KOFA 2006/98: Leie av kontorlokaler – klassifisering og kvalifikasjon

2006/98 Fylkesmannen i Rogaland

Innklaget: Fylkesmannen i Rogaland

Klager: Paradis Næringsbygg AS

Avgjørelse: Ikke brudd på regelverket

Type sak: Rådgivende sak

Klagenemnda foroffentlige anskaffelser Innklagede kunngjorde en konkurranse medforhandlingom leie avkontorlokaler i eksisterende bygningerellernybygg. Innkiagedeskval(flseringav tilbyderne tilvidere deltakelse ikonkurransenbleforetattpå grunnlagavtilbydernes utkasttil tilbud, og klagenemndahadde ingen bemerkninger tildet. Klagenemndamangletfaktiskgrunnlagfor å tastillingtilom anskaffelsengjaldt en bygge-oganleggskontrakt elleren tjenestekontrakt, og hvorvidt kontrakten varomfattetavforskr~ftenomoffentlige anskaffelser. Klagenemndas avgjørelse4. september 2006 isak2006/98 Klager: ParadisNæringsbyggAS Innkiaget: FylkesmanneniRogaland Klagenemndas medlemmer: Inger Roll-Matthiesen, Sin Teigum,BjørgVen. Saken gjelder: Kvalifikasjonsvurdering. Kiassifisering av kontraktens gjenstand. Avkiaringer. Bakgrunn:

(1) Fylkesmannen i Rogaland kunngjorde 25. januar 2006 en konkurranse med forhandlingom leieavkontorlokalertil nytt Statens Hus.

(2) I kunngjøringen fremgår det at anskaffelsen er kiassifisert som en tjenestekontrakt kategori 27, og at oppdragsgiver har betegnet avtalen som “leie av kontorlokaler”. Videre fremgår det at oppdragsgiver ville invitere minimum 3 og maksimum 7 leverandører til å sende inn tilbud. Tidsfristen for mottak av forespørsel om deltakelse var 1. mars 2006. For deltakelse i konkurransen ble det stilt krav om innsendelse av HMS-, MVA-, og skatteattest, samt årsregnskap og utskrift over foretakets totale omsetningog dets omsetning de tre siste regnskapsårfor de ytelser kontrakten omhandler. Antatt tidspunkt for utsendelse av tilbudsinnbydelse til utvalgte deltakere var satt til 4. april 2006. Oppdragsgiver opplyste også at kunngjøringen var enikke-obligatoriskkunngjøring.

(3) Av etkortkonkurransegrunniag fremgikkdetfølgende: “Kontraktforleie avkontorlokaler konkurransegrunniag Fylkesmannen iRogaland skalfra 01.04. 2010 etablere leieavtalefor et nytt Statens Hus. I henhold til retningslinjer i kongelig res. skal Statens hus lokaliseres sentralt og medgod tilgjengelighet i~lkeshovedstaden,dvs. Stavanger. Postadresse Besøksadresse TIf.: 5559 7500 E-post: Postboks439Sentrum OlavKyrresgate8 postmottak@kofa.no

Leiebehovet vilavhengeavhvormangestatsetater som velgerå gå mediprosjektet,

men vil mest sannsynlig ligge innenfor området min. 5 000 m og maks 10 000 2 — 12 000 m . Leiebehovet vil knytte seg til ordinære kontorlokaler, møterom, kantiner og nødvendig lager/arkivplass. Isittendeligevalgvilleietakerne vektiegge: Pris Beliggenhet Fleksibilitet Funksjonalitet Miljøvennlighet Driftsøkonomi Estetiskeforhold Kriteriene ersatt opp i uprioritertrekkefølge og beslutning vilskje utfra ensamlet vurdering, hvortotaløkonomiske hensynvilveie tungt. Interessenter som ønsker å være med på å levere tilbud til Fylkesmannen må beskriveprosjektetmedhensynpå: økonomi Beliggenhet Parkeringsfasiliteter, både besøkende ogansatte Miljømessigeaspekter Fleksibilitet Funksjonalitet Andreforholdsom tilbyderselvønskerå vektiegge Fylkesmannen vilvurderebåde løsningerieksisterende byggogeventuelle nybygg. Leieperioden ersatttil20år.

