KOFA 2006/22: Endring av syketransportkontrakt – ikke brudd

2006/22 Sørlandet sykehus HF

Innklaget: Sørlandet sykehus HF

Klager: Risør og Tvedestrand bilruter AS

Avgjørelse: Ikke brudd på regelverket

Type sak: Rådgivende sak

Klagenemnda foroffentlige anskaffelser Innklagedegjennomførte en åpen anbudskonkurransevedrørende anskaffelse avdr~ftstjeneste vedseksjonfor syketransport. Etter inngåelse avkontrakt endretinnkiagedepå rutinenefor utførelseavoppdraget. Klagenemndafant atdette ikke utgjorde en vesentligendringav kontrakten. Klagenemndas avgjørelse12. februar2007i sak2006/22 Klager: Risør ogTvedestrand BilruterAS Innkiaget: Sørlandet SykehusHF Klagenemndas medlemmer: JensBugge, Sin Teigum, Jakob Wahi. Saken gjelder: Endringav kontrakt. Avvisning. Bakgrunn:

(1) Sørlandet sykehus HF v! Seksjon for syketransport (heretter kalt innklagede) kunngjorde 28. april 2005 i DOFF1N og TED en åpen anbudskonkurranse vedrørendetjenesteutsettelse avdriftskontoretved seksjon for syketransport.

(2) Det hitsettes frakunngjøringen: “Sørlandet sykehus HF v/seksjon for syketransport har ansvar for transport av pasientersom reisermed drosje/turvogn. Seksjonen skal kjøpe tjenester til drift av seksjonens Dr~ftskontor.Oppgavene til Dr?ftskontoret er å motta bestillinger på transport fra pasienter og rekvirenter/behandlere, planlegge og samordne — transporter. Tjenesten kreveret nærtsamarbeid med behandlereog oppdragsgiver. TjenestenskaldekkebådeAust- og VestAgder.”

(3) Avkonkurransegrunniaget “Anskaffelse av tjenestefor driftavDr~flskontorv/seksjon for syketransport”, del i “Administrative bestemmelser”, fremgikk følgende under pkt. 2.0 “Oppdraget artogomfang”: — “2.2Anskaffelsensformål ogomfang: ... Seksjon for syketransport har også ansvar for at det er etablert et sentralt dr~fiskontor.Oppgavene til dr~fiskontoreter å motta bestillinger på transportfra pasienter og rekvirenter/behandlere og sørgefor at transporten skjer ihht. lover og Postadresse Besøksadresse TIf.: 5559 7500 E-post: Postboks439 Sentrum Olav Kyrresgate8 postmottak@kofa.no

forskr~fter,Lov om Spesialhelsetjeneste 2.juli 1999 nr. 61 ogPasientrettighetsloven §2-6medtilhørendeforskr~ft. 1... Helseforetaket transporterteca 99000pasienter i2004, et antallsom ikkeforutsettes å endres vesentlig i 2005 da antall behandlinger i kommuner og i sykehusene vil holdespå omtrentsamme nivå. 1... I2004 hadde Helseforetaket samordning av ca 70 av transportene, mens 30 i liten grad ble samordnet da dette var transporter innen kommunene. Dettetil tross for at avtalen inneholdtkrav til samordning. Gjennomsnittligvar det 1,65 pasienter pr. transport. SSHFserat det erkosteffektivt å øke denne samordningen, og harsom mål i 2006å transportere gjennomsnittlig 2,5 pasienter pr. transport, dvs en nedgang fra ca 60 000 transporter tilca 40 000. 1... Sørlandet sykehus har vedtatt å opprette ett dr~fiskontorfor bestilling og samordning av all transport med drosje/turvogn for pasienter hjemmehørende i Agderj5~’lkenfeor å oppnå en bedrekosteffektivutnyttelseav transportene. Helseforetaket ønsker derfor å konkurranseutsette driften, slik at nåværende Kjørekontor erplanlagtavvikletfra dettidspunktet nyttDr~Jiskontoreretablert. Da dette er første gang driften konkurranseutsettes, er det ikke mulig for oppdragsgiver å gi noen opplysninger om hva denne tjenesten koster. Personellressurser som i dag betjener bestillinger og samordning av syketransport utavkommunene tilsvarer ca 3 årsverk. Bestilling ogsamordning innen kommunene ligger i de eksisterende avtaler mellom oppdragsgiver og avtaleparter, men er ikke prissatt eksplisitt. Samordningen er idag ca 1 pr. drosje. Oppdragsgiverstiller krav tilatdennesett isammenheng medtransporterutav kommuneneskaløkes til2.5.”

