner dokumentasjon • Funksjons- og designkrav oppgitt i • Brosjyrer og annen egnet skr~fthig beskrivelsen dokumentasjon • Materialbruk i henhold til • Brosjyrer og annen egnet skriftlig kravspes~ikasjoner dokumentasjon • Form som beskrevet i orientering om • Brosjyrer og annen egnet skr~Jtlig leveransen dokumentasjon • Stolenessittekomfort • Vareprover som beskrevet i orientering om leveransen Postadresse Besøksadresse TIf.: 5559 7500 F-post: Postboks439 Sentrum OlavKyrresgate8 postmottak©kofa.no

• Brukervennlighet i henhold til • Brosjyrer og annen egnet skr(ftlig spes~lkasjoner dokumentasjon • Mulighetfor suppleringer og levering • Oppgis i tilbudsbrev av reservedeler som beskrevet i orienteringom leveransen ____________________________________________ • Leverings- ogmonteringstid • Oppgis itilbudsskjema • Forbehold • Oppgis i tilbudsbrev • Pris _________________________________________________

(3)Pris regulert etter bygge- og anleggsindeksen ble i tilbudsskjemaet angitt som alternativ til fastpris. Leverandørene skulle selv ved avkryssing i rubrikker velge indeksregulering eller fastpris. Samme sted fremgikk følgende om regulering etter indeks: “Kontraktssummen reguleres etter reglene i NS 3405 Bestemmelser om regulering av kontraktssum for bygg og anlegg på grunn av endringer i lønninger, priser, sosiale utgifter m.v., 1. utgave oktober 1984 totalindeksmetoden med én — — kalendermånedsom avregningsperiode. Ved reguleringen benyttes Statistisk sentralbyrås byggekostnadsindeks for boligblokk, tabell i alt.”

(4)Leveringstid varangitttil “snarest”.

(5)Det ble innlevert to tilbud, inkludert tilbud fraFinnmark Kontorservice AS (heretter kalt klageren). Valgte leverandør Kontor og Grafisk AS sitt tilbud er ikke fremlagt forklagenemnda, men refereres iinnklagedes tilbudsevaluering.

(6)Både klager og Kontor og Grafisk AS hadde oppgitt 12 ukerinkludertfellesferie som leverings- og montasjetid.

(7)Kontor og Grafisk AS tok forbehold om valutaregulering. Forbeholdet foreligger ikke i det skriftlige, men er slikkommentertav innkiagede i tilbudsevaluering: “Det er tattvalutaforbeholdfor svenske kroner, dvsat valutakursfor svenske kroner er satt til 100 SEK 86,17 NOK pr. 07.06.2005. Det er vanskelig å forutse = utviklingen av valutakursen for svenske kroner, særlig på bakgrunn av renteokningen som antas å styrke kroneverdien. Det er kort tidfram til bestillingsogleveringstidspunkt. Det antas derfor atforbeholdethar liten betydning.”

(8)Under punktet “Prisstigning” hadde klager i anviste rubrikker kryssetav “Fastpris tilbys (ingen reguleringforprisstigning)” (i tilbudsevalueringenuriktig gjengitt som “fast prisstigning”). Kontor og Grafisk AS har i følge tilbudsevalueringen tilbudt en pris basert på regulering etter “NS 3405 Bestemmelser om regulering av kontraktssumfor bygg oganleggpå grunn av endringer i lønninger, sosiale utgifter m v. Ved regulering benyttes Statistisk sentralbyrås byggekostnadsindeks for boligblokk(...) “.

(9)Under inriklagedes evaluering ble tilbudene for de ulike tildelingskriteriene gjennomgående gradert etter hvorvidtprosjektbeskrivelsens krav var oppfylt eller ei. Det fremgår ikke at tildelingskriteriene “Kvalitetskrav oppgitt i henhold tilkravspesifikasjonen” og “Materialbruk i henhold til kravspesifikasjonen” ble vurdert.

