KOFA 2008/66: Mangelfullt konkurransegrunnlag – Trysil

2008/66 Trysil kommune

Innklaget: Trysil kommune

Klager: Renovasjonstransport - Per C. Konterud

Avgjørelse: Brudd på regelverket

Type sak: Rådgivende sak

Klagenemnda for offentlige anskaffelser Innklagede gjennomførte en åpen anbudskonkurranse om anskaffelse av tjenester vedrørende tømming og transport av slam fra private slamavskillere og tette tanker. Klager avstod fra å delta i konkurransen i hovedsak fordi konkurransegrunnlaget var mangelfullt. Klagenemnda kom til at klager hadde saklig klageinteresse i å få prøvet om det er begått feil som kan ha ført til at han valgte å ikke delta. Klagenemnda fant at innklagede hadde brutt forskriftens §§ 3-1 (4) og 17-1 (1) bokstav a ved ikke å gi tilstrekkelige opplysninger om ytelsen som skulle anskaffes, kravet til forutberegnelighet i lovens § 5 (3) ved å gi motstridende opplysninger om regulering av pris i kontraktsperioden og kravet til god forretningsskikk i lovens § 5 ved å unnlate å utsette tilbudsfristen når det ble klart at sentrale opplysninger om anskaffelsens omfang manglet. Klagenemndas avgjørelse 13. oktober 2008 i sak 2008/66 Klager: Renovasjonstransport, v/ Per C. Konterud Innklaget: Trysil kommune Klagenemndas medlemmer: Bjørg Ven, Andreas Wahl og Jakob Wahl Saken gjelder: Saklig klageinteresse. Krav til konkurransegrunnlaget. Tilbudsfrist og utsettelse av tilbudsfrist.

Bakgrunn

(1)Trysil kommune (heretter kalt innklagede) kunngjorde den 18. juli 2007 en åpen anbudskonkurranse for tømming og transport av slam fra private slamavskillere og tette tanker i Trysil kommune.

(2)I konkurransegrunnlaget punkt 1.6 fremgikk det hvordan tilbudet skulle leveres inn, og i hvor mange eksemplarer det skulle leveres: ”1.6 Innleveringsform og antall Følgende leveres i 2 eksemplarer: 1) Tilbudsbesvarelse Følgende leveres i 1 eksemplar (eget omslag): 1) Egenerklæring – HMS 2) Skatte- og mva. attest 3) Firmaattest 4) Forespurt regnskapsutdrag og/eller annen forespurt dokumentasjon TILBUDET KAN FORTRINNSVIS LEVERES ELEKTRONISK (E-POST, CD ELLER MINNEBRIKKE) SAMMEN MED SIGNERT PAPIRKOPI I 1 – ETT – EKSEMPLAR.”

(3)Kontraktens gjenstand fremgikk av konkurransegrunnlagets punkt 2: ”2 Kontraktens gjenstand 2.1 Beskrivelse 2.1.1 Kontraktstype […] X Kjøpsavtale basert på konkurransegrunnlag og tilbud, samt vedlagte avtalevilkår. 2.1.2 Oppdragsgivers betegnelse av avtalen Tømming og transport av slam 2.1.3 Kontraktens gjenstand Arbeidet omfatter tømming og transport av slam fra private slamavskillere og tette tanker i Trysil kommune fra totalt ca. 1800 husstander og ca. 900 hytter og fritidsboliger. Som innsamlingssystem benyttes slamtømmingsbil. Slammet transporteres til IRA (Innbygda renseanlegg) i Innbygda. For det som av ulike årsaker ikke kan tas imot her, skal transporteres til kommunens slamlaguner ved Sagnmoen i Søre Trysil ca. 25 km. fra Innbygda. For Ljørdalsområdet benyttes eksisterende slamlaguner i Ljørdalen. Trysil kommune ligger lengst øst i Hedmark fylke. Trysil kommune har en størrelse på 3.016 m2, og har ca. 7.100 innbyggere. Bosettingsmønster er relativt spredt. Tilbudet kan omfatte hele eller deler av totalleveransen. Leverandør skal levere uttaksstatistikk for hvert år og på forespørsel. Dokumentasjon, produktdatablad skal være på norsk. 2.1.4 Sted for utførelse eller levering Leveranser skal skje direkte til de enkelte virksomhetene i kommunene nevnt under pkt. 1.1. 2.1.5 Mengde eller omfang Stipulert årlig uttak for de nevnte kommunene er NOK 2.300.000,- ( eks. mva.). Estimatet er basert på statistikk fra tidligere år. Tilbudet skal omfatte hele eller deler av totalleveransen. 2.1.6 Forbehold og presiseringer Det tas forbehold om det oppgitte kvantum, og at endringer i budsjetter, andre vedtak og rutiner kan påvirke uttaket i avtaleperioden.