(4) Innen fristen for å anmode om å ra inngi tilbud mottok innkiagede til sammen 8 henvendelser, deriblant fra Paradis Næringsbygg AS (heretter kalt klager). Klager tilbudte fortsatt leieforhold i de kontorlokaler innkiagede med flerei dag leier hos klager. Det ble foreslått en rekke alternative måter å fornye og moderniserebygget på. I strategiplanen forendringerhet detfølgende: “Eierne vil i samarbeid med leietakerne og konsulentgruppen utarbeide strategier for ønskede endringer av bygget. Vi vil også utvikle en strategifor endringer som medførerminimaleforstyrrelserforleietakerne.”

(5) Kiagers henvendelse varvedlagt et notatutarbeidet avAsplanViakAS, hvordet var gitt en nærmere utredning av eiendommen. I oversendelsesbrevet til klagers henvendelse bledetuttalt følgendeomnotatetskonklusjon: “Notatetkonkluderermed at eiendommen liggergodt tiloffentlig kommunikasjon, at det erstore muligheterbådefor transformasjon av bygningene, øking av arealetog valgavkvalitet ogkostnadsnivå.”

(6) I brev av 24. mai 2006 ble klager meddelt at 5 leverandører var utvalgt til å delta i den videre konkurransen. Klager var ikke blant disse. Det ble også uttalt at det i forkant av utvelgelsen var foretatt avklaringsmøter med to av tilbydeme. Begrunnelsen for utvelgelsen ble gitt i eget vedlegg, hvor det fremgikk følgende i forholdtilklager: “Primærteksisterende bygg. (Lagårdsveien 78 og 80). Vurderessom liteinteressant. Lagårdsveien 78 er et lite tjenlig byggfor vårtformål og 80 krever en vesentlig utbygging dersom det skal være aktuelt. Det vurderes som lite ønskelig å ha kontorer på en byggeplass. Ser ikke at det kan realiseres tilstrekkelig gode kontorlokalerfor vårtformål. Tas ikke medividere vurdering.”

(7) Kontrakt erikke tildelt. Anforsler: Klagers anførsler:

(8) Klager anførerat innklagedeharbruttregelverketfor offentlige anskaffelser.

(9) Prinsipalt anføres at anskaffelsen skulle vært kunngjort som en bygge- og anleggskontraktover EØS terskelverdi,jf. forskriftens § 2-2 (1). Det var derfor feil avinnklagedeåkunngjøreanskaffelsen som en uprioriterttjeneste.

(10) Anskaffelsens verdi anslås til åvære mellom 100 og 250 millioner kroner, avhengig av endelig arealbehov. Arealbehovetvil ogsåavgjøre bygget størrelse. Leieforholdet gjelder i realiteten et bygg som skal oppføres etter at kontrakt er inngått. Det skal vare i 20 år, hvilket i realiteten finansierer bygget. Det er statsetater som skal leie helebygget. Byggetmåantas åmåttebli spesialtilpassetde etater som skal leie. Både planlegging og gjennomføring av byggearbeidene vil dermed bli regulert i kontrakten.

(11) Forskrift om offentlige anskaffelsergjelder, idet unntaket i forskriftens § 1-3 (2) b kun gjelder “eksisterende bygninger”, og ikke nybygg. Prosjektet er egnet for konkurranse, idet “sentralt og med god beliggenhet i Stavanger” gjelder en rekke stederi byen.

(12) Subsidiært anfører klager at det er foretatt en saksbehandlingsfeil ved prekvalifisering av leverandører. Klager er berettiget til å deltai konkurransen. Der det foretas en utlysning av konkurranse ogprekvalifisering, til tross for at tjenesten faller utenfor forskriften, vil forskrifiens bestemmelser måtte følges. Kvalifikasjonskravenei konkurransen eruvanlige, idet tildelingskriteriene erinntatt i kravene for prekvalifiseringen, mens det vanlige er at kvalifisering baseres på tekniske og økonomiske forhold. Innklagede har derfor brutt regelverket ved å vektlegge tildelingskriterier ved prekvalifiseringen, istedenfor klare kvalifikasjonskrav.