(10)Klager hadde lavest pris, i tilbudsevalueringen korrigert til kr 1.705.215,- mot det tilsvarende korrigerte tilbud fra Kontor og Grafisk AS kr 1.813.951,-, men ble ikke valgt. Beslutning om tildeling ble meddelt ved brev av 4. juli. Vedlagt var anbefalingen frainnklagedes rådgiver, Atelier2, hvorfølgendekonklusjon fremgikk: “Selv om prisforskjellen mellom de to tilbudene er ca. 7.5 så er imidlertid leveranse for ca. 25 av den totale tilbudssummen heftet med slike mangler i forhold til de øvrige omtalte tildelingskriterier at pris ikke kan være utslagsgivende.” Anforsier: Klagersanforsler:

(11)Ved at konkurransegrunnlaget åpner både for tilbud med fastpris og tilbud med indeksregulering, erkravettil likebehandling og gjennomsiktighet i lov omoffentlige anskaffelser § 5 brutt siden konkurransegrunnlaget dermed legger opp til usammenlignbaretilbud. Det visestilKOFA-sak 2003/192.

(12)Valgte leverandørstilbud skullevært avvist idetdetinneholdt et valutaforbehold som måtte anses å utgjøre et vesentlig forbehold. Forbeholdet måtte subsidiært medføre tvil om hvordantilbudet skulle vurderes opp mot kiagers tilbud. Ved vurderingenmå størrelsen pårisikoen som forbeholdetoverfører på innkiagede være avgjørende. Her måtte også ses hen til usikkerheten forbundet med at valgte leverandør baserte tilbudetpå indeksregulering. Det atvalgte leverandør allerede var dårligst på priskan ikke begrunne atman ser vekk fravalutaforbeholdet. Subsidiært hevderklager kravet til likebehandling er brutt ved at innkiagede ikke har innhentet pris på valutasikring av det valgtetilbudet. En slik pris ville avspeiletrisikoensom forbeholdet flyttet over påinnklagede.

(13)I evalueringen er de tre kriteriene “Brukervennlighet i henhold til kravspesifikasjonen”, “Mulighet for supplering og levering av reservedeler...” og “Holdbarhet og slitestyrke” kun vurdert som tilfredsstillende/ikke-tilfredsstillende. Dette er i strid med forskrift om offentlige anskaffelser § 10-2 idet det ikke synes vurdert om det foreligger relevante forskjeller mellom tilbudene som skulle vært premiert. Dersom det hevdes at det er gjort en rangering, hevdes subsidiært at evalueringen eri strid med kravet til etterprøvbarhet i lov om offentlige anskaffelser § 5. Det er ellers i strid med forskrift om offentlige anskaffelser § 10-2 å benytte disse kriteriene da de ikke er egnet til å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbudet.

(14)For to andre tildelingskriterier som ble oppgitt i konkurransegrunniaget “Kvalitetskrav oppgitt i henhold tilkravspesifikasjonen” og “Materialbruk i henhold til kravspesifikasjonen” har ikke innklagede dokumentertat disse er evaluert. Dette erogsåi stridmed forskrift om offentlige anskaffelser§ 10-2. Dersomde er evaluert, erdette i stridmed lov om offentlige anskaffelser § 5 og kravet til etterprøvbarhet.

Innklagedesanførsler:

(15)Innklagede benekter å ha lagtopp til usammenlignbare tilbud. For tilbud som skulle reguleres for prisstigning skjedde reguleringen etter den såkalte “totalindeksmetoden”, som følger av NS 3405 og tilbudsskjemaet punkt 2.1. Klagenemnda forutsetter i sin sak 2003/192 at denne løsningen er lovlig. Leveringstidenvar kjent, og ved henvisningen til SSB sin byggekostnadsindeks var også den årlige prisstigningen for møbelleveransen kjent. Forutsetningene for sammenligningen var dermed synliggjort.

