KOFA 2006/51: Egenerklæring og kvalifikasjonskrav i anbudskonkurranse

2006/51 Sykehuset Innlandet HF

Innklaget: Sykehuset Innlandet HF

Klager: Taxi Hedmark AS

Avgjørelse: Ikke brudd på regelverket

Type sak: Rådgivende sak

Klagenemnda for offentligeanskaffelser Innkiagede gjennomførte en åpen konkurransefor rammeavtaler omoffentlig betalttransport —pasienttransport mv i Hedmarkog Opplandfylker. Klagenemndafantat innklagede hadde vurdertvalgte leverandors kval~Ikasjonerpåenforsvarlig måte, ogfantikkegrunnlagfor å pålegge innkiagede enplikttil å innhente merinformasjon om valgte leverandors kvalUlkasjonerut over den egenerklæringen som konkurransegrunnlaget etterspurte. Nemnda fant atkravet tillikebehandling ikke var bruttved at innkiagedeetterspurte annen dokumentasjonfra en leverandor som skulle starte opp virksomhetiforholdtil en leverandør somallerede drevvirksomhet. Grunnlagettfor kval~fIkasjonsvurderingenertidsrommetfrem tilkontraktsinngåelse. Etterfolgende misligholdfaller utenfor detnemnda tarstillingtil. Klagenemndas avgjørelse 12. mars 2007i sak2006/51 Klager: Taxi Hedmark AS Innkiaget: Sykehuset Inniandet HF Klagenemndas medlemmer: Jens Bugge, BjorgYen,Jakob Wahl Saken gjelder: Kvalifikasjonskrav, likebehandling, med mer. Bakgrunn:

(1) Sykehuset Inniandet HF (heretter kalt innklagede) kunngjorde 7. oktober 2005 en åpen anbudskonkurranse om rammeavtale vedrørende Offentlig Betalt Transport (OBT) i Oppland og Hedmark fylker. Til sammen ble det lyst ut 40 “pakker”, 26 i Hedmark og 14 i Oppland, som det kunne gis tilbud på. Antatt årlig verdi av rammeavtalene var i tilbudsprotokollen anslått til kr 154 millioner. Eneste tildelingskriterium var pris. Konkurransegrunniaget stilte opp en del kvalifikasjonskrav. 56 tilbydere meldte sin interesse. 14 tilbud ble levert innen den utsatte anbudsfristen 2. desember 2005. Påde tre pakkene som omfattet henholdsvis Eidskog, Grue og Asnes kommuner leverte Taxi Hedmark AS (heretter kalt kiageren) og Solør Turbuss AS tilbud. Turbilene Eidskog leverte tilbud for grensekryssendetransporterunderpakken for Eidskog.

(2) Syv forskjellige tilbydere ville i følge innstillingen fra innkiagedes rådgiver av 19. desember 2005 bli tildelt kontrakt på forskjellige deler av de to fylkene. Solør Turbuss AS ble tildelt alle transporter for stor og liten bil i kommunene Eidskog, Grue og Asnes, på grunnlag av laveste pris. Klagerville få kontrakt påtil sammen 19 av de øvrige kommunene. Klager påklaget tildelingen av transporter for de tre Postadresse Besøksadresse TIf.: 55 5975 00 E-post: Postboks439 Sentrum OlavKyrresgate 8 postmottak@kofa.no

kommunene fordi klager mente at Solør Turbuss AS ikke tilfredsstilte de kvalifikasjonskrav som var oppstilt i konkurransegrunniaget. Det ble ogsåbedt om nærmere dokumentasjon og begrunnelse for valget av Solor Turbuss AS. Innkiagede opplyste i brev av 4. januar 2006 at tilbyder hadde gitt en~egenerklæring som bekreftet at de oppfylte kravspesifikasjonen. Vedrørende materielikravetble det vist til atdet var adgang til å avtale en overgangsperiode på inntil tremåneder.

