KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2007/26: For kort frist i begrenset anbudskonkurranse
Faktum
Kollektivtransportproduksjon AS, et offentlig foretak eid av Oslo kommune, kunngjorde 14. februar 2007 en begrenset anbudskonkurranse om foliering av vinduer, glass- og endevegger til MX T-banevogner. Fristen for å anmode om deltakelse ble satt til 22. februar 2007, noe som ga leverandørene åtte kalenderdager og formelt 6,5 virkedager, hvorav 3,5 falt i vinterferieperioden i Oslo. Innklagede anslo anskaffelsens verdi til kr 1 700 000, under terskelverdien på kr 3 450 000 etter forsyningsforskriften 2006 § 2-3 bokstav a. Da tilbudene ble åpnet, viste det seg at samtlige fire innkomne tilbud oversteg terskelverdien. Innklagede reduserte deretter anskaffelsens omfang for å holde seg under terskelen. Signex AS henvendte seg til innklagede etter fristens utløp og ba om å få delta, men ble avvist. Klage ble inngitt 2. mars 2007.
KOFAs vurdering
1. Regelverkets anvendelse og terskelverdi
Rettsregel: Innklagede er et offentlig foretak, jf. forsyningsforskriften 2006 § 1-2 (1) bokstav a jf. § 4-1 bokstav c, og utøver aktivitet omfattet av forskriften, jf. § 1-3 bokstav c. Anskaffelsen følger lov om offentlige anskaffelser 1999 § 5 og forsyningsforskriftens del I. KOFAs tolkning: Der antatt verdi ligger under terskelverdien i § 2-3 bokstav a (kr 3 450 000), gjelder ikke del II med dens normalfrist på 30 dager, jf. § 9-2 (1) bokstav a. Avgjørende faktum: Innklagede beregnet verdien til kr 1 700 000. Samtlige mottatte tilbud oversteg terskelverdien, noe som reiste spørsmål ved forsvarlighetsvurderingen etter § 2-4, men klagenemnda tok ikke dette spørsmålet videre. Innklagede reduserte etterpå omfanget slik at den faktiske anskaffelsen lå under terskelen. Delkonklusjon: Verken den opprinnelig anslåtte eller den faktisk gjennomførte verdien utløste del II, og innklagede var ikke formelt bundet av 30-dagersfristen.
2. Krav til fristfastsettelse under del I
Rettsregel: Selv under terskelverdien må oppdragsgiver overholde de grunnleggende kravene til konkurranse i anskaffelsesloven 1999 § 5 og forsyningsforskriften 2006 § 3-1 (1). KOFAs tolkning: Oppdragsgiver er ikke bundet av spesifikke minimumsfrister, men fristen må fastsettes slik at konkurransen ivaretas. Etter nemndas praksis (sak 2003/108, 2005/108 og 2003/22) kan frister ned mot fire til fem dager aksepteres, men bare der det foreligger en saklig begrunnelse. Avgjørende faktum: Fristen på åtte kalenderdager (reelt 6,5 virkedager med vinterferie) fremsto som kort, særlig sett hen til at anskaffelsen opprinnelig var planlagt i et omfang som ved sammenligning med normalfristen tilsa 30 dager. Innklagede ga ingen nærmere begrunnelse for valget av kort frist, og minst én potensiell leverandør ble ekskludert. Delkonklusjon: Det forelå ikke godtgjorte omstendigheter som tilsa behov for en så kort frist, og "selv om det er klart at åtte leverandører rakk å melde sin interesse", ble konkurransen svekket.
3. Konklusjon om brudd
Rettsregel: Fristfastsettelsen må stå i et rimelig forhold til anskaffelsens art og omfang og sikre reell konkurranse, jf. LOA 1999 § 5 og forsyningsforskriften 2006 § 3-1 (1). KOFAs tolkning: Mangelen på saklig begrunnelse kombinert med at minst én leverandør faktisk ble utestengt, medførte at kravet til konkurranse ikke ble ivaretatt. Delkonklusjon: Innklagede brøt regelverket.
Konklusjon
Klagenemnda konkluderte med at Kollektivtransportproduksjon AS brøt kravet til konkurranse i anskaffelsesloven 1999 § 5 og forsyningsforskriften 2006 § 3-1 (1) ved å fastsette en frist på åtte kalenderdager for mottak av forespørsel om deltakelse, uten å påvise saklig grunn for den korte fristen og uten at det forelå omstendigheter som tilsa at en slik hasteprosedyre var nødvendig.