(4) I konkurransegrunniagetpkt. 2.3 “Kontraktstildelingogkontrakt”het det: “Detvilbli inngåttfastprisavtale medden leverandørsom blirantatt. Avtalen vilgjeldefor ettår medopsjonpåforlengelse iytterligere 3 årmedettår av gangen (1+1+1 år). I løpet avførste dr~flsårvil tjenesten bli evaluert, ogforlengelse vil avhenge av oppnådde resultater.”

(5) Dethitsettes frakonkurransegrunniaget del 3 “Kravspesifikasjon”: “2.0 Beskrivelseav oppdraget

2.1 Generelt 1... Bestillingen kan komme fra enkelte pasienter, pårørende, flere forskjellige rekvirenter, vesentlig medisinskpersonell, ogfra drosjenæringen som har mottatt bestilling fra pasient utenom åpningstid for Dr~flskontoret.Hovedoppgaven til Drifiskontoret er å samordne alle bestillinger, planlegge ruter som er mest mulig kosteffektive gjennom god samordning og sørge for bestilling av transportoppdraget.”

(6) Pkt. 2.2 ikonkurransegrunnlaget inneholdt“Beskrivelse av tjenesten”; “Dr~Jiskontorestkaliutførelsen av tjenesten: 1. Være ordre kontor som mottar bestillinger for transportoppdrag. Bestillinger skalihovedsakkommefrapasienterellerbehandlere. Transportørenekan motta bestillinger fra pasienter, dette gjelder spesielt utenom Dr~flskontorets normalåpningstid. Bestillingene skal videreformidles tilDr~ftskontoretså snart dette lar seg gjøre. Det påligger imidlertid også leverandør av syketransporttjenester å samordne i tråd med inngåtte avtaler med oppdragsgiver.”

(7) Følgende hitsettes frakonkurransegrunniagetpkt. 2.7 “Oppstart”: “Dette er en ny tjeneste. Oppdragsgiver vil kunne bidra med kompetanse og kurs ~fht.en overlappingsperiode på i mnd. mellom nåværende Kjørekontor og nytt Driftskontor.”

(8) Konkurransegrunnlaget pkt. 6.2 inneholdt en angivelse av tildelingskriterier: “Tildeling skjerpå grunnlag av det økonomisk mestfordelaktige tilbud, basertpå følgende kriterier: • Pris • Organisering Samordning Servicenivå • Kompetanse/verktøy • Tilgjengelighet ogkapasitet • Oppstart når vildr~ftskontorektunneværefulltoperativtetteroppstart — Kriteriene eroppstilt iIi~Leprioritertrekkefølge.”

(9) Anskaffelsesprotokollen oppga følgendevekting avtildelingskriteriene: “Det er før tilbudsåpning bestemt at følgende vekting av tildelingskriterier skal brukes vedevaluering avanbudene. Pris: 25

Organisering: 35 Kompetanse & Verktøy: 15 Tilgjengelighet ogkapasitet:20 Oppstart: 5 “

(10) Innen tilbudsfristen21. juni 2005 kom det inn 6 tilbud. Blant tilbyderne var Risørog Tvedestrand BilruterAS (heretterkaltklager) og Agder TaxiAS. (li) I meddelelseom tildeling av 5. august 2005 ble det opplyst om at kontrakt ville bli tildelt Agder Taxi AS (heretter kalt valgte tilbyder). Meddelelsen gav følgende begrunnelseforvalg av tilbyder: “Det var betydeligforskjeller ipris mellom de mottatte tilbud ogvalgte leverandør haren betydeliglaverepris. Valgte leverandør har beskrevet løsninger på områdene “Organisering” med underpunkter og “Tilgjengelighet ogkapasitet”som erbedre enn andre. Ovennevntepunkter er i hovedsak de områder hvorvalgte leverandørs tilbudskiller seg uttilå være merfordelaktigiforholdtildeøvrige. Flere leverandører hadde gode løsninger og beskrivelse på “Kompetanse og Verktøy”ogalleleverandøreroppfyltekravetom “Oppstart“på en megetgodmåte. Tilbudetfra Agder Taxi ble vurdert som det økonomiskmestfordelaktige, og det er vårhensiktå gjørekontrakt meddenne leverandøren.”

(12) Det ble inngått kontrakt med valgte tilbyder 1. september 2005. Kontraktentrådte i kraft 1. januar 2006. I de generelle avtalevilkår pkt. 10 “Endringer i utførelsen av tjenesten, nye rutiner m.v.”, som også var vedlagt korikurransegrunnlaget, het det blant annet: “Innenfor det partene med rimelighet kunne forvente da avtalen ble inngått, kan helseforetaket kreve kvalitetsmessige og/eller kvantitetsmessige endringer i tjenesten.”