(16)Siden valutaforbeholdet ikke ble ansett å ha noen økonomisk betydning, og valgte leverandøruansetthadde høyestpris, var forbeholdetbagatelimessig og uten relevans og medførte ingen tvil om hvordan tilbudet skulle vurderes i forhold til klagers. Valgte leverandørs tilbud skulle ikkevært avvist.

(17)Det ville ikke være praktisk mulig å vurdere kriteriene “Brukervennlighet...” og “Mulighet for supplering og levering av reservedeler...” mer nyansert. Kriteriet “Holdbarhet og slitestyrke” ble utelukkende vurdert på bakgrunn av tester av produktenei Møbelfaktaog omproduktene hadde miljøsertifikat. Noenav testenega bare bestått ellerikke bestått, og “tilfredsstillende” eller “ikke tilfredsstillende var da den eneste praktisk mulige graderingen for en felles bedømmelse. Vurderingen var derfor tilstrekkeligtil å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. Klager og valgte leverandør oppfylte kriteriene, og ble derfor vurdert likt for disse kriterienes vedkommende. Selv om innklagede for noen av tildelingskriteriene ikke hadde annen inndeling enn tilfredsstilende eller ikke-tilfredsstillende, er kravene i § 10-2 oppfylt fordiman harbrukt hele 11 tildelingskriterier

(18)De to kriteriene “Kvalitetskrav oppgitt...” og Materialbruk...” er evaluert, men ble uteglemtved oppsettet avvurderingenavtilbudene.

Klagenemndas vurdering

(19)Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Anskaffelsen følger etter sin verdi forskrift om offentlige anskaffelserdel I og II,jf. forskriftens § 2-2, jf § 2-1. Prisstigning usammenlignbare tilbud spørsmål om avvisning - (20) Innkiagede har åpnet for valg mellom fast pris og indeksregulering av kontraktssummen basert på NS 3405 med henvisning til totalindeksmetoden etter Statistisk sentralbyrås byggekostnadsindeks for boligblokk (SSB). Standarden for indeksering i bygg- og anleggskontrakter tar sikte på en sluttavregning ved oppdragets avslutning, når den faktiske prisstigning i byggeperioden er kjent. Skal indeksering inngå i en sammenligning av tilbud før kontraktstildeling, må vurderingen beregne forventet prisstigning i kontraktsperioden. En sammenligning mellom fastpris-tilbud og indekserte tilbud før tildeling av oppdrag, som i denne saken, forutsetter da atleverings- og monteringstid er kjent, at oppdragsgiver varsler hvordan indekseringi tilfelle vil bli gjennomført og at mnnkjøper ut fra dette foretar et forsvarlig skjønn over prisstigning i leverings- og monteringstiden, sml. KOFAs avgjørelse i sak 2003/192, premiss 54, jf premiss 56 og premissene (58) og (59). I denne saken påpekes at en vurdering avpristilbud med og uten indeksregulering kan

medføre avvisning dersom tilbudt pris med regulering ligger under andre tilbud om fast pris, slik at en pålitelig sammenligning derfor ikke kan gjøres, jf. nærmere om dettepremiss(57), der detbemerkes: “Hvorlangt oppdragsgiver i et slikt tilfelle bør klargjørepåforhånd sineantagelser om forventet prisstigning, behøver klagenemnda ikke gå nærmere inn på i dette tilfellet.

(21)I saken medførte usammenlignbare tilbud at konkurransen etter klagenemndas oppfatningskulle værtavlyst. Detkan også visestil sak 2005/87 ombrudd på lovens § 5 ved bruk av et konkurransegrunniag som ikke sikret en forutsigelig prissammenligningavtilbudene.

