KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2006/92: Egne negative erfaringer i tilbudsevaluering
Faktum
Kristiansand kommune v/Kristiansand Eiendom kunngjorde 9. desember 2005 en åpen anbudskonkurranse for bygningsmessige og byggtekniske arbeider ved Ytre Torridalskole og en flerbrukshall. Kontraktstildeling skulle baseres på det økonomisk mest fordelaktige tilbud, med tildelingskriteriene totalpris og kompetanse/kvalitet og prosjektgjennomføring. Sistnevnte kriterium inkluderte et delkriterium om oppdragsgivers tidligere erfaringer med tilbyder. Fire leverandører leverte tilbud innen fristen 30. januar 2006. Innklagede innhentet muntlig informasjon fra prosjektleder på Møvig skole-prosjektet, som tidligere hadde hatt Kaspar Strømme AS som entreprenør. Opplysningene ble nedtegnet i et evalueringsskjema datert 16. februar 2006 og pekte på svakheter ved planlegging, organisering, HMS og ferdigstillelse. Skanska Norge AS ble tildelt kontrakten og scoret totalt 14,4 poeng mot Kaspar Strømme AS sine 14,0 poeng. Klager bestred at de negative erfaringene var dokumentert på en objektiv, gjennomsiktig og etterprøvbar måte.
KOFAs vurdering
1. Rettslig utgangspunkt – vilkår for å vektlegge egne negative erfaringer
Rettsregelen: Lov om offentlige anskaffelser (LOA 1999) § 5 stiller krav til likebehandling, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ved all tilbudsevaluering. Egne erfaringer kan kun vektlegges dersom de er objektivt konstaterbare og ikke bare representerer subjektive vurderinger fra oppdragsgivers side. KOFA tolket dette slik at oppdragsgivers erfaringer må kunne dokumenteres og godtgjøres på en gjennomsiktig og etterprøvbar måte, med henvisning til fast nemndspraksis i sakene 2003/66 og 2005/50. De avgjørende faktiske forhold var at innklagede hadde hatt klager som entreprenør på Møvig skole, og at det under den prosjektet var reist skriftlige innsigelser om planlegging, organisering og HMS. Delkonklusjon: Det rettslige vilkåret for å vektlegge egne negative erfaringer er objektiv konstaterbarhet kombinert med etterprøvbar dokumentasjon.
2. Krav til dokumentasjonsform – muntlig innhentede opplysninger nedtegnet skriftlig
Rettsregelen: Regelverket krever ikke nødvendigvis at referanseuttalelser foreligger skriftlig på evalueringstidspunktet, men at opplysningene er tilstrekkelig etterprøvbare. KOFA tolket dette slik at nøyaktige notater fra muntlige samtaler med referanser oppfyller kravene til gjennomsiktighet, etterprøvbarhet og likebehandling, jf. sak 2006/14 premiss (35). Nemnda la til grunn at «tilsvarende må gjelde ved egne erfaringer» når innklagede samtidig kan vise til intern dokumentasjon utarbeidet uavhengig av anskaffelsesprosessen, og som bekrefter det som er rapportert muntlig. Det ble også vist til sak 2006/20, der egne negative erfaringer ble godtatt selv om skriftlig bekreftelse forelå etter evalueringstidspunktet, fordi den skriftlige uttalelsen stemte overens med det som ble lagt til grunn ved evalueringen. Delkonklusjon: Nedtegnede muntlige opplysninger kan oppfylle dokumentasjonskravet dersom de støttes av uavhengig intern korrespondanse fra det aktuelle prosjektet.
3. Konkret vurdering av innklagedes dokumentasjon
Rettsregelen: Vurderingen er helhetlig og tar hensyn til om evalueringsskjema og underliggende saksdokumenter samlet gir et tilstrekkelig objektivt og etterprøvbart grunnlag. KOFA fant at evalueringsskjemaet datert 16. februar 2006 dokumenterte konkrete svakheter, og at korrespondansen fra byggeperioden – herunder byggeplassmeldinger og byggemøtereferater – bekreftet de samme forholdene uavhengig av anskaffelsen. Opplysningene ble i tillegg bekreftet i evalueringsrapport fra prosjektleder for Møvig-prosjektet etter klagers protest. Delkonklusjon: Innklagede hadde dokumentert den negative erfaringen med klager «på en gjennomsiktig og etterprøvbar måte», og hadde dermed anledning til å vektlegge denne ved tilbudsevalueringen.
Konklusjon
Klagenemnda konkluderte med at Kristiansand kommune v/Kristiansand Eiendom ikke hadde brutt regelverket for offentlige anskaffelser. De negative egne erfaringene med klager var tilstrekkelig dokumentert gjennom evalueringsskjema og uavhengig intern korrespondanse fra byggeperioden. Ettersom det ikke forelå regelbrudd, var det heller ikke grunnlag for erstatningskrav.