(13) Innkiagede har ikke avklart med klager hvordan en eventuell byggeperiode for ombygging av eksisterende bygninger er tenkt organisert, til tross for at klager i tilbudetuttalte at det vilbli utvikleten strategi forendringer som medførerminimale forstyrrelser for leietakerne. Når innkiagede har foretatt avklaringer med to andre

tilbydere, er det i tillegg i strid med likebehandlingsprinsippet, å ikke foretasamme avklaringermedklager. lnnklagedes anførsler:

(14) Innklagede bestrider åha bruttregelverketforoffentligeanskaffelser.

(15) Det er et rent leieforhold som etterspørres. Det er likegyldig om dette etableres i et nybygg eller i et eksisterendebygg. Innkiagede etterspør ordinærekontorlokaleruten særlige tilpasninger utover det en hvilken som helst leietaker vil tilstrebe.

Arealbehovet erusikkert, og varierermellom 5.000 og 12.000m . Det erumulig åsi om Statens Hus blir eneste leietaker i bygget. Dette er uansett ikke et krav fra innkiagedes side. Blant de tilbyderne som er utvalgt til forhandling, vil minst ett av prosjektene bli oppført uavhengig av om innkiagede tildelerleiekontraktentil denne leverandøren. Det er på det nåværende tidspunkt ikke utarbeidet noen kontrakt til regulering av det fremtidigeleieforhold, men slik innklagede ser det i dag, er det en standard leiekontrakt som er aktuell. Det er uvisst om man ønsker opsjon på forlenging avleieavtalen. Leiesummen vilvære markedsstyrt, ogdet erikke aktuelt å kreveforkjøpsrett.

(16) Anskaffelsen er en uprioritert tjeneste og dermed unntatt fra forskrifl om offentlige anskaffelser.

(17) Vedkonkurranse med forhandlingstår oppdragsgiverrelativtfritt ved utvelgelsenav tilbud, gitt de kriterier som er beskrevet i kunngjøringen og under hensyntaken til saklighet og likebehandling. Utvelgelsen ble gjort ut frahva som ble vurdert som de mestinteressante leieobjektene. Innklagedehar ingen begrunnelsesplikt,med mindre dette blir bedt om spesielt. Den summariske begrunnelse som allerede er gitt er saklig, menikke uttømmende. Detforeliggerikke skrifihig dokumentasjonpåhvorfor klager ikke fikk være med i den videre konkurransen, utover det som fremgår om dette i vedlegget til brevet av 24. mai 2006. Etter envurdering av kiagers tilbud, ut fra den kjennskap innkiagede allerede har til eksisterende bygningsmasse i Lagårdsveien 78 og 80, valgteinnkiagede å ikke gå videre med tilbudet. Innidagede ønsker ikke ådrive sin virksomhetpå enbyggeplass, selvom dettegjøres skånsomt.

(18) De avkiaringer innidagede har gjort med to av tilbydeme skjedde på innklagedes initiativ,ogble gjort foråundersøke omtilbyderne oppfyltekonkurransegrunniagets arealkrav. Siden innklagede ikke hadde behov for å foreta avkiaringer tilknyttet de øvrige tilbydemes tilbud, ble dette heller ikke gjort. Dette er forenlig med likebehandlingsprinsippet.

(19) Anskaffelsen blekunngjort forå“sjekke ut”hva markedethar åtilby. Kunngjøringen innebærer ikke at innklagede harpåtatt seg å følge forskriftens bestemmelser i den videre anskaffelsesprosessen. Konkurranse med forhandlingfremstod som den beste konkurranseformen. Det ville gi en sondering av markedet, og innkiagede ville samtidig fåvurdert hvilke leietilbudsom vardemestinteressante ågåvidere med. Klagenemndas vurdering:

(20) Klager har deltatt i konkurransen og har saklig kiageinteresse, jf forskrift om klagenemndforoffentlige anskaffelser § 6.Klagen errettidig.