Praktisk betydning
Avgjørelsen tydeliggjør at plikten til å sikre reell konkurranse gjelder fullt ut også for anskaffelser under EØS-terskelverdiene i forsyningssektoren, selv der de spesifikke minimumsfrister i del II ikke er bindende. Oppdragsgivere i forsyningssektoren som ønsker å benytte korte frister for forespørselsmottak, kan ikke nøye seg med å vise til at anskaffelsen ikke utløser del II-reglene. Det kreves en konkret, saklig begrunnelse for hvorfor en kort frist er nødvendig. Avgjørelsen bekrefter også at «frivillig» nasjonal kunngjøring ikke fritar oppdragsgiver fra de grunnleggende prinsippene i del I. Den viser videre at tidspunktet for kunngjøringen – herunder om perioden sammenfaller med ferie – er et relevant moment ved vurderingen av om fristen er forsvarlig.
Hele KOFA-avgjørelsen (klikk for å skjule)
2007/26 Kollektivtransportproduksjon AS
Innklaget: Kollektivtransportproduksjon AS
Klager: Signex AS
Avgjørelse: Brudd på regelverket
Type sak: Rådgivende sak
Klagenemnda for offentlige anskaffelser Innklagede gjennomførte en begrenset anbudskonkurranse vedrørende foliering av vinduer, glass- og endevegger til MX T-banevogn. Klagenemnda kom til at innklagede brøt kravet til konkurranse i anskaffelseslovens § 5 og forsyningsforskriftens § 3-1 (1) ved å fastsette en for kort frist for mottak av forespørsel om å delta. Klagenemndas avgjørelse 25. juni 2007 i sak 2007/26 Klager: Signex AS Innklaget: Kollektivtransportproduksjon AS Klagenemndas medlemmer: Jens Bugge, Bjørg Ven, Andreas Wahl. Saken gjelder: Minimumsfrist for mottak av forespørsel i begrenset anbudskonkurranse.
Bakgrunn
(1)Kollektivtransportproduksjon AS (heretter kalt innklagede) driver rutenett for sporvei. Innklagede er et konsern eid av Oslo kommune.
(2)Den 14. februar 2007 kunngjorde innklagede en begrenset anbudskonkurranse vedrørende foliering av vinduer, glass- og endevegger til MX T-banevogn.
(3)Av kunngjøringens pkt. II.1.5) ”Kort beskrivelse av anskaffelsens art og omfang” fremgikk det: ”Kollektivtransportproduksjon (KTP) AS har over flere år hatt problem med at Tbanevognene utsettes for hærverk. Dette gjelder bl.a. vinduer som ripes opp og vegger som tagges ned innvendig i vognene. KTP mottar i disse dager nye vognsett (MX-vogner) og vi ønsker at standarden på vedlikeholdet av disse vognene skal heves betraktelig i forhold til dagens materiell. Det er derfor besluttet at det skal gjennomføres en prøvemontasje av ripefolie på vinduer og glass skillevegger, samt antigraffittifolie på endevegger (mot førerrom) på de nye MX-togene. Hvis denne testen blir vellykket vil dette bli innført på alle togsettene. Målsetningen er at alle 63 MX-togsettene i fremtiden utstyres med folie før disse settes i trafikk og at denne siden skiftes etter behov, basert på de toleransekravene som setter standarden på vognene.
Det forespørres derfor på folie for vinduer, glass skillevegger og endevegger, med opsjon på andre områder i vognene. Førstegangsmontasje på alle 63 vognsett er beregnet til ca 110 m2 ripefolie per togsett, totalt ca 6930 m2. Tilsvarende volum for førstegangsmontasje av antigraffittifolie på endevegger mot førerrom er 11 m2 per vognsett, totalt 693 m2.”
(4)Videre het det i kunngjøringen pkt IV.3.4) ”Tidsfrist for mottak av tilbud eller anmodning om deltakelse”: ”22-02-2007 12:00”
(5)Signex AS (heretter kalt klager) henvendte seg til innklagede etter frist for mottak av forespørsel om deltakelse var utløpt, og bad om å få delta i konkurransen. Innklagede avviste forespørselen.
(6)Klage ble inngitt til klagenemnda av klager 2. mars 2007.
(7)Innklagedes dokument ”REGISTRERINGSPROTOKOLL N: 43 Forespørsel nr: FOR-2007-0019” inneholdt følgende: BESKRIVELSE AV ANSKAFFELSEN […] Anslått verdi: 1 700 000 (800 000 i førstegangsfoliering + 300 000 pr år i 3 år) […] Evaluering: Følgende totale priser kom inn innen tilbudsfristen: Leverandør Pris førstegangsfoliering med 1 års vedlikehold Datadekor 8 663 100 Solvangs Dekorbyrå 3 987 136 Extra servicepartner 5 676 320 Nyprofil 4 518 928 Disse prisene ligger langt over estimert ramme for anskaffelsen. Kostnadsramme og estimat er regnet ut ifra erfaringer med vedlikehold under 6 måneders trafikk på 2 tog. Prisanslag er hentet fra tilsvarende metodikk benyttet på trikk. Metode Engangsinvestering Stk pris Arbeid Per år. Forebyggende folie 0,65 mill 200,- 125,- 20 000 Videre grunnlag for vurdering er vedlagt protokollen. Det vil bli gjennomført provefoliering. På bakgrunn av resultatene av denne, vil deler av leveransen kunne tildeles en leverandør.