En avtale skal ikke være til hinder for at mindre suppleringskjøp kan foretas hos andre leverandører. Behovet for varer kan i avtaleperioden endre seg, vi ber derfor om pris på varer utover det forespurte innenfor samme varespekter. Kommunene vil etterstrebe størst mulig lojalitet i forhold til inngåtte avtaler. 2.1.7 Varighet og opsjoner Avtaleperioden vil være fem år fra kontraktsdato med kundestyrt opsjon på 1+1 år. Som en opsjon skal det inkluderes transport fra Trysil i en omleggingsperiode.”

(4)Fra konkurransegrunnlagets punkt 4 om prosedyrene rundt konkurransen hitsettes følgende: ”4 Prosedyre 4.1 Prosedyretype X Åpen anbudskonkurranse […] 4.2 Tildelingskriterier […] 4.2.2 Valg av leverandør vil bli gjort ut ifra det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, vurdert ut fra følgende forhold (ikke prioritert rekkefølge): 4.2.2.1 Priser, 45 – 55 % Prisene skal fremsettes som nettopriser eller bruttopriser med rabattoversikt eksklusive merverdiavgift, og inneholdende alle relevante kostnader og avgifter. Det forutsettes faste priser i avtaleperioden. Alle kostnader som ikke er oppgitt eller spesifisert, anses som inkludert i prisene. 4.2.2.2 Miljøhensyn, 10 – 20 % Dette er vesentlige valgkriterier for oss. Vi ber derfor tilbyderne spesielt kommentere dette aspektet ved de tilbudte produktene. 4.2.2.3 Kvalitet, oppfølging og service, 35 – 45 % Vi er nødvendigvis ikke ute etter den løsningen som prismessig pr. produkt er billigst, men som totalt sett er det økonomisk mest fordelaktige for oss. Det er viktig at tilbyder opplyser om spesielle kvalitetsforhold eller oppgir flere prisalternativer.  Implementering av avtale Tilbyder skal skissere en plan for implementering av avtalen med tanke på oppstartsmøter, opplæring og bestillingsrutiner.  Levering

Tilbyder bes kommentere hvilket transportmiddel som skal benyttes og hvilke kapasiteter og beskrivelser dette har. Likeså skal tilbyder opplyse om hvilke ressurser for øvrig som stilles til disposisjon for å gjennomføre avtalen. Tilbyder skal spesifisere hvilket opplegg som tilbys.  Oppfølging og service Kommunene ønsker nær kontakt med leverandøren innen de forespurte produktområdene med hensyn til service opplæring/kursing, informasjon og kontaktmøter. Leverandøren skal beskrive sitt opplegg for gjennomføring av tømmerutiner, tilgjengelighet, punktlighet i tjenesten, samt sikring av HMS for bedriftens ansatte. Tilbyder skal oppgi når slamtømming kan starte opp.”