Klass~flseringav kontraktensgjenstand

(21) Utgangspunktet er at det kun er leie av eksisterende bygg som er unntatt fra forskriften, jf. forskriftens § 1-3 (2) bokstav b. Innklagede har i kunngjøring og konkurransegrunnlag lagt til grunn at den endelige kontrakt kan gjelde både leie av eksisterende bygg og eventuelle “nybygg”. Dersominnidagede bestemmer seg for å leie et bygg som skal oppføres og tilpasses innklagedes behov, vil man lett kunne bevege seg over til en bygge- og anleggsanskaffelse som skal kunngjøres og gjennomføresi tråd med regleneforslike kontrakter,se klagenemndas sak2005/297.

(22) Klagenemnda mangler imidlertid på dette tidspunkt faktisk grunnlag for å ta stilling til om anskaffelsen gjelder en bygge- og anleggskontrakt eller en leiekontraktsom er unntatt fra forskriften, idet dette må bero på en konkret helhetsvurdering av den kontrakt oppdragsgiver og leverandøren som vinner konkurransen tilslutt inngår. Denne kontrakten er ifølge innklagede ennå ikke utarbeidet, og kontrakt er heller ikketildeltnoen spesifikk leverandør.

(23) Klagenemnda vil imidlertid bemerke at idet anskaffelsen er kunngjort som leie av kontorlokaler, må den kontrakt innidagede har til hensikt å inngå, på grunnlag av kunngjøringenidenne konkurransen, være en reell leieavtale. Dersomoppdragsgiver ønsker åinngåen kontrakt sommå karakteriseres somenbygge- oganleggskontrakt, måanskaffelsenkunngjøres og gjennomførespånytti trådmeddereglersom gjelder fordenne kontraktstypen. Utvelgelse tildeltakelse i konkurransen kvalifikasjonsvurderingen —

(24) Utgangspunktet er at oppdragsgiver må gjennomføre anskaffelsesprosessen slik den erskissert ikunngjøring ogkonkurransegrunniag. Dersomoppdragsgiver a’vviker fra dette vil kravet til forutberegnlighet i lovens § 5 være overtrådt. Dette gjelder selv om detikke erpåkrevet åkunngjøre leie av eksisterendebygg når oppdragsgiver har valgt åkunngjøreanskaffelsen.

(25) Av kunngjøringenspunkt 111.2 fremgår det at leverandørene skullemnnlevere HMS-, MVA-, og skatteattest, samt årsregnskap og nærmere beskrevne omsetningsoppgaver,for åkunne bli kvalifisert for deltakelsei konkurransen. Videre fremgikkdet av konkurransegrunnlaget atinteressenter som ønsket å være med på å levere tilbud i tillegg skulle beskrive sitt prosjekt ut fra nærmere angitte kriterier. Imikiagede har oppgitt at ingen av interessentene ble avvist. Utvelgelsen av leverandører ble således begrunnet i en skjønnsmessig evaluering av de mottatte prosjektskissene, basert på de oppstilte kriteriene, slik det var tilkjennegitt i konkurransegrunniaget. Klagenemnda finnerikke at dette eri strid med regelverketi den herværende sak. I denne sammenheng vises det ogsåtil forskriftens § 16-3 (3) hvor det fremgår at oppdragsgiver har anledning til velge å forhandle med de leverandørersom anses åhareellmulighetfor åfåtildeltkontrakten.

Innkiagedesgjennomføringav avkiaringer

(26) Nårdet gjelderkiagers anførslertilknyttet avkiaringene imildagede foretok medto av tilbyderne, vil klagenemndabemerke at oppdragsgiverikke harnoen plikttil åforeta identiske avkiaringermed samtligetilbydere. Konklusjon: Fylkesmanneni Rogalandharikke bruttregelverketforoffentlige anskaffelser. ForUagenemnda, IngerRoll-Matthiesen