KOFA 2020/962: Undersøkelsesplikt og begrunnelse – DDV

Saken gjelder:

Begrunnelse. De generelle kravene i loven § 4. Annet.

Innklagede publiserte en frivillig kunngjøring på Doffin for anskaffelse av system for administrasjon og forvaltning av småbåthavner. Klager anførte at innklagede hadde brutt regelverket ved ikke å kalle inn til avklaringsmøter som følge av at valgte leverandør leverte en vesentlig lavere pris enn klager. Klager anførte også at innklagede hadde gitt en mangelfull begrunnelse. Ingen av klagers anførsler førte frem. Klagenemndas avgjørelse 8. februar 2021 i sak 2020/962 Klager:

Red Rock Solutions AS

Innklaget:

Det Digitale Vestre Agder (DDV)

Klagenemndas medlemmer:

Karin Fløistad, Arnt Skjefstad og Elisabeth Wiik

Bakgrunn:

Det Digitale Vestre Agder (DDV) (heretter innklagede) publiserte 28. oktober 2020 en frivillig kunngjøring for anskaffelse av system for administrasjon og forvaltning av småbåthavner i Farsund kommune. Anskaffelsens verdi ble i kunngjøringen punkt II.1.5 estimert til 1 million kroner ekskl. mva. Tilbudsfrist var 27. november 2020.

I tilbudsinstruksen punkt 1.3 var det angitt at «Kontraktstid er begrenset til fem – 5 – år med mulighet for ytterligere forlengelse i 2 + 2 som opsjonsår.»

Kontrakt skulle ifølge tilbudsinstruksen tildeles på grunnlag av «hvilket tilbud som totalt sett er det økonomisk mest fordelaktige, basert på følgende kriterier i uprioritert rekkefølge: 1. Totalkostnad (vektet 60 %) 2. Tjenesteleverandørens egnethet (vektet 40 %)».

Om kostnader var det opplyst at «Tilbudets priser skal oppgis i eget dokument, "B Spesifikasjon Farsund Havnevesen", jfr. pkt. 3.3.» Videre at «Dersom tilbyderen ønsker å spesifisere andre priser ut over det som fremgår av dokumentet, skal disse prisene identifiseres og gis i samme dokument.»

I dokument «B - Spesifikasjon Farsund Havnevesen» ble tilbyderne bedt om å oppgi én kostnad for implementering, inkludert konvertering av data i dagens løsning og integrasjon til økonomisystemet UBW, og en årlig lisenskostnad.

I tilbudsinstruksen punkt 3.3 («Tilbudets disposisjon») var det angitt at:

www.klagenemndssekretariatet.no

«I tillegg til krav i pkt. 3.1 over, skal tilbudsbrevet gi en kort oppsummering av tilbudets egnethet i forhold til Oppdragsgivers behov samt en kort beskrivelse av tilbyder og eventuelle underleverandører.»

Om forhandlinger var det angitt følgende i tilbudsinstruksen: «Oppdragsgiver har rett til å gjennomføre forhandlinger ifm. denne anskaffelsen. Oppdragsgiver forbeholder seg retten til å gjøre tildeling uten forutgående forhandlinger. […] Oppdragsgiver kan forhandle med minst 3 tilbydere, og maksimum 5 tilbydere. Evt. utvelgelse vil foretas basert på tilbudene vurdert opp mot tildelingskriteriene. Det er adgang til å forhandle om alle sider ved tilbudene, så som forretningsmessige vilkår og pris.»

Om innstilling og kontraktstildeling ble det presisert at: «Oppdragsgivers beslutning om hvem som skal tildeles kontrakt, skal varsles skriftlig til alle tilbyderne samtidig i rimelig tid før kontrakt inngås. Med «kontrakt inngås» menes tidspunktet da begge parter undertegner kontrakten. Meldingen skal inneholde en begrunnelse for valget og gi en frist for tilbyderne til eventuelt å klage over beslutningen.»

Innen utløpet av tilbudsfristen mottok innklagede to tilbud, fra henholdsvis Red Rock Solutions AS (heretter klager) og Styringssystemer AS (heretter valgte leverandør).

