KOFA 2008/219: Likebehandling og produktnavn i kravspesifikasjon

2008/219 Statens vegvesen

Innklaget: Statens vegvesen

Klager: Lyreco AS

Avgjørelse: Brudd på regelverket

Type sak: Rådgivende sak

Klagenemnda for offentlige anskaffelser Klager har deltatt i en åpen anbudskonkurranse for inngåelse av rammeavtale på levering av kopipapir, kontorrekvisita, konvolutter og datarekvisita. Klagenemnda fant at innklagede hadde brutt kravet til likebehandling i lovens § 5 ved å ikke utligne eksisterende leverandørs fortrinn med hensyn til anskaffelsens antatte volumomfang Klagenemnda kom videre til at innklagende hadde brutt forskriftens § 17-3(10) ved å angi spesifikke produktnavn i kravspesifikasjonen. Klagenemndas avgjørelse 15. juni 2009 i sak 2008/219 Klager: Lyreco AS Innklaget: Statens vegvesen Vegdirektoratet Klagenemndas medlemmer: Magni Elsheim, Tone Kleven og Andreas Wahl. Saken gjelder: Likebehandling av leverandører. Bruk av tekniske spesifikasjoner med bestemte merkenavn. Bakgrunn:

(1) Statens vegvesen Vegdirektoratet (heretter kalt innklagede) kunngjorde den 7. oktober 2008 en åpen anbudskonkurranse for inngåelse av én rammeavtale på levering av kopipapir, kontorrekvisita, konvolutter og datarekvisita som omfattet hele etaten. Den totale verdien på avtalen var oppgitt til å være anslagsvis 25 —3 0 millioner kroner pr. år.

(2) Rammeavtalen var av to års varighet med mulighet til forlengelse i 1 + 1 år.

(3) InnIdagede har opplyst at Statens vegvesen Vegdirektoratet ikke har hatt en rammeavtale av tilsvarende omfang tidligere. Vegdirektoratet og Region Øst hadde tidligere en rammeavtale med Corporate Express AS for levering av kontor- og datarekvisita, mens Region Sør hadde en egen rammeavtale for det samme leveranseområdet med leverandøren Rich. Andvord (nå Corporate Express AS). I andre regioner har det vært egne, mer lokale avtaler.

(4) I prisskjemaet som filbyderne skulle benytte for å inngi sine priser var det angitt hvilke konkrete varer rammeavtalen skulle omfatte. Det fremgikk av prisskjemaet om leverandørene skulle gi pris for hver av varene pr. stk, eller for en annen prisenhet.

(5) Av prisskjemaet fremgikk det også at det blant annet under varebeskrivelsen kontorrekvisita ble bedt om tilbud på "Dymomaskin","Post-it notatblokk" i tre størrelser (post nr. 40 - 42), årssett kalender "Grieg eller lignende" i fire størrelser (post nr. 46 49) og "Tape dymo" (post nr. 68 og 69). Under varebeskrivelsen datarekvisita, post nr. 100 til 103 var det beskrevet forskjellige typer "Toner HP" og i post 104 var det beskrevet "Toner fax, Canon FX-4, L 800/900". I post nr. 105 var varebeskrivelsen

"Trommel HP, C4153A", mens det under post nr. 106 til 108 var bedt om tilbud på forskjellige typer "Blekk HP".

(6) Det fremgikk av kravspesifikasjonen punkt 10 at leverandøren skulle tilby alle de produkter som var listet opp i konkurransegrunnlaget, og av punkt 14 at alle tonere skulle være originale.

(7) Etter kunngjøringen og utsendelse av konkurransegrunnlaget mottok innklagede en rekke spørsmål fra de interesserte tilbyderne. Spørsmålene med innklagedes svar ble inntatt i kunngjøringsskjemaet, og det hitsettes følgende fra dette: I/ 20-Oct-2008 Spørsmål og svar den Spørsmål: Er det mulig å få oppgitt e 20. oktober 2008 estimat på opplag pr post 1 vedrørende konvolutter Enhetsprisen vil endre seg vesentligfr et opplag på 10.000x til 200.000x T/ kan om ønskelig lage en prismatrise men trenger å få oppgitt et estimat pc minimumsvolum mot maksimumsvolun Svar: Vi vil presisere at i vedlegget e, det kun et estimat og det er umulig fo, oss og vite eksakt volum konvoluttene. I tillegg vil vi ogs) presisere at konvolutt nr. 10 og 11 ska ikke være fortrykte. Se vedlegg 30-Oct-2008 Sporsmål og svar 30. Spørsmål: På linje med konvolutte, oktober 2008 med tiltrykk vil også prisene vcen sterkt avhengig av volum. Vi ønske, derfor også oppgitt forventet volum fo, produkt nr. 6; Kopipapir A4, hvit, gram med fortrykt Statens vegvese) emblem i farger. Svar: Når det gjelde, tiltrykk så er det estimert ca 1,, millioner stk pr. år for hele Staten, vegvesen. 03-Nov-2008 Spørsmål og svar 3. Spørsmål: Foreligger det noel november 2008 forbruksstatistikk pr forespurt varelinjt som kan oversendes oss? Svar Foruten konvolutter og fortrykte A. kopipapir, som vi har presiser tidligere, så har vi ikke noe spesifiser volum på de andre nevnte artiklene."