Praktisk betydning
Avgjørelsen etablerer et sentralt prinsipp om at oppdragsgivere kan vektlegge egne negative erfaringer med en tilbyder som tildelingskriterium, forutsatt at erfaringene er objektivt konstaterbare og ikke kun bygger på subjektive oppfatninger. Dokumentasjonsplikten kan oppfylles ved at muntlig innhentede opplysninger nedtegnes skriftlig i et evalueringsskjema, særlig der dette understøttes av uavhengig intern dokumentasjon fra det aktuelle prosjektet – slik som byggeplassmeldinger, byggemøtereferater og annen korrespondanse fra byggeperioden. Avgjørelsen klargjør videre at skriftlig bekreftelse fra referansepersonen kan komme i etterkant av selve evalueringen, forutsatt at innholdet er i samsvar med det som faktisk ble lagt til grunn.
Hele KOFA-avgjørelsen (klikk for å skjule)
2006/92 Kristiansand kommune v/Kristiansand Eiendom
Innklaget: Kristiansand kommune v/Kristiansand Eiendom
Klager: Kaspar Strømme AS
Avgjørelse: Ikke brudd på regelverket
Type sak: Rådgivende sak
Klagenemnda foroffentlige anskaffelser Innkiagedegjennomførteen åpen anbudskonkurransefor utførelse avbygningsmessige- og byggtekniske arbeider iforbindelsemed utbyggingaven skole ogenflerbrukshall. Klagenemndafant atinnkiagede haddedokumentert egnenegative erfaringermedklagerpå en etterprøvbar oggjennomsiktigmåte, ogdermedhaddeanledningtilå legge vektpå den negative erfaringenved tilbudsevalueringen. Klagenemndas avgjørelse 5. mars 2007i sak 2006/92 Klager: Kaspar Strømme AS Innklaget: Kristiansandkommune v/Kristiansand Eiendom Klagenemndas medlemmer: Jens Bugge, Sin Teigum, Jakob Wahi Saken gjelder: Egnenegative erfaringer.
Bakgrunn
(i) Kristiansand kommune v/Kristiansand Eiendom (heretter kalt innkiagede) kunngjorde 9. desember 2005 en åpen anbudskonkurranse for utførelse av bygningsmessige- og byggtekniske arbeider i forbindelse med utbygging av Ytre Torridalskole ogen flerbrukshall.
(2)Kontrakt skulle tildeles den leverandøren som leverte det økonomisk mest fordelaktige tilbudetbasert på følgendetildelingskriterier: “1. Totaipris (maksimalpoengsum 10) = 2. Kompetanse/kvalitetogProsiektgiennomforing(maksimalpoengsum 10) Maks ... poeng a) Tilbyders tekniskepersonell, kompetanse, autorisasjoner, (2,0) KS-system, referanseliste (erfaring), icerlingesystem, etc. b) Oppdragsgivers tidligereerfaringermedfirmaetm.h.t (2,0) utførtkvalitet, HMSpå byggeplass ogferdigstillelse av prosjekter. Forde tilbydere som ikke er kjentfor Kristiansand Eiendomfra tidligere oppdragvildet bli innhenteterfaringerfra Postadresse Besoksadresse TIL: 555975 00 E-post: Postboks439Sentrum OlavKyrresgate 8 postmottak@kofa.no
to vilkårlige referanser oppgittav tilbyder. c) Organisering avprosjektet mht. ledelse, bemanning og (2,0) TIMS-rutiner d) Oppgave over tidligeregjennomførte prosjekter/leveranser (2,0) medsamme (tilsvarende) kvalitet/vanskelighetsgrad som beskrevet e) Etterlystproduktinformasjon iht beskrivende (2,0) mengdeberegning, samtproduktinformasjon/beskrivelse av tilbudte alternative løsninger Ofr. 1.1.16).”
(3)Innen tilbudsfristens utløp 30. januar 2006 var det kommet inn tilbud fra fire leverandører, blant disse Kaspar Strømme AS (heretter kalt klager) og Skanska NorgeAS (heretterkaltSkanska) som senereble tildeltkontrakt.