(10) Innklagede meddelte i brev av 30. november 2020 at kontrakt skulle tildeles valgte leverandør. Vedlagt brevet fulgte en oversikt over poengfordelingen, der det fremgikk at klager samlet hadde oppnådd 3,36 poeng mot valgte leverandørs 10 poeng. Under punktet «Tjenesteleverandørens egnethet» hadde klagers tilbud fått 2,95 poeng mot valgte leverandørs 4 poeng. På «Totalkostnad» hadde klagers tilbud fått 0,41 mot valgte leverandørs 6 poeng.

(11) Om evalueringen av tilbudene var det nærmere angitt: «På evaluering av leverandørens/løsningens egnethet som er vektet 40 %, scorer Styringssystemer best på at de har et operativt system som allerede er i bruk med gode referanser, og at systemet er integrert med det økonomisystem som er i drift for oppdragsgiver. På kravet totalkostnad har systemet fra Styringssystemer en langt lavere totalkostnad enn den konkurrerende løsningen fra Red Rock.»

(12) Klager påklagde tildelingsbeslutningen i brev av 9. desember 2020. Klagen ble ikke tatt til følge.

(13) Saken ble brakt inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser 21. desember 2020. Innklagede har opplyst at kontraktsinngåelse vil utsettes til klagenemnda har behandlet saken. Saken prioriteres derfor av nemnda.

(14) Nemndsmøte i saken ble avholdt 8. februar 2021.

Anførsler: Klager har i det vesentlige anført:

(15) Innklagede har brutt regelverket ved ikke å kalle inn til avklaringsmøter som følge av at valgte leverandør har levert en vesentlig lavere pris enn klager. Det er mer enn 100 prosent som skiller klagers tilbudspris og valgte leverandørs tilbudspris. Laveste pris er mindre enn 50 prosent av anskaffelsens totale anslåtte verdi. Innklagede hadde følgelig en plikt til å undersøke forhold rundt valgte leverandørs inngitte pris.

(16) Innklagede har gitt en mangelfull begrunnelse. Innklagede har i det vesentlige anført:

(17) Det bestrides at anskaffelsesregelverket er brutt ved at innklagede ikke har kalt inn til avklaringsmøter. Det er ikke unormalt at det kan være store prisforskjeller i denne typen konkurranser, og det er ingen forhold ved det valgte tilbudet som tilsier at tilbudet utgjør en risiko ved gjennomføringen av kontrakten. Valgte leverandør har en ferdig løsning, og det er ikke urimelig å anta at det har stor betydning for kostnadsnivået. Anskaffelsen er dessuten underlagt forsyningsforskriften del I, der oppdragsgiver har større fleksibilitet til å organisere konkurransen på den måten han selv mener er hensiktsmessig.

(18) Det er gitt en begrunnelse som oppfyller regelverkets krav. Klagenemndas vurdering:

(19) Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Konkurransen gjelder anskaffelse av system for administrasjon og forvaltning av småbåthavner som er en tjenesteanskaffelse innen forsyningssektoren. Anskaffelsens verdi er i kunngjøringen punkt II.1.5 estimert til 1 million kroner ekskl. mva. I tillegg til lov om offentlige anskaffelser 17. juni 2016 nr. 73 følger anskaffelsen forskrift om innkjøpsregler i forsyningssektorene av 12. august 2016 nr. 975 del I, jf. forsyningsforskriften §§ 5-1 og 5-2. Undersøkelsesplikt

(20) Klagenemnda må først ta stilling til om innklagede har brutt regelverket ved å unnlate å foreta nærmere undersøkelser av prisen som valgte leverandør har tilbudt.

(21) Dersom et tilbud virker unormalt lavt i forhold til ytelsen, skal oppdragsgiver – etter forsyningsforskriften del II § 20-9 – skriftlig kreve at leverandøren redegjør for tilbudets sammensetning. Undersøkelsesplikten gjelder ikke anskaffelsen i denne saken, idet den følger forsyningsforskriften del I, men «generelle prinsipper [kan] i noen tilfeller tale for at det likevel oppstår en plikt til å undersøke tilbudet nærmere», jf. NOU 2014:4 side 324.