(3) I et planleggingsmøte mellom klager og innkiagede 5. januar 2006 i forbindelse med planlegging av kontraktsinngåelse for de 19 kommunene klager skulle dekke, ba innklagede om å få tilsendtoversikt over kiagers vognpark..Tilsvarende krav varikke blitt reist overfor Solør Turbuss AS. Klager påpekte deretter i brev sendt 9. januar 2006 at Solør Turbuss AS ikke oppfylte kvalifikasjonskravene og at tilbudet derfor skulle vært avvist. Klager varslet om at det ville bli begjært midlertidig forføyning dersom ikke innklagede erklærte at kontraktsinngåelse med Solør Turbuss AS ville bli utsatt og klager ikke fikk tilgang til tilbudet. Utsettelseskravet ble ikke etterkommet, begjæring ble levert til retten. Hedemarken tingrett avsa kjennelse om midlertidig forføyning den 11. januar 2006 om utsettelse av kontraktsinngåelse i minst fem dager etter at klager hadde mottatt tilfredsstillende begrunnelse for tildelingen, samt innsyn i tilbudet fra Solør Turbuss AS, med unntak av forretningshemmeligheter.

(4) Den 11. januar 2006 ble det inngått kontrakt mellom klager og innklagede for de områder klager hadde fått tildeling. Kiagers vognpark, utskiftningsplan, depotilknytning, løyveoversikt, registreringsdato, biltype og seteantall ble da gjennomgått og feil påpekt. Samme dag skulle det vært inngått kontrakt mellom innkiagede og Solør Turbuss AS, menrettens kjennelse stansetdette. Den 13. januar 2006 fikk klager en nærmerebegrunnelse fortildelingen. Fra brevet hitsettes: “Siden tildelingskriteriet “priseksl. mva” er angitt som eneste tildelingskriterium, vilevalueringen kun knytte segtil dette og valgav leverandør vilrelativtsett være enkelt. SI (innkiagede) kan derfor vanskelig se at man kan gi en mer utvidet begrunnelsefor valg av leverandor enn det som allerede er gitt. Den “relative fordelen” med Solor Turbuss AS tilbud vil nettopp være at det er laverepå pris enn tilbudet til Taxi Hedmark AS. Taxi Hedmark AS er også gjort kjent med at So/or Turbuss ikke har tatt noen forbehold i sitt tilbud. SI var ved dette tilfellet avskåretfra å legge vekt på kriterier som leveringssikkerhet og reservekapasitet ettersom slike kriterier ikke er angitt i konkurransegrunnlaget. Vurderingen av slike kriterier skal derfor heller ikke inn i noen begrunnelse for valget, og kan heller ikkegrunnginoen senere endring av innstillingen. Hvagjelderkval~flkasjonskriterier,synes Taxi HedmarkAS å leggetilgrunn at det i konkurransegrunnlaget var stilt krav om at leverandorene måtte ha altutstyr og alle rutiner som var angitt i kravspes~fIkasjonenpå plass ved innieveringen av tilbudet. Vi antar at dette berorpå en misforståelse hos Taxi HedmarkAS knyttet til hva som er stilt som krav til leverandorenes deltakelse i konkurransen (kvalijikasjonskriterier) og hva som er stilt som krav til ytelsen (kravspesijIkasjonen).

Oppdragsgiver må kunne legge til grunn at leverandørene har til hensikt å oppfylle alle krav i spes~/Ikasjonennår de har avgitt erklæring om dette uten forbehold.”

(5) Innklagede ettersendte tilbudet fra Solør Turbuss AS den 16. januar 2006. Det ble senere avholdt møte mellom klager og innkiagede uten at dette medførte endringer. Klager var fortsatt av den oppfatning at det aktuelle tilbudet skulle vært avvist. Den 27. januar 2006 ble det inngått avtale mellom Solør Turb.uss AS og innkiagede. Oppstart av avtalen skulle vært 1. februar 2006, men ble utsatt til 8. februar 2006, vedat klager forlenget den avtalen de hadde med innkiagede omkjøringen.