(4)Frainnkiagedes tilbudsevalueringdatert 16. februar2006 hitsettes: “2.3 Evaluertkvalitet Tilbyder: A B C D E SUM Tekn/ KE‘s Org/HMS Ref produktinfo Poeng Rutiner erfaring prosjekt 6.Skanska 2,0 1,6 1,4 2,0 2,0 9,0 18.KStrømme 1,8 1,2 1,6 1,6 2,0 8,2 1... _______ ________ _______ _______ ________ _______ 2.4 Sammendrag (Pris/Kvalitet) ________________________ poeng ___________ ___________ 2.2 2.3 SUM Pris Kvalitet poeng Rangering 6.Skanska 5,4 9,0 14,4 1 18.K. Strømme 5,8 8,2 14,0 2 1... _________ _________ _________ _________ 1... VEDLEGG:EVALUERINGSTABELL (KVALITET) 1... Kommentarer POENG 1... _______________________ ______ 18. KasparStrømme 1... _________________________________ _______________________________ ________ B Oppdragsgivers tidligere erfaringer med Egneerfaringer: 1.2 firmaet m.h.t. utført kvalitet, HMS på Møvig skole (AKS): Trekk for byggeplass og ferdigstillelse av planlegging, organiseringogHMS prosjekter. Eksterneref sjekketpåStraitunet: SolvangDPS(PL): Greitgjennomført, ____________________________________ littdårligpå ledelsessiden. ________
Sømkirke:Bragjennomført 1...
leverandør.
(6)Klager påklaget innklagedes tildelingsbeslutning i brev av 23. februar 2006. Innklagede avviste klagenvedbrev datert6. mars2006.
(7)Klager sendte 10. mars 2006 et nytt brev til innklagede. I brevet ble det blant annet spurt om det forelå skriftlige referanseuttalelser vedrørende klagers arbeid ved Møvig skole, SolvangDPS og Søm kirke.
(8)Innklagede besvarte henvendelsen ved brev datert 27. mars 2006. Vedlagt brevet fulgte kopiav evalueringsskjemalevalueringsrapporter frade treprosjektene.
(9)I evalueringsskjemaet for Møvig skole vardetkonkludertmed følgende: “Totalt GODTNOKminus: For svakpå org./admin. Ledelse, HMSogplanlegging. Ferdigbefaring, mange punkter, ikkeferdig enda, pr 15. mars 2006.”
(10)I sitt tilsvar forklagenemnda opplysteinnkiagede at skjemaetvar utfylt den 15. mars 2006 av prosjektieder for Møvik-prosjektet. Videre opplyste innkiagede at prosjektleder for prosjektet denne saken gjelder, den 16. februar 2006 fylte ut et skjema med evaluering av kiagers utførelse av byggearbeidet ved Møvig skole. Evalueringsskjemaet varbasert påmuntlige opplysningerfra prosjektlederpå Møvikprosjektet. Fraevalueringsskjemaethitsettes: “Mangler vedrørende planlegging, organisering og HMS kan dokumenteres gjennom korrespondanse ibyggetiden. Noe treg oppfølging av rekl. arb. Leverte dårligere ennforventet i byggetiden.”
(11)For klagenemndahar partene lagt fremkopi av korrespondanse fra byggeperioden i forbindelse med prosjektet på Møvig skole. Korrespondansen består i hovedsak av byggeplassmeldinger og referat fra byggemøter, samt brev fra klager til innklagede som besvarerbyggeplassmeldingerog lignende.
(12)Kontrakt mellominnkiagede og Skanskable inngåttimars 2006. Anforsier:
Klagers anførsler
(13)Innklagede har brutt de grunnleggende kravenei lov om offentlige anskaffelser § 5, herunder kravene til likebehandling og etterprøvbarhet. Innkiagede har evaluert og vektlagtegne subjektive erfaringer medklageruten å dokumentereat evalueringen er gjort på en forsvarlig måte. Innklagede har ikke sørget for å innhente uttalelser fra egne referanser skriftlig. De negative egne erfaringene er således ikke objektiv konstaterbare.
(14)Klagenemndabesuttale seg omerstatningsspørsmålet. Innkiagedes anforsier:
(15)Lovens generelle krav til gjennomsiktighet, etterprøvbarhet og likebehandling er oppfylt i forbindelse med innhenting av interne referanser. Referansene er innhentet muntlig, nedtegnet skriftlig og deretter bekreftet skriftlig i evalueringsrapport av prosjektiederpå det aktuelleprosjektet.
(16)Innklagede hadde tilstrekkelig grunnlag for å vurdere egne erfaringer med klager. Prosjektetpå Møvig skoleble avsluttet iaugust 2005. Fakta frabyggeperioden var de samme i begynnelsen av februar 2006 som da den endelige evalueringsprotokollen for prosjektet ble utferdiget 15. mars 2006. En rekke forholdknyttet til planlegging, organisering og HMS ble tatt opp med klager under byggeperioden. Korrespondansen fra byggeperioden er objektiv konstaterbare fakta. Klager er kjent med opplysningene, ogharikketidligere bestridtdisse.