(5)Den 24. august 2007 sendte Renovasjonstransport, v/ Per Christer Konterud (heretter kalt klager) e-post med blant annet følgende spørsmål om anskaffelsen til innklagede: ”1. Er det utarbeidet konkrete prisskjema med vektet antall enheter av de respektive leveranser? […] 4. Tilleggstjenester Er det mulig å få opplysninger om forventet uttak av de ulike tilleggstjenester som skal prissettes? I ”Tilbudsspesifikasjon” er spesifisert ulike typer tilleggstjenester som bl.a. krever avansert ekstra utstyr på kjøretøyene eller spesiell operatør kompetanse. Vi kan imidlertid ikke se at det er inntatt noen opplysninger som kvantifiserer uttaket av disse tjenestene. For å dekke inn kostnadene vil enhetsprisene i stor grad være påvirket av omfanget av slike oppdrag. Vi skulle mene at De som minimum burde gi supplerende opplysninger om slikt omfang, evt. også ta det inn som en del av prissammenligningen jfr. punkt 1. 5. Tette tanker a) Kan dere kvantifisere forventet antall tømminger av tette tanker? b) Hvilken responstid skal det opereres med i forhold til tømming av tette tanker? Det henvises til at tilbudsopplysningene hvor det sies at samlet er ca. 555 tette tanker som skal tømmes ved behov. Vi kan ikke se at det fremkommer noen opplysninger om hvor ofte disse tankene skal påregnes å måtte tømmes. Vi legger til grunn at tette tanker tømmes etter avrop/varsel fra huseier og vil således medføre mye spredt transport. 6. Tømming i Søre Trysil Hva er omfanget av transport til kommunens slamlaguner i Søre Trysil? Det fremkommer av konkurransegrunnlaget at ”det som av ulike årsaker ikke kan tas imot her, skal transporteres til kommunens slamlaguner ved Sagmoen…”. Vi ser det som nødvendig at oppdragsgiver utdyper eller informerer ytterligere om omfanget av slik videretransport. 7. Bortkjøring av slam fra renseanlegg

Kan De kvantifisere mer presist omfanget av slike oppdrag i forhold til erfaringsmessig kvantum og antall oppdrag eller hyppigheten av slike oppdrag? 8. Tømmeplaner Hvem bærer kostnadene ved kunngjøring av tømmeplaner og annonsering? Det henvises til ”Avtalevilkår” som redegjør for kunngjøringsforholdene. Imidlertid kan vi ikke se at det er inntatt opplysninger om hvem som dekker kostnadene i så forbindelse. Selv om det nå er tett oppunder tilbudsfrist, ser vi for egen del og for å gjøre rettferdig konkurranse mellom parter som ikke har inngående kjennskap til oppdraget, at spørsmålene som er inntatt ovenfor belyses ytterligere. Vi håper å motta Deres tilbakemelding og utfyllende informasjon snarest mulig.”

(6)Samme dag sendte innklagede ut en e-post med klagers spørsmål og sine svar til alle tilbyderne som hadde meldt sin interesse for konkurransen. Fra innklagedes svar hitsettes: ”1. Nei, alle leveranser vektes likt. […] 4. Nei – arbeidet med å fremskaffe disse opplysningene vil kreve tid som går ut over anbudsfristen 28.08. 5. a) Nei – varierer for mye til at man kan få ut forventet antall. b) Responstid er oppgitt i konkurransedokumentene – avtalevilkår under punktet publikumskontakt. 6. Arbeidet med å fremskaffe disse opplysningene går utover anbudsfristen 28.08. 7. Nei – Arbeidet med å fremskaffe disse opplysningene går utover anbudsfristen 28.08. 8. Renovatøren. Spørsmålene 4-8 er såpass omfattende at vi ikke har mulighet til å besvare disse så nære anbudsfristen. Dersom spørsmålene hadde blitt stilt på et tidligere tidspunkt, hadde vi hatt mulighet til å endre tilbudsfristen.”

(7)Den 28. august 2007, samme dag som tilbudsfristen gikk ut, sendte klager et brev til innklagede: ”Så godt det er mulig har vi satt oss inn i oppdraget det forespørres om tilbud på. Etter vårt skjønn et det anbudsmaterialet som er utarbeidet mangelfullt og lite opplyst. Særlig gjelder dette kvantifiserbare data om de tjenester som skal kjøpes. Vår henvendelse med spørsmålsstilling omkring en rekke sider av oppdraget belyser i noen grad dette. Vi er meget forundret over at det anbudsmaterialet ikke er tatt inn opplysninger om forventede innkjøpsmengder av de respektive tjenester eller at det er utarbeidet prisskjema som sikrer forutsigbar og lik evaluering av tilbydernes ulike priselementer. Slik vurderingsinformasjon skal være kjent i forkant av anbudsevalueringen, og bør etter god anbudsskikk være bekjentgjort for interessentene. Anbudsprosesser i offentlig regi slik de her er utlyst skal sikre likebehandling og forutsigbarhet av alle interessenter. Regelverket er brakt i stand for at offentlige oppdragsgivere skal ivareta samfunnsressursene til best mulig betingelser og ivareta samfunnsoppgavene på mest hensiktsmessig måte.