(8) I tillegg ble det lagt ut følgende volumestimat for konvolutter: NB: alle konvoluttene skal være fortrykte utenom nr. 10 og 11."

(9) Bortsett fra varegruppen som gjaldt konvolutter og produkt nr. 6 i varegruppen kopipapir, var det ikke angitt noe forventet volum over hvor mye innklagede ville anskaffe av de ulike produktene.

(10) Tildeling skulle skje på grunnlag av det økonomisk mest fordelaktige tilbud, på bakgrunn av følgende kriterier og vekting, jf. konkurransegrunnlagets punkt A.5: "Pris (se Del B pkt. B.4.) (50 % vekt) Produktsortiment (se Del B pkt. B.3.) (50 % vekt)"

(11) Det kom inn fem tilbud innen tilbudsfristen den 18. november 2008 kl. 15.00, deriblant fra Lyreco AS (heretter kalt klager) og Corporate Express AS (heretter kalt valgte leverandør). Alle de fem leverandørene ble vurdert som egnet til å gjennomføre anskaffelsen.

(12) Innklagede evaluerte tilbudene ut fra enhetspriser, og meddelte leverandørene om tildelingsbeslutningen i brev av 10. desember 2008. Fra brevet til klager hitsettes følgende: "Herved meddeles at Statens vegvesen akter å inngå avtale med Corporate Express AS. Begrunnelse for valg Statens vegvesen har valgt det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. Følgende kriterier og vekting er lagt til grunn: (cid:127) Pris (50% vekt) (cid:127) Produktsortiment (50% vekt)

Tilbudet fra Corporate Express AS er valgt med følgende vurdering og begrunnelse: (cid:127) Pris (50% vekt) På kopipapir så har CE det laveste tilbudet. De får 10 poeng Når det gjelder kontorrekvisita så har CE det nest laveste tilbudet. Tilbudet er vesentlig høyere enn det laveste så det får ikke mer enn 6, 77poeng. På datarekvisita så har CE det nest laveste tilbudet. Det er noe forskjell mellom det laveste og CE, men de får 7,59 poeng. Når det gjelder konvolutter så har CE det laveste tilbudet. 10 poeng Totalt på pris så får de 34,36 poeng. (cid:127) Produktsortiment (50 % vekt). Ut fra dokumentasjonen i Corporate Express AS sitt tilbud, så er de en fullsortiment leverandør på lik linje med de andre tilbyderne. De er altså vurdert som de andre tilbyderne. 10 poeng. De er lavest på pris totalt sett på utvalgsproduktene. De er vurdert som like gode som de andre tilbyderne på produktsortiment. Deres tilbud er vurdert på følgende måte: (cid:127) Pris (50 % vekt) På kopipapir så har de det nest høyeste tilbudet. Uansett så er det lite forskjell med det høyeste tilbudet. De får 5,11 poeng. Når det gjelder kontorrekvisita så har de det laveste tilbudet. 10 poeng. På datarekvisita så har de det nest høyeste tilbudet. Det er over dobbelt så høyt som det laveste tilbudet. De får 3,51 poeng. Når det gjelder konvolutter så har de det nest laveste tilbudet. Det er uansett en forholdsvis stor differanse mellom deres tilbud og det laveste. 7,09 poeng Totalt så har de på pris 25,71 poeng. Produktsortiment (50 % vekt) Ut fra dokumentasjonen i Lyreco AS sitt tilbud, så er de en fullsortiment leverandør på lik linje med de andre tilbyderne. De er altså vurdert som de andre tilbyderne. 10 poeng."