“BestillingavlokalsyketransportiAgder På grunn av et vesentlig større volum på telefonhenvendelser vedr. syketransport, åpnes det i dagfor at kjøring innen kommunen kan bestilles direktefra den lokale transportør.”

(14) Det fremgikk av tilsvar datert 23. september 2006 at det påfølgende kontraktsforholdetmellominnklagede og valgtetilbyderutviklet seg slik: “Det medfører ikke riktighetat SSHFhar sagt opp kontrakten medAgder Taxi AS. Partene har gjennom drøftinger kommetfrem til at det er mest hensiktsmessig at sykehuset selv driver kjørekontoret. Resultatet er at det er inngått en avtale om

avvikling av kontrakt ogat sykehuset overtaransvarfor dr~fienav kjørekontoretfra 01. 0.06.” Anforsier: Kiagersanførsler:

(15) Klager anfører at innklagede gjorde så vesentlige endringer i kontrakten om syketransport at det i realiteten dreide seg om en ny anskaffelse. Endringen var at kjørekontoret for syketransport i Agder ved Agder Taxi ikke lenger skulle administrere de lokaletransportoppdraginternt iden enkeltekommune.

(16) I konkurransegrunnlaget fremgikk det helt klart at kjørekontoret skulle ta hånd om både kommuneinterne og lengre sykekjøringsoppdrag for at man skulle oppnå en samordningsgevinst iforhold til transportørene. Det er åpenbart at dette måtte dettas hensyn til i utarbeidelsen av tilbud. Når valgte operatør ikke kunne håndtere dette ene, ogbetydelige elementet i det man harbedt ompris på, erdet klagers oppfatning at inngåtte avtalemåtte annulleres ognytt anbudutlyses.

(17) Innkiagede viser til at det i konkurransegrunnlaget var sagt at transportører også kunne motta bestillinger direkte. Av konkurransegrunnlaget fremgår helt klart at dette gjelderutenfordrifiskontorets åpningstid. Det er derforenvesentlig endringnår

transporterskulle bestilles direktehos transportør.

(18) Nårinnklagede viser til at dette var første gang tjenesten konkurranseutsettes og at man måtte ha en innkjøringsperiode, så sannsynliggjør de ikke at kapasitetenved kjørekontoretvil øke.

(19) Subsidiært anfører klager at valgte tilbud skulle ha vært avvist da det var unormalt lavt,jfforskriftens § 8-11.

(20) Klagervisertil atkonkurransegrunnlaget latil grunn at driftskontorethåndterte ca 70 av transportene i regi av helseforetaket. I tillegg til dette skulle kjørekontoret administrere de resterende 30 av kommuneinteme transporter som ikke driftskontoret tidligere hadde håndtert. Innklagede redegjorde videre for at drifiskontoret har brukt ca 3 årsverk til å håndtere de ovennevnte 70 av transportene. Klagertok itilbudet hensyn til atkjørekontoretskulle behandlebåde de kundehenvendelsene driftskontoret tidligere hadde administrert, det vil si de omtalte 70 og de 30 som tidligere var bestilt direkte fra transportørene. Totalt anslås dette i konkurransegrunnlagettil å omfatte ca 99 000 pasienttransporter. Ut fra dette la klager til grunnet tilbud somkrevde ca 6 årsverk. Klagerhevder at valgte tilbud var gittpået grunnlag medmindrebemanning enn det drifiskontorethadde før.

(21) Klager anfører at den etterfølgende hevingenav avtalenunderbyggerklagers påstand om at valgte tilbud åpenbart varfor lavt prisetog skulle vært avvist. Grunnlagetfor oppsigelsen frainnklagedes side er etter detklager forstårmanglende kvalitetpå den tjenesten som blir levert av kontraktsvmnner. Dette samsvarer med klagers påstand om at detikke ermulig ålevere ønskettjeneste til deninngitte og avtalte pris. Innkiagedesanforsier:

(22) Imiklagede anfører at det ikke foreligger vesentlige endringer i forhold til konkurransegrunnlaget.

(23) I konkurransegrunnlaget pkt. 2.7 ble det opplyst at det ville være en overlappingsperiode på en måned. Dette fordi det var første gang tjenesten ble konkurranseutsatt. Detmåtte påregnes tidtil å gjennomføre oppstart, fåerfaringer og gjøre justeringer for best mulig utførelse av tjenesten. Det har vært oppstartsproblemeriforhold tilutførelsenav tjenesten.