Slik anbudskonkurransen nå er presentert, må en interessent sitte inne med inngående kjennskap til oppdragets utførelse og omfang. I praksis har kun tidligere operatører forutsetninger til å delta i konkurransen basert på fornuftige økonomiske forhåndskalkyler. Øvrige interessenter må i stor grad basere sine tilbud på en rekke forutsetninger som det ikke er gitt at ivaretar samfunnsinteressene på en tilstrekkelig aktsom måte. Oppdraget har i utgangspunktet stor interesse hos oss. Vi har lagt ned betydelig arbeid for å sette oss inn i oppdragets omfang og vilkår, og har utarbeidet kalkyler og tilbudsbesvarelse etter dette. Vi oppfatter imidlertid at det hersker uklare forhold i et slikt omfang at våre prisbetingelser ville bli fastsatt på et for tilfeldig grunnlag. Basert på de mangelfulle opplysninger vi hittil er presentert, velger vi denne sammenheng å avstå fra å inngi tilbud på det utlyste oppdraget. Vi sitter tilbake med en oppfatning at det både skulle være nødvendig og hensiktsmessig å utsette tilbudsfristen og supplere anbudsinformasjonen. Dette kan gjøres så lenge det ennå ikke er foretatt anbudsåpning. Alle som har meldt seg som interessent til konkurransen må motta samme informasjon, og få mulighet til å levere et nytt anbud dersom de hver for seg finner at ny informasjon eventuelt endrer tilbudsbetingelsene. Vi vil på det sterkeste anmode om at rådgiver og oppdragsgiver tar stilling til denne henvendelsen innen tidspunktet for kunngjort anbudsåpning. Det henvises for øvrig til vår e-post til Abakus’ representant hvor vi har stilt en rekke spørsmål omkring oppdraget. Vi sitter tilbake med en formening om at den pågående anbudsprosessen ikke oppfyller de grunnleggende krav om likebehandling, forutsigbarhet og integritet som stilles til gjennomføring av en åpen anbudskonkurranse. Avhengig av utfallet av vår henvendelse, vil vi vurdere om anskaffelsesprosessen skal påklages. Klagenemnda for offentlige anskaffelser er i tilfelle kontroll- og sanksjonsorgan i forhold til slike innkjøp. ”

(8)I brev av 31. august 2007 ba klager innklagede om innsyn i anskaffelsesprotokollen. Innklagede nektet innsyn i brev til klager av 15. oktober 2007.

(9)Den 2. november 2007 inngikk innklagede kontrakt med valgte leverandør.

(10)Saken ble klaget inn for KOFA i brev av 29. april 2008.

Anførsler

Klagers anførsler

(11)Det er enkeltpersonforetaket Renovasjonstransport, v/ Per C. Konterud som har vist interesse for oppdraget, og som er klager i saken. Virksomheten i aksjeselskapet Renovasjonstransport AS ble avviklet i 2006, og selskapet har aldri vært involvert i denne saken.

(12)Innklagede har vist til at klager på tidspunktet for konkurransen var i en slik økonomisk situasjon at klager ikke var kvalifisert til å delta i konkurransen. Til dette vil klager bemerke at kvalifikasjonskriteriene skal vurderes etter innlevering av tilbud. Ettersom

klager ikke har levert tilbud i konkurransen, er det heller ikke levert opplysninger til vurdering av klagers økonomiske stilling.

(13)Innklagede har brutt forskriften § 17-1 (1) bokstav b nr. 1 ved å ikke klarlegge hvilken anskaffelsesprosedyre som er valgt. Etter klagers mening er det ikke tilstrekkelig å informere om at konkurransen vil bli gjennomført som en åpen anbudskonkurranse. Det må også informeres om hvilken del av forskriften anbudskonkurransen skal gjennomføres etter. I dette tilfellet sendte klager en forespørsel til innklagede om hvilket regelverk som kom til anvendelse på anskaffelsen. Da konkurransen gjaldt en anskaffelse hvor tjenestespekteret grenser til å falle innunder forsyningsforskriften, ble det også direkte spurt om denne forskriften fikk anvendelse, men innklagede besvarte ikke klagers henvendelse.