(6) Frakonkurransegrunniaget hitsettes frapkt 5,Kvalifikasjonskrav: “Følgende opplysninger om organisatoriske, administrative, kompetansemessige og økonomiske forhold hos tilbyder kreves som minimum levert inn sammen med tilbudet: 5.1 Krav tiltjenesten Tilbyder skal oppfylle alle krav gitt i Del C KravspesijIkasjon, Del D — — Pris/Oppgjør ogDel I Rammeavtale. Dette dokumenteres med en egenerklæring i — tilbudsbrevet. 5.2 Skatteattest 5.3 Regnskap Tilbyders årsrapport og regnskap for 2004, evt. halvårsrapportfor 2005 for nye aktorer. 5.4 Konsesjoner/icyver Tilbyder må dokumentere nødvendige loyver eller søknadom nødvendige loyverfor utforelsen av transporttjenesten ved inngåelse av rammeavtale. Det er en forutsetning at tilbyder oppfyller de til enhver tid gjeldende vilkår for å inneha løyve. 5.5 HMS-krav

(7) Frakonkurransegrunnlaget hitsettes videre frapkt6, Tildelingskriterier: “Ved tildeling av rammeavtaler vil oppdragsgiver først velge det tilbud som er økonomiskmestfordelaktig. Rangeringen av tilbydere skjer etterfølgende kriterier: . Pris ekskl. mva Priserfor pakkeinterne transporter, for pakkekryssende transporter og samletpris sammenlignes. Medforbehold omfeil vil estimerteproduksjonstallfor 2004for de enkelte pakkekategorier blir lagt til grunn ved sammenligningen av prisene. Herunder innregnes også betalt tomkjøring iforhold til garasje/depot med siktepå sammenligningav totalpris ekskl. mvavedvalg av hver enkelttilbyder.

Ved tilnærmet lik pris ekskl. mva mellom tilbyderne vil, den som har lavest gjennomsnittsalder på kjøretøyparken ut over minstekrav ved avtaleinngåelsen, bli valgt.”

(8) Frakonkurransegrunnlaget Del C Kravspesifikasjon hitsëttes: — “14KR4VSPESIFIKASJON Det er i Del C Kravspes~fIkasjonlagt inn krav på Nivå i ogNivå 2. Dette er gjort for å kunne skille mellom vesentligmisligholdogmindre vesentlig mislighold. Brudd på krav i nivå i er vesentlig mislighold, og oppdragsgiver kan heve avtalen. Ved Nivå 2 (som er mindre vesentlige mislighold) har man et reaksjonsmønster som gir anledning til å gi skriftlig varsel om tiltakfor å rette feil. Hvis transportør ikke retter, summeres slike hendelsene opp, ogved 3 stk blir dette åregne som vesentlig mislighold. 15KR4 VTIL TRANSPORTOR 15.1 Kravpå nivå 1 a) Før kontraktsperioden starter og gjennom hele kontraktsperioden skal transportor inneha alle de offentlige tillatelser, forsikringer mv. som krevesfor å utøvepersontransport som angitt ikonkurransegrunnlagetog kontrakten. 15.2 Kravpå nivå 2 J~ Transportør skal til enhver tid ha tilstrekkelig antall biler tilgjengelig for utførelsen av oppdragene. 17KRAVTIL VOGNMATERJELL 17.1 Kravpå nivå i b) • I kontraktsperioden skal alder på vognmateriellet i gjennomsnitt aldri overstige 4 årfor liten bil og 6 årfor storbil. • Alderpå liten bil skal ikke overstige 7 år g/ennomhele kontraksperioden, og alderpå stor bilskal ikke overstige 10år. 17.4 Overgangsregleriforholdtilmaterielikrav Det tillates at transportør i en overgangsperiodepå inntil 3 månederfra avtalestart ikke oppfyller materielikrav iht. punkt 16b, 18b og18c. Av konkurransegrunnlaget pkt 19.1 fremgikk det videre krav om at bilene skulle være utstyrt med taksameter og ha mulighet for kortløsning for brukernes TTkontoer.

(9) Klage ble innsendtKOFA den 7. mars 2006. Anforsier: Kiagers anforsler:

(10) Klageren anfører at kvalifikasjonskravene ikke var tilfredsstilt i tilbudet fra Solør Turbuss AS. Det hevdes at egenerklæringen fra Solør Turbuss AS var uriktig, og at

innklagede ikke ukritisk kunne legge denne til grunn. Som oppdragsgiver kan ikke innklagede stole blindt på en erklæring fra tilbyderne på at disse vil kunne opfylle kontrakten som forutsatt. Når en oppdragsgiver har valgt å oppstille som et kvalifikasjonskriterium at samtlige krav i rammeavtale med vedlegg skal kunne oppfylles, må oppdragsgiver gjøre seg opp enformening omhvorvidt deter realistisk at tilbyderen vil kunne oppfylle kravene slik egenerklæringen gir uttrykk for. Innklagede hadde etter klagers syn en plikt til å be om at egenerklæringen ble supplert og utdypet. Tilbudet skulle derfor vært avvist og klager, som nest beste tilbyder, skulle fåttkontrakten.