(13) Det ble senere avdekket en regnefeil i et Excel-skjema, og det ble foretatt en ny prisvurdering. Også denne ledet frem til at Corporate Express AS hadde inngitt det beste tilbudet.

(14) Saken ble brakt inn for klagenemnda i e-post av 17. desember 2008. Kontrakt med valgte leverandør ble inngått 19. desember 2008. Anforsler: Klagers anførsler:

(15) Klager anfører at prinsippet om gjennomsiktighet og likebehandling er brutt, og at anskaffelsen derfor skal lyses ut på nytt.

(16) Det vises til at innklagede ikke har oppgitt noe forbruk på de varer som forespørres, og dette er et brudd på kravet om likebehandling da tidligere leverandør har opplysninger om hvilke antall som skal anskaffes.

(17) Det anføres også at innklagede etterspør spesifikke produkter i konkurransegrunnlaget. Dette er i strid med regelverket for offentlige anskaffelser. Innklagedes anførsler: Volumtall

(18) Innklagede skal inngå rammeavtale i et omfang som tidligere ikke har vært inngått. Det finnes derfor ikke statistikk over forbruk, med noen få unntak. Det er oppgitt at total omsetning for avtalen vil være anslagsvis 25-30 millioner kroner.

(19) Konkurransegrunnlaget etterspør de aktuelle varer eller varegrupper. Leverandørene skulle gi pris pr. stk. Når det gjelder konvolutter og kopipapir med fortrykk ble det lagt ut tilleggsinformasjon henholdsvis den 20. og 30. oktober 2008.

(20) Tilbudene ble vurdert etter to modeller. Den første gikk ut på at hver av produktgruppene kontorrekvisita, kopipapir, datarekvisita og konvolutter talte like mye (flat modell), den andre gikk ut på at prisene for kontorrekvisita talte 50 %, kopipapir 20 %, datarekvisita 25 % og konvolutter 5 % (vektet modell), på bakgrunn av hva man antok ville være fordeling på avtalen. Begge modellene ga samme rangering for de tre beste tilbudene, mens de ga en omrangering av de to dårligste tilbudene.

(21) Klager hadde lavest pris på produktgruppen kontorrekvisita, hvor volum ikke var angitt, mens de ikke var lavest der det var angitt volum (kopipapir). Innklagede kan derfor ikke se at tidligere leverandør har hatt noen fordel eller at klager har hatt noen ulempe av den måten konkurransegrunnlaget var utformet på. Tvert imot har man oppnådd en god konkurranse mellom tilbyderne. Spesifikke produktnavn

(22) InnIdagede erkjenner at det er etterspurt spesifikke produktnavn på noen få punkter i konkurransegrunnlaget. Dette gjelder eksempelvis toner/refillutstyr til skrivere som innklagede allerede besitter, og det var derfor nødvendig å etterspørre konkrete produktnavn/originalt utstyr for at ikke garantier mv. skal falle bort. Det anføres videre at det er nødvendig å anskaffe innmat som passer til kalendermapper og kalenderholdere som innklagede allerede har, for at disse skal kunne brukes mer enn ett år. Det samme gjelder merkelappskrivere som må benytte produsentens merketape. Når det gjelder konkurransen i det alt vesentlige, ble det imidlertid ikke etterspurt produktnavn. Klagenemndas vurdering:

(23) Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6, 2. ledd. Klagen er rettidig. Anskaffelsen følger etter sin oppgitte verdi lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999 nr. 69 og forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr. 402 del I og del III, jf. forskriftens §§ 2-1 og 2-2. Hvorvidt det er i strid med kravene til likebehandling å ikke oppgi forbruk på varene som skal anskaffes

(24) Klager har anført at innldagede ikke har oppgitt noe forbruk på de varer som forespørres, og at dette er et brudd på kravet til likebehandling da tidligere leverandør har opplysninger om hvilke antall som skal anskaffes.

(25) Klagenenmda forstår klagers anførsel dit hen at det anføres at innklagede skulle ha utlignet fordelen valgte leverandør hadde ved å ha vært eksisterende leverandør på deler av gjeldende anskaffelse.

(26) Lovens § 5 oppstiller et generelt forbud mot forskjellsbehandling. Kravet til likebehandling kan innebære at oppdragsgiver har en plikt til å utj evne eventuelle fordeler en leverandør har som følge av tidligere oppdrag for oppdragsgiver, slik at leverandørene stilles mest mulig på lik linje i konkurransen, jf. bla klagenenmdas sak 2004/215 premiss (35).