Klagenemndas vurdering
(17)Klager har deltatt i konkurransen og har saklig kiageinteresse, jf forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Anskaffelsens verdi overstiger EøS-terskelverdien, og anskaffelsen følger derfor lov om offentlige anskaffelser og forskrift om offentlige anskaffelser av 15. juni 2001 del I og II, jf forskriftens § 2-1,jf~2-2 (1).
(18)Egne erfaringer kan vektiegges dersom de er objektiv konstaterbare, og ikke bare representerer subjektive vurderinger fra oppdragsgivers side. Dette har klagenemnda lagt til grunn i flere tidligere saker, jf blant annet sak 2003/66 og sak 2005/50 premiss (38) til (40). Oppdragsgivers erfaringer må således kunne dokumenteres og godtgjørespå en gjennomsiktigog etterprøvbarmåte.
(19)Innklagede har opplyst at forut for tilbudsevalueringen tok prosjektleder muntlig kontakt med prosjektleder for Møvig-prosjektet for å ra opplysninger vedrørende klagers utføring av prosjektet. Opplysningene ble deretter nedskrevet i et evalueringsskjema datert 16. februar 2006. Klagenemnda har tidligere lagt til grunn at nøyaktige notater fra muntlige samtaler med eksterne referanser oppfyller regelverkets krav til gjennomsiktighet, etterprøvbarhet og likebehandling, jf sak 2006/14 premiss (35). Klagenemnda legger til grunn at tilsvarende må gjelde ved egne erfaringer, når innklagede samtidig kan vise til tilgjengelig intern dokumentasjon som er utarbeidet uavhengig av den aktuelle anskaffelsesprosessen og denne bekrefter det som har blitt rapportert muntlig i forbindelse med anskaffelsen. Klagenemnda viser i denne sammenhengen ogsåtil sak 2006/20 hvor nemndagodtokat egnenegative erfaringerblevektlagt selv om uttalelsenikke forelå skriftlig bekreftet da evalueringen ble ført i pennen, under henvisning til at “den skr~fthigeuttalelsenforelagt klagenemnda stemmer... overens meddet som ble lagt tilgrunn ved evalueringen”,jfpremiss (48).
(20)I evalueringsskjemaet basert på prosjektleders samtale med prosjektleder for Møvigprosjektet, var det konkluderte med at klager leverte dårligere enn forventet i byggetiden. I skjemaet stod det også at mangler vedrørende planlegging, organisering og HMS kunne dokumenteres gjennom korrespondanse i byggetiden.
En del av korrespondansen bestod av byggeplassmeldinger som var sendt klagerpå bakgrunn av det innklagede oppfattet som feil og mangler fra klagers side. Også på flere byggemøter og fremdriftsmøter var det tatt opp forhold innklagede ikke var fornøyd med i forbindelse med klagers utføring av oppdraget, jf møtereferater. Opplysingene nedtegnet ievalueringsskjemaetav 16. februar 2006ble etter klage fra klagerbekreftet i evalueringsrapportfra prosjektleder forMøvig-prosjektet.
(21)Klagenemnda finner at innklagede gjennom evalueringsskjema og korrespondanse i byggetiden, har dokumentert egen negativ erfaring med klager på en gjennomsiktig og etterprøvbar måte. Innklagede hadde således anledning til å vektlegge den negative erfaringenmed klager ved tilbudsevalueringen.
(22)Ettersom klagenemnda har kommet til at innklagede hadde anledning til åvektlegge egen negativ erfaring med klager, kannemnda ikke se atdet er grunnlag for å kreve erstatning.
Konklusjon
Kristiansand kommunev/Kristiansand Eiendomharikkebrutt regelverketforoffentlige anskaffelser. Forklagenemnda, 5. mars 2007 ~ tk~iL~,LÅ.tt/ SiriTeigum ¼J
Refererte rettskilder
- LOA 1999 § 5 — Grunnleggende krav til likebehandling, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet
- FOA 2001 § 2-1 — Bestemmelse om regelverkets saklige virkeområde
- FOA 2001 § 2-2 — Terskelverdi og anvendelse av del I og II
- KOFA 2003/66 — Egne erfaringer må være objektivt konstaterbare, ikke kun subjektive vurderinger
- KOFA 2005/50 — Prinsipp om objektivt konstaterbare egne erfaringer ved tilbudsevaluering, premiss (38)–(40)
- KOFA 2006/14 — Nøyaktige notater fra muntlige samtaler med referanser oppfyller krav til gjennomsiktighet og etterprøvbarhet, premiss (35)
- KOFA 2006/20 — Egne negative erfaringer godtatt selv om skriftlig bekreftelse forelå etter evalueringstidspunktet, forutsatt samsvar med det som ble lagt til grunn, premiss (48)