(22)For at tilbydere som tilbyr fastpris skal behandles likt med tilbydere som tilbyr indeksregulering, bør forutsetningene for oppdragsgivers evaluering være kjent før mnnievering av tilbud. Som hovedregel må dermed oppdragsgiver i konkurransegrunniaget enten gjøre etvalg mellom fastpris og indeksregulering, eller alternativt angi hvilke antakelser man gjør om prisstigningen i kontraktsperioden med sikte på tilbudte leveringsfrister. Tar tilbyder forbehold om prisstigning uten at konkurransegrunnlaget åpner for dette, må forbeholdet takseres for å kunne sammenlignes med tilbud basert på fast pris. Kan en slik sammenligning ikke gjøres påforsvarlig måte, må tilbudet avvises etter forskriftens § 8-10(2) d, jf. § 8-6 (3) om forbud motvesentlige forbehold motkontraktsvilkårene.

(23)I dette tilfellet har oppdragsgiver bedt om levering “snarest”, og både klager og valgte tilbyder har i sine tilbud oppgitt 12 uker inkl fellesferie. Hvilket utsiag indeksering etter SSB-indeksen ville gi, kan ikke forutsis, men i dette tilfelleter det tale om et kort tidsrom der forutberegneligheten må anses for å være ivaretatt når innklagede ut fra tilbud med samme leveringstid har vurdert prisstigningen på en forsvarlig måte og etter samme retningslinjer som ville gjeldt dersom det ellers i tilbudet var tatt et ordinært forbehold mot oppdragsgivers kontraktsvilkår. For det tilbud som skulle indeksreguleres,bemerkes itilbudsevalueringen: “For tiden ligger årsprisstigningen på ca 3 En regner med prisstigning i 4 . måneder. (...) Dette gir enprisstigningpå i , noe som utgjørfor hele leveransen kr 18 140,- eks mva.”

(24)Siden irmklagede i sitt konkurransegrunnlag uttrykkelig åpnet for altemativene fast pris og pris med indeksregulering, ville det korrekte allikevel vært å oppgi slike forutsetninger i konkurransegrunnlaget. I denne saken er allikevel virkningen begrenset, førstog fremst siden det foretrukne tilbud lå høyere enn klagers tilbud i pris, men ogsåfordi det var tale om identiske leveringstider for de totilbudene og et forholdsvis kort tidsrom. Innklagedes håndtering av forbeholdet om prisstigning er da slik et hvert annet avvikende forbehold skulle vært håndtert, og så langt klagenemndakan se gjort på en forsvarlig måte. Siden det antatte tilbud fra Kontor og Grafisk AS lå over klagers tilbud i pris, foreligger ikke en slik uklarhet ellertvil om prisvurderingen som ellers skulle medført avvisning etter forskriftens § 8-10 d. Klagenemnda forstår saken slik at det i realiteten var andre mangler ved klagers tilbud som medførte forkastelse, slik at verken valutaforbeholdet ellerindekseringen fikkbetydning for denneavgjørelsen.

Valutaforbehold

(25)Siden den foretruknes tilbud ikke er inntatt i saken, men referert i tilbudsevalueringen, er det uklart hva forbeholdet konkret går ut på. Innkiagede har imidlertid gjort envurdering og taksering av forbeholdets betydning forå gjøre dette sammenlignbart med klagers pris som var gitt uten forbehold. Dette er etter klagenemndas syn fullt forsvarlig og i samsvar med god norsk anbudsskikk. Forbeholdetble vurdert av imiklagede, men ble tillagt begrensetbetydning fordi det var tale om korte leveringstider. Dette er en innkjøpsfaglig vurdering som nemndai utgangspunktet ikke har grunnlag for å overprøve. Heller ikke dette forhold fikk betydning for spørsmålet om avvisning, siden tilbudet fra Kontor og Grafisk AS uansettlå høyest i pris og det var andre forhold som medførte at klagers tilbud ble forkastet. Tildelingskriterier i stridmedforskr~ftens§ i0-2

(26)Nårtilbudene vurderes i henhold til tildelingskriteriene, er det ikke tilstrekkelig å vurdere hvorvidt tilbudene oppfyller visse minstekrav. Innklagede hevder at det fra dette utgangspunktet må gjøres unntak der det på grunn av kriteriets art ikke er praktiskmulig ellerhensiktsmessig åforeta en ytterligere gradering.