(14)Innklagede har ikke gitt tilstrekkelige opplysninger om oppdragets utførelse i konkurransegrunnlaget. Det er opplyst hvor mange anlegg som omfattes av oppdraget, og hvilke typer anlegg dette er. Det er imidlertid ikke gitt opplysninger til planlegging av logistikken i renovasjons- og transportarbeidet. Det er for eksempel opplyst at det er 575 anlegg med tette tanker. Disse skal tømmes etter behov. Det er imidlertid ikke tatt inn opplysninger om forventet antall tømminger av tette tanker, ut over at det forventes at disse har har hyppigere tømmefrekvens enn slamutskillere og infiltrasjonsanlegg.

(15)Innklagede har videre brutt regelverket ved å ikke gi tilstrekkelige opplysninger om forventet innkjøpsmengde av de ulike tjenestene. Omfanget av kjøp av tilleggstjenester er heller ikke beskrevet eller tallfestet, men det totale prisnivået på 2,3 millioner per år indikerer at uttaket av tilleggstjenester ikke er ubetydelig.

(16)Innklagede har opplyst i konkurransegrunnlaget at mesteparten av septikavfallet skal leveres til Innbygda Renseanlegg. Regelverket er imidlertid brutt ved at det ikke er opplyst hvilke mengder som kan, bør eller skal kjøres inn til renseanlegget hver dag. Dette er viktige opplysninger, da slike anlegg ofte har tekniske begrensninger i forhold til hvor mye avfall som kan behandles til enhver tid. Dette kan medføre behov for særlige hensyn i forhold til effektiviteten og logistikken ved gjennomføringen av tømmeoppdragene. Det er også tatt inn opplysninger i konkurransegrunnlaget om at deler av den kloakken som samles inn skal leveres til deponi ved Plassen og i Ljørdalen. Levering til Plassen mefører ca. 50 km. ekstra kjøring per tur. Det er ikke gitt opplysninger om omfanget av behovet for slik ekstrakjøring. Unnlatelsen av å gi disse opplysningene medfører en fordel for eksisterende leverandør, og er egnet til å hindre rettferdig konkurranse.

(17)Innklagede har hevdet at tilbyderne kunne ta forbehold eller prissette ekstratjenester. Dersom en tilbyder hadde gjort dette kunne tilbyderen havnet i en situasjon der forbehold kunne føre til avvisning fra konkurransen, eller der det ble gjort påslag i tilbudet, noe som kunne gi underlige utslag i prosessen. Når innklagede heller ikke har klart for seg i hvilket omfang slike ekstraoppdrag er relevant, kan eventuelle pristillegg og/eller forbehold på dette området mangle den forutsigbarhet som må kunne forventes i forbindelse med evalueringsprosessen.

(18)Innklagede har brutt regelverket ved å ikke gi tilstrekkelige opplysninger i konkurransegrunnlaget om hvordan tildelingskriteriene ville bli evaluert. Etter det klager erfarer, har innklagede ikke hatt sammenligningsverdiene og

evalueringskriteriene for tilbudene klare innen tilbudsfristens utløp. Etter klagers mening er det også overveiende sannsynlig at innklagede heller ikke hadde dette klart innen åpningen av de innkomne tilbudene.

(19)Når det gjelder evalueringen av tildelingskriteriet “pris” må totalprisen være avgjørende. Det er ikke tilstrekkelig å sammenligne hver enkelt enhetspris. Dette fordi tjenestene som skal prissettes har vesentlig forskjellig verdi, samt at uttaket av hver tjeneste vil være forskjellig. Man må legge til grunn et representativt bilde av forventede mengder. I dette tilfellet er det verken utformet prisskjema eller gitt annen informasjon om hva som skal danne grunnlag for sammenligning av prisene.

(20)Når det gjelder tildelingskriteriet “miljøhensyn” har innklagede opplyst at “dette er vesentlige valgkriterier for oss”, og tilbyderne ble derfor bedt om å “spesielt kommentere dette aspektet ved de tilbudte produktene”. Det er imidlertid ikke tydeliggjort eller konkretisert hvilke miljøkrav som skal vektlegges.

(21)Innklagede har brutt forskriften § 17-1 (1) ved å unnlate å oppgi den prioriterte rekkefølgen av tildelingskriteriene i konurransegrunnlaget. Det fremgår av konkurransegrunnlagets punkt 4.2.2 at “valg av leverandør vil bli gjort ut fra det mest fordelaktige tilbudet, vurdert ut fra følgende forhold (ikke prioritert rekkefølge)”. Det er riktignok vist til den prosentvise vektingen av tildelingskriteriene, men når det ikke fremgår hvilke forhold som vil bli tillagt betydning ved evalueringen, og de samme forholdene skal vurderes på grunnlag av ikke prioritert rekkefølge, er dette egnet til å skape usikkerhet og tvil.