(24) Innklagede viser til konkurransegrunnlaget der det fremkommer at pasienter kan bestilletransporterdirekte fra transportør, men atbestillinger i hovedsak skal sendes driftskontoret i åpningstiden.

(25) Hvis driftskontoret ser dethensiktsmessig åorganisere tjenestenpå enmåtehvorde i fremtiden opprettholdersitt ansvarfor bestilling og samordning, og itillegg oppfyller kravenei konkurransegrunnlaget slik at tjenesten er tilfredsstillende for innklagede, erkravenei konkunansegrunnlagetoppfylt.

(26) Imiklagede tilbakeviser påstanden om at manglende kvalitet fra kontraktsviimer er utløsende årsak til avvikling av kontrakt, og kan opplyse at beslutningen er tatt uavhengigav aktuelle kontraktsparter. Klagenemndasvurdering:

(27) Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser§ 6. Klagen er rettidig. Anskaffelsen følger forskrift omoffentlige anskaffelserav 15.juni 2001 nr. 616 delI og II. Endringavkontrakten:

(28) Klager har krevd at avtalen med valgte leverandør skal annulleres og nytt anbud utlyses. Kravene til likebehandling, forutberegnelighet og konkurranse i lovens § 5, jfforskriftens § 3-1, kan tilsi at vesentlige endringer ikontraktsvilkårene i forhold til konkurransegrunnlagets forutsetningermå føre til at detutlyses ennykonkurranse, jf klagenemndas uttalelser i sak 2004/14 premiss (16), hvor det uttales at først når endringene er vesentlige skjer det i realiteten en ny tildeling av kontrakt som må følge regelverket for offentlige anskaffelser. Det ligger imidlertid utenfor klagenemndas mandat direkte å skulle ta stilling til om en inngått kontrakt skal annulleres.

(29) Spørsmåletblir da omdet foreligger en “vesentlig”endring inærværende sak ved at kommuneinternetransporterskullekunnebestilles direktehos leverandør.

(30) Konkurransegrunniaget del 3 pkt. 2.2 la til grunn at driftskontoret skulle motta alle bestillinger av transport. Unntak var gjort for bestillinger som gikk utenom

at bestillinger av kommuneinterne transporterkunne bestilles direkte fratransportør også i driftskontorets åpningstid. Bakgrunnen var stor belastning på kontoret. Klagenemndaforstår vedtaket slik at det kunnebestilles direkte fra transportør for å avlaste drifiskontoret, og at dette ikke mnnebar endring av kontorets oppgaver. Åpningen for at transport kunne bestilles direkte hos transportør var derimot begrunnet i at omfanget av telefonhenvendelser hadde økt vesentlig. Endringen

mnnebar således en reduksjon av kontraktens omfang, uten at det fremgår at valgte tilbyders fastpris ble reduserttilsvarende.

(31) I denne saken var det i de generelle avtalevilkår som vedlåkonkurransegrunnlaget varslet om at “Innenfor det medpartene med rimelighet kunne forvente da avtalen ble inngått, kan helseforetaket kreve kvalitetsmessige og/eller kvantitetsmessige endringer i tjenesten”. En leverandør måi almmnnelighet regne med at det vil kunne oppstå behov for endringer og tilpasninger i utførelsen av den avtalte tjenesten innenfor det sommed rimelighet kan forventes. Av konkunansegrunniaget i vår sak fremgår forøvrig at det er første gang tjenesten konkurranseutsettes, og at det av denne grunn varnoenuklarhetermed hensyntil organiseringog utførelse. Videre var det allerede i konkunansegrunnlaget del 3 pkt. 2.2 forutsatt at bestillinger kunne gjøres direktetil transportørutenomdriftskontorets åpningstid.

(32) Klagenemnda finner det på dette grunnlag ikke godtgjort at den endringen som ble foretatt var av vesentligkarakter. Utvidelsenavbestillinger direktetil transportør kan således ikke anses som inngåelse av en ny avtale, slik klager har anført, og nemnda finner ikke grunnlag for å konstatere brudd på anskaffelsesregelverket i den forbindelse. Avvisning:

(33) Klager anfører subsidiært at valgtetilbud skulle ha vært avvist på grunnlag avat det erunormalt lavt, jf forskriftens § 8-10 (2)jf § 8-11. Hertilbemerker klagenemndaat forskriftens § 8-10 (2) c) er fakultativ avvisningsgrunn, og at det derfor er en rett, men ikke en plikt til å avvise på dette grunnlag. Klagenemnda finner på dette grunnlag ikke åkonstaterebruddpåregelverket. Konklusjon: Sørlandet Sykehus HF harikke bruttregelverketfor offentlige anskaffelser. Forklagenemnda 12. februar2007 i