(11) I ettertid viste det seg at egenerklæringen var uriktig. Transportene ble gjennomført uten at kravene til taksameter og kortløsningvar oppfylt. Dessuten blekontrakten for Eidskog kommune overdratt til Turbilene Eidskog AS før kjøringen startet. Senere i 2006 ble kontrakten med TurbileneEidskog AS hevet og det ble inngått en ny avtale med Solør Turbuss AS fra medio august 2006 til juni 2007. mnnkiagede har brutt prinsippet om forutberegnelighet for anbyderne ved å tillate at en tilbyder som åpenbart ikke hadde mulighettil åoppfylleavtalen fikkdeltai konkurransen.

(12) Dokumentasjonskravene skulle vært oppfylt på tilbudsmnnleveringstidspunktet. Valgte leverandør oppfylte ikkedette kravet.

(13) Klager anfører videre at prinsippet om likebehandling er brutt i forbindelse med inngåelse av avtale. Innklagede ble avkrevd mer dokumentasjon enn det som ble krevd av Solør Turbuss AS, m.h.t. materiell, løyver, depot m.v. Det vises ogsåtil at Solør Turbuss AS leverte søknad om nødvendige løyver først samme dag som kontrakt ble inngått. Valgte leverandørs søknad om løyve var også mangelfull, og dette kvalifikasjonskravetble således ikke oppfylt

(14) Under enhver omstendighet var den dokumentasjon som ble fremlagt etter klagers syn utilstrekkelig som grunnlag for å inngå en rammeavtale om transportoppdragene. Konsekvensene av bruddet på regelverket om offentlige anskaffelser har i følge klager værtat overhalvparten av drosjeeierne i de aktuelle kommunene har lagt ned, ellervil leggened sinvirksomhet.

(15) Som følge av at valgte leverandør ikke kunne oppfylle konkurransegrunnlagets krav måtte kontraktsinngåelse utsettes til 8. februar.

(16) Klagenemnda bes uttale segom hvorvidt vilkårene for erstatning kan antas å være til stede. Innklagedes anførsler:

(17) Tnnklagede bestrider at det foreligger brudd på anskaffelsesreglene. Innklagede har ikke opplevd at det har vært større komplikasjoner med bytte av leverandør enn det som er påregnelig når en ny aktør overtarfor en allerede etablert aktør. Det hevdesat det var forsvarlig å stille få krav til tilbydernes kvalifikasjoner, siden det er relativt lav terskel for å framskaffe utstyr og personell for ivareta den etterspurte transporttjenesten.

(18) Dersom det skulle være slik at konkurransegrunnlaget umuliggjorde at tilbud fra andre enn den etablerte leverandøren kunne komme i betraktning, ville hele

konkurransen være i strid med forutsetningene for regelverket om offentlige anskaffelser. Innkiagede har ønsket å legge til rette for økt konkurranse om transportoppdragene og lagt opp til at ikke-etablerte aktorer skulle komme i betraktning. Det vises til at konkurransegrunnlaget ikke stiller krav om økonomisk eller finansiell kapasitet, referanser fra tilsvarende oppdrag eller relevant erfaring ellerkrav omet visst antall kjøretøyeller ansatte.

(19) mnnklagede anfører at alle tilbydere hadde en eller annen form for løyve fra tidligere. Alle leverte skatteattest og HMS-egenerklæring. Det var ikke grunnlag for å avvise noen fordi de ikkemøtte kravenefor deltakelse i konkurransen.

(20) Videre hevder innklagede at detfremgår av sammenhengenmellom punktene i Del C i konkurransegrunnlaget og de øvrige punktene at kravene er krav som stilles til den ytelsen leverandøren skal levere. Det er ikke stilt krav om at verken utstyr, løyver eller rutiner må være anskaffet eller etablert før innleveringen av tilbudet. Kravene relaterer seg til kontraktsperioden.