(22)Innklagede har brutt regelverket ved å gi selvmotsigende opplysninger om regulering av pris gjennom kontraktsperioden. Det fremgår av konkurransegrunnlaget at det forutsettes faste priser i avtaleperioden. På den annen side er det tatt inn bestemmelser om regulering av prisen i dokumentet “Avtalevilkår” som er vedlagt konkurransegrunnlaget. Denne selvmotsigelsen kan føre til at en leverandør priser seg ut av konkurransen fordi de i tilbudet tas høyde for fremtidig kostnadsutvikling.

(23)Forutsatt at det skal være mulig å regulere prisene gjennom kontraktsperioden, anføres det at bestemmelsene om regulering av prisen i dokumentet “Avtalevilkår” er både uklare og svært urimelige. Urimeligheten kommer til syne ved at leverandøren bare får justere prisene med 50 % av Statistisk Sentralbyrås kostnadsindeks. Denne urimeligheten forsterkes ved at den nevnte kostnadsindeksen ikke tar høyde for den fulle kostnadsutviklingen i bransjen. Uklarheten kommer frem ved at det er vist til indeksen “fjerndistribusjon - renovasjon”. Detter ikke én men to indekser, og de utvikler seg erfaringsvis forskjellig over tid.

(24)Innklagede har brutt reglene for mottak og behandling av tilbud ved å åpne for at tilbud kan leveres elektronisk sammen med en signert papirkopi. Dersom et tilbud leveres på e-post innen tilbudsfristen medfører dette risiko for at innholdet i tilbudet kan bli kjent før tilbudsfristens utløp.

(25)Innklagede har fastsatt en for kort tilbudsfrist i konkurransen. Det fremgår av forskriften § 19-1 at tilbudsfristen skal være minimum 45 dager. Forskriften § 19-1 (4) gir ikke grunnlag for å fastsette en kortere frist i dette tilfellet. Innklagede har ikke et elektronisk e-post system.

(26)Innklagede har brutt regelverket ved å ikke forlenge tilbudsfristen. En oppdragsgiver skal alltid ivareta behovet for å gi tilstrekkelig informasjon om tilbudsforutsetningene og oppdragets egenskaper, og om nødvendig forlenge tilbudsfristen. I dette tilfellet har innklagede unnlatt å forlenge tilbudsfristen selv om klager har kommet med henvendelser om opplysninger som det var av sentral betydning å få. Det er åpenbart at konkurransegrunnlaget ikke gir tilstrekkelige opplysninger om anskaffelsen, og innklagede har erkjent at de forespurte opplysninger ikke kunne fremskaffes innen tilbudsfristen. Klager er ikke enig i at en utsettelse ville innebåret en forferdeling av en leverandør selv om det var mindre enn seks dager til tilbudsfristen gikk ut, dersom alle interessenter fikk lik meddelelse til samme tid.

(27)Innklagede har videre brutt regelverket ved å ikke anse klager som part i saken, og derfor unnlate å sende klager meddelelse om valg av leverandør. Alle som deltar i en konkurransepreget situasjon er part i saken, det gjelder også dem som ikke går videre i konkurransen. Klager har vært delaktig i prosessen ved å påpeke uklare forhold og etterspørre utdypende informasjon. I tilfelle forventer klager å motta tilbakemeldinger på sine henvendelser i saken. Etter klagers mening kan det også forventes at oppddragsgiver protokollfører henvendelser med konkrete spørsmål til en pågående konkurranse, og underlegger henvendelsen et visst minimum av vurdering. Anskaffelsesprotokollen viser at innklagede ikke har gjort dette med klagers henvendelser.

(28)Klager har i brev av 31. august 2007 bedt om å få forelagt åpningsprotokollen. Innklagede besvarte ikke klagers henvendelse før den 15. oktober 2007, en uke etter at fristen for å klage på tildelingsbeslutningen gikk ut. Innklagede har brutt regelverket ved å ikke gi klager innsyn i anskaffelsesprotokollen. Anskaffelsesprotokollen inneholder neppe opplysninger som etter sin art krever skjerming, og avgjørelsen er ikke begrunnet etter offentlighetslovens bestemmelser.