(22) Etter klagenemndas syn hadde imidlertid innklagede ikke grunn til å undersøke tilbudet fra valgte leverandør nærmere. Innklagede har redegjort for at man antok at valgte leverandør kunne tilby en vesentlig lavere pris fordi valgte leverandør hadde en ferdig operativ løsning med et system som allerede var integrert med økonomisystemer som var i drift hos oppdragsgiver – og at det i denne typen konkurranser ofte er store

prisforskjeller og generell usikkerhet rundt prisnivået. Det var heller ingenting i tilbudet som kunne reise tvil om leverandørens evne til å gjennomføre kontrakten til tilbudt pris og/eller kvalitet. Det var dermed, slik klagenemnda ser det, ingen ytre omstendigheter som tilsa en plikt for oppdragsgiver til å undersøke tilbudet nærmere.

(23) Det kan også nevnes at innklagede i tilbudsinstruksen ikke bare forbeholdt seg retten til å gjennomføre forhandlinger, men også til å tildele kontrakt uten forutgående forhandlinger, se som gjengitt i avsnitt 7 over.

(24) Klages anførsel om at innklagede har brutt regelverket ved ikke å foreta nærmere undersøkelser av tilbudet til valgte leverandør, kan dermed ikke føre frem. Mangelfull begrunnelse

(25) Klagenemda tar dernest stilling til om innklagede har brutt regelverket ved å gi en mangelfull begrunnelse for valg av leverandør. Klager har vist til at innklagede ikke har gitt tilstrekkelig informasjon om samtlige forhold som skulle tillegges vekt.

(26) Som nevnt følger anskaffelsen forsyningsforskriften del I. I denne delen av forskriften finnes ingen særskilte regler om oppdragsgivers begrunnelsesplikt. Det følger imidlertid av kravet til etterprøvbarhet i loven § 4, at oppdragsgiver – også i konkurranser etter forskriften del I – bør gi en begrunnelse for valg av leverandør som gjør det mulig å bedømme hvorvidt tildelingen har skjedd i tråd med regelverket, jf. klagenemndas avgjørelse i sak 2019/90, avsnitt 36 med videre henvisninger. Det avgjørende er om oppdragsgiver, ved gjennomføringen av anskaffelsen, har overholdt det overordnede prinsippet om etterprøvbarhet i loven § 4; begrunnelsen trenger ikke å inneholde absolutt alle de vurderingene som er gjort av oppdragsgiver.

(27) Etter klagenemndas syn er den begrunnelsen som ble gitt tilstrekkelig. I tildelingsbrevet av 30. november 2020 redegjorde innklagede for tildelingen. Det ble opplyst at kostnad og egnethet var vektet henholdsvis 60 og 40 prosent, og det ble videre opplyst hvor mange poeng leverandørene fikk, både totalt og på de enkelte kriteriene. Det fremgikk at valgte leverandør ble bedømt som best på kriteriet egnethet, basert på at valgte leverandør hadde et operativt system som allerede var i bruk med gode referanser, og at systemet var integrert med økonomisystemer som var i drift hos oppdragsgiver. Det ble også understreket at det uansett var prisen som var avgjørende for utfallet av konkurransen. Prisdifferansen mellom klager og valgte leverandør var vesentlig. Selv om begrunnelsen i tildelingsbrevet er kort, viser den etter klagenemndas syn de forhold i valgte leverandørs tilbud som utgjorde relevante forskjeller. Begrunnelsen er derfor tilstrekkelig.

(28) Klagenemnda tilføyer at det heller ikke er holdepunkter for at innklagede ikke har vurdert tilbudene i sin helhet. Nemnda kan heller ikke se at klager har påpekt forhold som gir grunnlag for å konstatere at det er rettslige mangler ved tildelingen.

(29) Klagers anførsel om brudd på regelverket på dette punkt, kan ikke føre frem. Konklusjon: Det Digitale Vestre Agder (DDV) har ikke brutt regelverket for offentlige anskaffelser.

For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Arnt Skjefstad

────────────────────────────────────────────────────────────