(21) Det anføres at innklagede hadde rett til å innhente ytterligere opplysninger fra Solør Turbuss AS, men ikke at de hadde en plikt til dette. Hvorvidt det skulle innhentes ytterligere informasjon må ligge innenfor innklagedes innkjøpsfaglige skjønn. Det hevdes at det ikke var i strid med prinsippet om forutberegnelighet og god forretningsskikk å la Solør Turbuss AS få delta i konkurransen. Det fantes ikke grunnlagfor å avvise dem.

(22) Innklagede bestrider at dokumentasjonskravene som oppstilles ved inngåelsen av rammeavtalene kan ansees som kvalifikasjonskriterier. På dette tidspunkt er deltakerne å anse som kvalifiserte. De forskjellige tilbydere vil ha et forskjellig utgangspunkt. Klager hadde en eksisterende vognpark og ble bedt om oversikt over denne. Solor Turbuss AS ble bedt om å dokumentere anskaffelsen av vognparken. Innkiagede har derforikke vurdert to like tilfellerulikt.

(23) Løyvesøknad ble fremlagt. Innklagede fant ikke grunnlag for å kreve dokumentert vedleggene til løyvesøknadene. Dette ble heller ikke krevd fra de øvrige leverandørene. Uansett forelå i følge innklagede de nødvendige løyver hos Solør Turbuss AS ved kontraktsoppstart.

(24) Det bestrides at årsaken til at kontraktsinngåelse måtte utsettes var at valgte leverandør ikke kunne oppfylle konkurransegrunnlagets krav. Årsaken til utsettelsen skyldtes klagers begjæring om midlertidig forføyning. Klagenemndas vurdering:

(25) Klager har de deltatt i konkurransen, og har saklig kiageinteresse, jf forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Anskaffelsen følger etter sin verdi forskrift om offentlige anskaffelser av 15. juni 2001 del I og II, jf. forskriftens § 2-2,jf~2-1.

(26) Anskaffelsen gjelder såkalt offentlig betalt transport i Oppland og Hedmark. Dette omfatter syketransport, skoletransport og annen transport der bruker får betalt hele

I eller deler av transporten av det offentlige. Klagen er knyttettil tildelingen av kjøring vedrørende tre kommuner i Hedmark. Situasjonenfrem tilkontraktsinngåelse

(27) Klager har påberopt flere forhold etter kontraktsinngåelse, herunder at valgte leverandørs biler ikke oppfylte tekniske krav, og at deler av kontrakten ble overdratt til en annen transportør (debitorskifte). Nemnda bemerker at i forhold til anskaffelsesregelverket er det som hovedregel kun relevant å vurdere situasjonen frem til kontraktsinngåelse. Eventuelt mislighold i perioden etter kontraktsinngåelse er et kontraktsmessig spørsmål mellom partene som nemndaikke vurderer. Nemnda påpeker videre at grunnlaget for å prøve om innkjøper har vurdert dokumentasjon av kvalifikasjonskrav korrekt ertidsrommet frem til kontraktsinngåelse. Om kvalUIkasjonskravogdokumentasjon

(28) Det var ved anskaffelsen oppstilt relativt få kvalifikasjonskrav i konkurransegrunnlaget, i følge innkiagede i den hensikt å åpne for at nye aktører skulle kunne levere tilbud. Innkjøper har stor frihet til å velge om det skal oppstilles kvalifikasjonskrav, hvilke krav som skal stilles, og i tilfelle hvordan kravene skal dokumenteres. Nemnda finner atnår innklagede har bestemtat dokumentasjon i form av egenerklæring er tilstrekkelig er det et valg somhører under innkjøpers skjønn, og som nemndaikke overprøver.

(29) Klager hevder at mnnklagede hadde en plikt til å be om at vmnnende tilbyder skulle supplere og utdype sin egenerklæring. Nemnda mener at det ikke generelt er grunnlag for å stille opp et slikt krav. Innklagede må i utgangspunktetkunne legge til grunn at en avgitt erklæring vil bli fulgt opp, med mindre det foreligger konkrete og faste holdepunkter som tilsier at erklæringen er uriktig. Partene er uenige om det forelå opplysninger som tilsa at valgte leverandør ikke ville kunne oppfylle, og nemndakan ikke se at deter godtgjort at innklagede derfor skulle bedt om ytterligere dokumentasjon fravalgte leverandør.