(29)Innklagede har brutt forskriften § 17-1 (2) ved å unnlate å fastsette klart hvilke kontraktsbestemmelser som skal gjelde for oppdraget. Dokumentet “Avtalevilkår” som er lagt ved konkurransegrunnlaget er ikke egnet til å utgjøre den endelige og helhetlige kontrakten, da en rekke punkter fremstår som uklare. Det er heller ikke henvist til standardiserte avtalevilkår.

(30)Innklagede har også brutt forhandlingsforbudet i forskriften, da de uavklarte avtalevilkårene gjør det nødvendig å forhandle med valgte leverandør om de nærmere kontraktsbestemmelsene. Den kontrakten innklagede har inngått med valgte leverandør viser at det i et visst omfang må ha blitt forhandlet om sentrale punkter vedrørende leveranseforholdet.

(31)Innklagede har brutt forskriften § 19-6 ved å unnlate å fastsette vedståelsesfrist for innkomne tilbud på korrekt måte.

(32)Innklagede har brutt regelverket ved å ikke legge til rette for befaring eller avholde et orienteringsmøte. Med et oppdrag av et slikt omfang som det aktuelle, er det naturlig å avholde et slikt møte eller en befaring. Dette gjelder særlig når anbudsgrunnlaget er så tynt som i dette tilfellet, og viktige sider ved oppdraget synes å være uavklart.

(33)Innklagede har videre brutt regelverket ved å unnlate å avlyse konkurransen. Dette fordi klager etterspurte informasjon som innklagede i e-post av 24. august 2007 erkjente å ikke kunne gi. Dette medførte at interessenter var avskåret fra informasjon som var nødvendig for å kalkulere innsatsen til oppdraget. Det har på grunnlag av dette heller ikke vært mulig å foreta en korrekt sammenligning og en forholdsmessig vekting av de innkomne tilbudene ved evalueringen av dem. Klager ba også om utsettelse av tilbudsfristen uten at dette ble imøtekommet.

(34)Innklagede har ikke klargjort godt nok i konkurransegrunnlaget hvilken type kontrakt som skulle inngås. Det er opplyst i konkurransegrunnlaget at det dreier seg om en kjøpskontrakt. Etter klagers mening er det, slik situasjonen har utviklet seg, snakk om en rammeavtale som kunne tilbys en eller flere leverandører. Dette medfører at kunngjøringsreglene er brutt.

(35)Det representerer også et brudd på regelverket at innklagede har lyst ut en kontrakt med fem års varighet uten at behovet for en så lang kontraktsperiode er tilstrekkelig begrunnet. Investeringsbehovet knyttet til den aktuelle kontrakten kan ikke sies å være av urimelig tung karakter. En må forvente at leverandører som opererer i dette markedet har tilstrekkelig kapasitet og investeringsevne til å påta seg oppdraget.

(36)Innklagede har heller ikke angitt kontraktens verdi på korrekt måte gjennom kunngjøringen og anbudsdokumentene. Innklagede har angitt forventet kontraktssum per år. Det følger av regelverket at summen skal angis med et beløp over en fire års periode, eller over hele den utlyste kontraktens løpetid.

(37)Innklagede har brutt regelverket ved å gi motstridene opplysninger i konkurransegrunnlaget om muligheten til å inngi begrensede tilbud, og når det gjelder forholdene omkring tilleggstjenester. Det fremgår av kunngjøringen at alternative tilbud ikke kommer i betraktning. Av konkurransegrunnlaget fremgår imidlertid at det kan gis tilbud på hele eller deler av oppdraget, noe innklagede har bekreftet på e-post. Det er imidlertid ikke gitt informasjon om hvordan eventuelle begrensede tilbud skal sammenlignes med med de øvrige tilbudene.

(38)Klager har grunn til å anta at innklagede har brutt regelverket ved å unnlate å avvise valgte leverandør fra konkurransen. Etter det klager erfarer oppfylte ikke valgte leverandør vilkårene for deltakelse i konkurransen, da valgte leverandør ikke hadde innlevert godkjent årsregnskap for 2006 ved anbudsfristens utløp. Regnskapet er ikke registrert mottatt hos Brønnøysundregistrene før dagen etter anbudsfrist, og valgte leverandør kan derfor ikke ha lagt en oppdatert kredittopplysningsrapport ved sitt tilbud.