(27)Klagenemnda tar ikke stilling til hvorvidt det varpraktisk mulig ellerhensiktsmessig å foreta en gradering ut over tilfredsstillende/ikke tilfredsstillende av tildelingskriteriene “Brukerveimlighet i henhold til kravspesifikasjonen”, “Mulighet for supplering og levering av reservedeler...” og “Holdbarhet og slitestyrke”. Men dersom innklagede mente at det her ikke var mulig eller hensiktsmessig å foreta en slik gradering, er tildelingskriteriene ikke egnet til å identifisere det økonomiskmest fordelaktige tilbudet, og det vil derfor være i strid med forskrift om offentlige anskaffelser § 10-2 å anvende disse som tildelingskriterier. Hvis innklagedes evaluering derimot skal forstås slik at klagers og prefererte tilbyders tilbud var likeverdige, skulle dette vært sagt uttrykkelig og ikke markert som “tilfredsstiller prosjektbeskrivelsenskrav”. Tilbudsevalueringen

(28)Siden klagers laveste tilbud ble forkastet, og en rekke øvrige tildelingskriterier uriktig var kvittert ut med “tilfredsstiller prosjektbeskrivelsens krav”, gjenstår spørsmålet om innklagede har dokumentert at det er gjort en sammenligning mellom klagers tilbud og tilbudet fra Kontor og Grafisk AS, og mer konkret en sammenligning som kan begrunne hvorforkiagers tilbud ble forkastet til tross forat dette tilbudvar lavest ipris.

(29)De to tilbudene i saken ble sammenlignet på kriteriene “Funksjons- og designkrav” for “Konferanse -/kantinebord med tilhørende stoler” og på kriteriene “Form” for “Personalkantine/møterom”. Sammenligningener konkret for klagers vedkommende, og det påpekes en del bruksulemperog forholdsom trekkerned, isaksfremlegget for innklagede beslutning sammenfattet dels som at klager “ikke oppfyller øvrige tildelingskriterier”, dels beheftet “med slike mangler at pris ikke kunne være utslagsgivende”. Tilbudetfra Kontor og Grafisk AS er ikke tilsvarende spesifisert og uriktig kommentert som “tilfredsstillende”, men evalueringen må allikevel kunne leses som en vurdering der klager kommer ut som dårligere enn konkurrenten. Bortsett fra at ogsådet konkurrerende tilbud skulle vært konkretisert og ikke bare

oppgitt som“tilfredsstiller prosjektbeskrivelsenskrav”, må klagenemndaforstå saken slik at det er gjort en reell sammenligning som har slått ut og så vidt markert at — utslaget har veid opp kiagers laveste pris på møblene, slik innkiagedes begrunnelse for forkastelse må forstås. Etterprøvbarhet

(30)For to av konkurransegrunniagets tildelingskriterier foreligger ingen dokumentasjon på evaluering, nemlig “Kvalitetskrav oppgitt i henhold tilkravspesifikasjonen” og “Materialbruk i henhold til kravspesifikasjonen”: Innkiagede anfører at kriteriene er evaluert, men erkjenner at vurderingenble uteglemt ved oppsettet av evalueringen. Innklagede har ved dette handlet i strid med kravet til etterprøvbarhet i lov om offentlige anskaffelser § 5, idet det ikke er dokumentert hvordan tilbudene ble vurdert i forhold til tildelingskriteriene “Kvalitetskrav oppgitt...” og Materialbruk...”.

Konklusjon

Altakommunehar opptrådti stridmed anskaffelsesloven § 5 og forskriftens § 10-2 ved at enkelte av de kunngjortetildelingskriterier dels ikkeble evaluert menbare ansett forå oppfyllekonkurransegrunnlaget, dels ble utelatt overhodet fraevaluering. Alta kommune har for øvrigikke bruttregelverketom offentlige anskaffelser. For klagenemnda, j / 6. november 2006 Kai Kruger