Innkomne tilbud er mye høyere enn antatt. Dette gjør at vi ikke kan gjennomføre foliering i den utstrekning vi ønsker. For MX er det tatt beslutning på at glass skillevegger ikke vil bli foliert. Vi foretar nå en prøvefoliering for å teste ut kvaliteten på folie og vi vil samtidig måtte sette kriterier for når folie skiftes. Det vil være vanskelig å oppnå null-toleranse for hærverk som vi opprinnelig ønsket fordi dette vil kreve et høyere årsbehov enn vi har budsjett til. Vi vil derfor kun benytte deler av det tilbudet som er inngitt forutsatt godkjenning av prøvefoliering. Anskaffelser vil sannsynligvis bli foretatt i størrelsesorden 800 000 for MX, og ca 700 000 på røde vogner. For røde vogner vil det kun foretas foliering på et begrenset antall tog fordi budsjettet ikke tillater mer. Her er det ikke aktuelt med vedlikeholdsfoliering. Vi vil derfor kun benytte deler av det tilbudet som er inngitt forutsatt godkjenning av prøvefoliering.
Konklusjon
25/5-07 Solvang tas ut til prøvefoliering av ”røde” vogner. 8/6-07 Solvang tas ut til prøvefoliering av MX.
Anførsler
Klagers anførsler
(8)Frist for anmodning om deltakelse i anbudskonkurransen var for kort sett i sammenheng med klagers verdiberegning av det som etterspørres i kunngjøringen. Kunngjøringen var åpen for besvarelse i kun 6,5 virkedager, hvorav 3,5 dager falt innenfor vinterferieperioden i Oslo. Klager har som potensiell leverandør ikke fått tilstrekkelig mulighet til å konkurrere om oppdraget.
Innklagedes anførsler
(9)Anslått verdi for denne anskaffelsen var estimert til ikke å overstige terskelverdiene og det var derfor ikke krav til kunngjøring i henhold til forsyningsforskriftens del II. Oppdragsgiver har likevel mulighet til å kunngjøre anskaffelser selv om dette ikke er pålagt av forskriften. Innklagede valgte å gjennomføre denne anskaffelsen som en frivillig nasjonal kunngjøring for å sikre økt konkurranse.
(10)Det er ikke fastsatt noen minimums frister i forskriftens del I. Denne anskaffelsen ble kunngjort 14. februar 2007, med frist for anmodning om å delta var satt til den 22. februar. Dette tilsvarer antall dager som er minimumsfrister for hasteprosedyre ved EØS kunngjøring for konkurranse med forhandling.
Klagenemndas vurdering
(11)Klager er en potensiell leverandør og har saklig klageinteresse, jf forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Innklagede er et ”offentlig foretak”, jf forskrift om innkjøpsregler i forsyningssektorene (forsyningsforskriften) av 7. april 2006 nr. 403 § 1-2 (1) bokstav a jf § 4-1 bokstav c, og utøver aktivitet omfattet av forskriften i henhold til § 1-3 bokstav c. Anskaffelsen følger dermed lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999 nr 69 og forsyningsforskriftens del I.
(12)Klager har anført at frist for anmodning om deltakelse i konkurransen var for kort.
(13)Det fremgår av den fremlagte dokumentasjon at oppdragsgiver vurderte den anslåtte verdien på anskaffelsen til kroner 1 700 000, og dermed under terskelverdien på kroner 3 450 000, jf forsyningsforskriftens § 2-3 bokstav a. Innklagede var etter den anslåtte verdien ikke bundet av forsyningsforskriftens del II, herunder reglene om minstefrist på 30 dager for å inngi tilbud, jf forskriftens § 9-2 (1) a.
(14)Da de innkomne tilbud ble åpnet, viste det seg derimot at samtlige av de fire tilbudene hadde en prisangivelse som lå over terskelverdi. Det kan da reises spørsmål ved hvorvidt innklagede ved fastsettelse av anskaffelsens antatte verdi i henhold til forsyningsforskriften § 2-4 har foretatt en forsvarlig beregning, men anførslene i saken gir ikke foranledning for nemnda til å gå nærmere inn på spørsmålet.