(30) Klager har vist til nemndas avgjørelser i sakene 2003/57 og 2004/79, og fremholdt at innkiagede plikter å foreta en forsvarlig vurdering. Nemnda er enig i dette utgangspunktet, men kravet til hva som er en forsvarlig vurdering beror på hvilke krav som stilles til kvalifikasjoner og dokumentasjon i den enkelte konkurranse. Når innklagede bevisst har valgt en lav terskel for kvalifikasjonskrav og dokumentasjon kreves det ikke en så inngåendevurdering som i konkurranser med sterkerefokus på denne typenkrav.

(31) I nærværende sak, i motsetning til for eksempel sak 2004/79, har innklagde ikke oppstilt krav til konkret informasjon som skal fremlegges som dokumentasjon ut over en egenerklæring. Innkiagedes vurdering må da i utgangspunktet kunne begrenses til åkonstatere at egenerklæring er innlevert. Nemndakan da ikke se at det her var grunnlag for å påleggeklager å innhenteytterligere dokumentasjon. Om tidspunktet kval~fikasjonskravenemå være oppfylt

(32) Nemnda kan ikke se at innkiagede hadde grunnlag for å avvise tilbudet fra Solør Turbuss AS på grunnlag av at kravene i konkurransegrunnlaget ikke var oppfylt på tilbudstidspunktet. Det fremgår av nemndas avgjørelse i sak 2006/27, premiss 154 at

I det er tilstrekkelig å dokumentere at kvalifikasjonskravene er oppfylt på kontraktsoppfyllelsestidspunktet. Et annet utgangspunkt medfører etter nemndas vurdering at eksisterendeleverandører ville få et konkurransefortrinn. Opplysningeroglikebehandling

(33) Spørsmålet er dernest om innklagede har brutt prinsippet om likebehandling ved å avkreve klager opplysninger med en høyere detaljgrad enn krav som vinnende tilbyder ble stilt overfor. Nemnda kan ikke se at det er tilfelle her. Ulike faktiske forhold hos leverandørene kan føre til at oppdragsgiver har behov for ulik informasjon, eller dokumentasjon. Når en ny aktør uten materiell m.v. vinner fram, må kravene kunne tilpasses denne situasjonen, slik det ble gjort her. Denne vurderingen hører under det innkjøpsfaglige skjønn som nemnda ikke overprøver. Nemnda kan derfor ikke se at innkiagede har brutt kravet til likebehandling ved å etterspørre ulikinformasjon fra partene her. Valgte leverandors søknadom loyve

(34) Klager har anført at valgte leverandørs søknad om løyve var mangelfull i det den ikke inneholdt de nødvendige vedlegg. Innklagede har påpekt at valgte leverandor fremla løyvesøknad, og at konkurransegrunnlaget ikke oppstilte krav om at alle vedlegg også skulle fremlegges for innkiagede. Det er videre fremholdt at søknaden ikke kunne ha vært mangelfull siden valgte leverandør ble tildelt de nødvendige loyver. Nemnda kan etter dette ikke se at klager har godtgjort at søknaden om løyve var mangelfull, eller at innklagede foretok en uforsvarlig vurdering av den fremlagte dokumentasjon. Om utsattkontraktsinngåelse

(35) Klager har hevdet at kontraktsinngåelse ble utsatt som følge av at valgte leverandør ikke var i stand til å oppfylle kontrakten til forutsatt tidspunkt. Innkiagede har bestridtdette, og hevderat årsaken til atkontraktsinngåelse ble utsattvar forsinkelser på grunn av den midlertidige forføyningen. Nemnda finner det sannsynlig at den midlertidige forføyningen førte til forsinket oppstart. Slik saken er opplyst for nemnda kan nemnda ikke se at klager har godtgjort at det var mangler i valgte leverandørs evnetil åoppfylle som forårsaketat kontraktsinngåelseble utsatt. Konklusjon: Sykehuset Innlandet HF har ikke brutt regelverket for offentlige anskaffelser. Forklagenemnda, 12. mars 2007 7/f ~ Jens Bugge