(27) Det er på det rene at det ikke tidligere har foreligget en tilsvarende rammeavtale, men at det har foreligget rammeavtaler for deler av anskaffelsen i Vegvesenet Region Sør og Region Øst, samt for Vegdirektoratet. Valgte leverandør i angjeldende konkurranse var også leverandør i disse rammeavtalene. Disse rammeavtalene gjaldt levering av kontorog datarekvisita. Det er i angjeldende konkurranse ikke opplyst hvilke volum innklagede skal anskaffe for disse produktgruppene, mens det er oppgitt et anslag for forventet volum som skal anskaffes for varegruppen konvolutter, samt en type kopipapir. Klagenemnda legger til grunn at tidligere leverandør må ha hatt mer kunnskap enn øvrige leverandører om innklagedes forbruksmønster i kraft av å være tidligere leverandør for en del av anskaffelsen. Valgte leverandør hadde derfor et konkurransefortrinn i anbudskonkurransen. Klagenemnda legger til grunn at innklagede enkelt kunne skaffet tilveie opplysninger som ville gitt bedre veiledning om anskaffelsens omfang for ikke uvesentlige deler av anskaffelsen Innklagede burde gitt informasjon om dette i konkurransegrunnlaget for å sikre likebehandling. Klagenemnda finner at innklagede har brutt kravet til likebehandling i lovens § 5 ved å ikke utligne valgte leverandørs fortrinn som følge av at selskapet var tidligere leverandør for innklagede. Hvorvidt det er i strid med regelverket å ettersporre spesifikke produktnavn i konkurransegrunnlaget

(28) Klager har anført at det er i strid med regelverket å etterspørre spesifikke produktnavn i konkurransegrunnlaget.

(29) Det følger av forskriftens § 17-3(10) at tekniske spesifikasjoner ikke skal vise til et bestemt merke som har som virkning at visse foretak eller visse produkter favoriseres eller utelukkes med mindre kontraktens gjenstand berettiger det. Slik henvisning skal unntaksvis tillates der en tilstrekkelig presis og forståelig beskrivelse av kontraktens gjenstand i henhold til fjerde og femte ledd ikke er mulig. En slik henvisning skal ledsages av uttrykket "eller tilsvarende".

(30) Innklagede har erkjent at det er vist til spesifikke produktnavn i konkurransegrunnlaget og har anført at dette var nødvendig for at ikke garantier mv skulle falle bort. Innklagede har etter klagenemndas mening ikke dokumentert tilstrekkelig at garantier mv vil falle bort for IT-maskinvare, og klagenemnda finner derfor ikke grunn til å ta stilling til om et slikt forhold ville berettiget at det ble vist til et bestemt merke tonere og blekkpatroner i konkurransegrunnlaget. Innklagede har videre ikke sannsynliggjort at kontraktens gjenstand berettiger at det er vist til spesifikke produktnavn for tape (merkelapper), merkelappskrivere og notislapper med klistrefunksjon i konkurransegrunnlaget.

(31) For kalendere er det oppgitt at det ønskes anskaffet "kalender Grieg eller lignende", og irmklagede har vist til at det er nødvendig å anskaffe innmat som passer til kalendermapper og kalenderholdere som innklagede allerede har. Etter klagenemndas mening berettiger ikke kontraktens gjenstand at det vises til et bestemt merke i beskrivelsen av kalenderproduktene som ønskes anskaffet da disse kan beskrives uten at det vises til et bestemt merke.

(32) Klagenemnda finner etter dette at innklagede har brutt forskriftens § 17-3(10) ved å angi produktnavn i kravspesifikasjonen.

(33) Etter klagenemndas oppfatning er de feil som innklagede har begått i anskaffelsesprosessen av en slik karakter at de ikke kunne vært rettet opp på annen måten enn gjennom avlysning av konkurransen og tilhørende ny utlysning. Konklusjon: Klagenemnda finner at Statens vegvesen Vegdirektoratet har brutt kravet til likebehandling i lovens § 5 ved å ikke utligne tidligere leverandørs fortrirm med hensyn til opplysninger om anskaffelsens antatte volumomfang. Klagenemnda finner at Statens vegvesen Vegdirektoratet har brutt forskriftens § 17-3(10) ved å angi produktnavn i kravspesifikasjonen. For kla emnd 15 (cid:127) 00 dreas Wahl