(15)Av registreringsprotokollen utarbeidet av innklagede fremgår at innklagede måtte redusere omfanget av anskaffelsen fordi de tilbudte priser var høyere enn forutsatt i kunngjøringen. Innklagede besluttet som følge av dette å redusere omfanget slik at verdien av den faktiske anskaffelsen ville bli i størrelsesorden kroner 800 000 for MX T-banevogner og kroner 700 000 for røde vogner.
(16)I realiteten har innklagede da avlyst deler av den påtenkte anskaffelsen, og gjennomført en anskaffelse under terskelverdien. Innklagede var således ikke bundet av forskriftens regler om minstefrist, verken etter den antatte verdien, eller etter verdien på den faktiske anskaffelsen.
(17)Utgangspunktet er da at oppdragsgiver må stå fritt ved fristfastsettelsen, innenfor de grunnleggende krav til konkurransen, jf lov om offentlige anskaffelser § 5, og forsyningsforskriftens § 3-1 (1).
(18)Etter klagenemndas praksis har man etter omstendighetene godtatt frist for mottak av forespørsel for å delta helt ned til fire dager, jf sak 2003/108. I sakene 2005/108 og 2003/22 ble frister på henholdsvis fire og fem dager imidlertid ikke akseptert. Klagenemnda har i vurderingene vektlagt blant annet om oppdragsgiver har anført en saklig begrunnelse for fastsettelse av en kort frist.
(19)I den foreliggende sak ble konkurransen kunngjort 14. februar 2007, og frist for forespørsel om deltakelse var 22. februar 2007. Dette gav tilbyderne formelt åtte dager på å levere inn forespørsel. Klager har anført at kunngjøringen var åpen for besvarelse i kun 6,5 virkedager, hvorav 3,5 dager falt innenfor vinterferieperioden i Oslo. Dette fremstår som en kort frist. Videre var anskaffelsens opprinnelige volum så stort at samtlige tilbud var over terskelverdi på kr 3 450 000. Det var dette volumet anskaffelsen gjaldt. Når forskriften har fastslått en normalfrist på 30 dager for anskaffelser av den planlagte størrelsesorden fremstår fristen i dette tilfellet som kort. Etter nemndas praksis referert ovenfor, må det kreves en saklig grunn for fastsettelse av en så kort frist for forespørsel om deltakelse. Innklagede har ikke gitt noen nærmere begrunnelse for fastsettelse av fristen, og klagenemnda kan ikke se at det er godtgjort at det forelå omstendigheter knyttet til anskaffelsen som tilsa at det var nødvendig med en så kort frist for å komme med forespørsel om deltakelse i konkurransen. Selv om det er klart at åtte leverandører rakk å melde sin interesse for deltakelse innen fristen, fremgår det også at minst en potensiell leverandør ble ekskludert fra konkurransen som følge av den korte fristen.
(20)Klagenemnda finner på dette grunnlag at den fastsatte frist var i strid med kravet til konkurranse i anskaffelseslovens § 5 og forsyningsforskriftens § 3-1 (1).
Konklusjon
Kollektivtransportproduksjon AS har brutt kravet til konkurranse i anskaffelseslovens § 5 og forsyningsforskriftens § 3-1 (1) ved å sette en for kort frist til å anmode om deltakelse i anbudskonkurransen. For klagenemnda 25. juni 2007 Andreas Wahl
Refererte rettskilder
- LOA 1999 § 5 — Kravet til konkurranse – grunnleggende prinsipp som gjelder uavhengig av terskelverdi
- Forsyningsforskriften 2006 § 3-1 — Grunnleggende krav til konkurranse i forsyningssektoren, del I
- Forsyningsforskriften 2006 § 2-3 — Terskelverdier – terskelverdi kr 3 450 000 for del II (bokstav a)
- Forsyningsforskriften 2006 § 2-4 — Beregning av anskaffelsens antatte verdi – reist spørsmål, men ikke avgjort av nemnda
- Forsyningsforskriften 2006 § 9-2 — Normalfrist 30 dager for mottak av tilbud i del II-anskaffelser (første ledd bokstav a)
- Forsyningsforskriften 2006 § 1-2 — Anvendelsesområde – offentlig foretak (første ledd bokstav a)
- Forsyningsforskriften 2006 § 4-1 — Definisjon av offentlig foretak (bokstav c)
- Forsyningsforskriften 2006 § 1-3 — Aktiviteter omfattet av forsyningsforskriften (bokstav c – transport)
- KOFA 2003/108 — Frist for forespørsel om deltakelse ned til fire dager akseptert under særlige omstendigheter
- KOFA 2005/108 — Frist på fire dager ikke akseptert – mangel på saklig begrunnelse
- KOFA 2003/22 — Frist på fem dager ikke akseptert – krav om saklig grunn for kort frist