Innklagedes anførsler

(39)Innklagede stiller seg undrende til hvem som er klager i saken, da innklagede er kjent med at Renovasjonstransport ble tatt under konkursbehandling i april 2008. Klagen er signert med ”Firma Per Christer Konterud & Co”. Innklagede kan ikke se at dette firmaet er registrert i Brønnøysundregisteret. I underteksten på første side er det oppført foretaksnummer 971 241 586. Dette foretaksnummeret tilhører et enkeltmannsforetak tilhørende Per Christer Konterud.

(40)Innklagede har ikke brutt regelverket ved å unnlate å kunngjøre hvilken anskaffelsesprosedyre som er valgt. Det fremgår av både kunngjøringen og konkurransegrunnlaget at anskaffelsen ble gjennomført som en åpen anbudskonkurranse.

(41)Innklagede har ingen kommentar til klagers anførsel om at innklagede ikke ga tilstrekkelige opplysninger om oppdragets utførelse, utover at om dette er opplysninger klager ville ha fått svar på om han hadde spurt på et tidligere tidspunkt.

(42)Når det gjelder klagers anførsel om manglende informasjon om innkjøpsmengder av de ulike tjenestene, vil innklagede bemerke at Trysil er en turistkommune, og en hyttekommune med varierende antall innbyggere i løpet av et år, og fra år til år. Dette medfører at det er store variasjoner i oppdragsmengden.

(43)Det er ikke riktig at innklagede ikke har gitt tilstrekkelige opplysninger om evalueringen av tildelingskriteriet pris. Det vises til tilbudsspesifikasjonen som inneholder antall og prismatrise. Når det gjelder påstand om offentlighet av tilbud, har vi forstått det slik at dette ikke er offentlige dokumenter i henhold til gjeldende lovgivning.

(44)Klager har vist til at en del av den innsamlede kloakk skal leveres til deponi ved Plassen, noe som medfører 50 km. ekstra kjøring per tur. Det vises igjen til at Trysil er en turistkommune. Klager hadde dessuten mulighet til å prissette en slik ekstratur.

(45)Klager har anført at konkurransegrunnlaget inneholder selvmotsigende opplysninger om pris. Til dette er å bemerke at det var ønskelig med fastpriser i avtaleperioden, men det var åpnet for at tilbyder kunne kreve prisjusteringer etter avtalt indeks.

(46)Når det gjelder påstand om at de vilkår for prisjustering som fremgikk av konkurransegrunnlaget var urimelige og uklare, vises det til at det er opp til tilbyder å ta forbehold om kontraktsvilkår.

(47)Innklagede har ikke brutt forskriften ved å åpne for at tilbud kan leveres elektronisk. Innklagede kan ikke se at forskriften inneholder noe krav om konfidensielle avsendere.

(48)Når det gjelder klagers anførsel om at innklagede har fastsatt en for kort tilbudsfrist, vises det til forskriften § 19-1 (4) hvor fristen kan forkortes med fem dager. Innklagede har en dataløsning som benyttes i alle anbudskonkurranser, og hvor tilbyderne gis umiddelbar tilgang til alle dokumenter, og som også inneholder en e-post funksjon som gir alle tilbyderne samme informasjon til samme tid. Fristen i den aktuelle konkurransen var 42 dager.

(49)Innklagede har ikke brutt regelverket ved å unnlate å forlenge tilbudsfristen. Etter innklagedes mening ville en endring av tilbudsfristen vært en vesentlig endring i strid med forskriften § 17-2 (1).

(50)Innklagede hadde ikke plikt til å sende klager informasjon om valg av leverandør. Tilbyderne har fått informasjon og meddelelse i henhold til regelverket. Klager har fått informasjon i henhold til norsk lov.

(51)Når det gjelder klagers anmodning om å se åpningsprotokollen vises det til at innklagede har håndtert informasjon rundt anskaffelsesprotokollen relatert til klager slik innklagede ville ha gjort i forhold til enhver annen, og i henhold til offentlighetsloven.

(52)Klager har misforstått når han hevder at innklagede ikke har oppgitt tildelingskriteriene på riktig måte i konkurransegrunnlaget. Kriteriene er prosentuelt fordelt, og dermed er det foretatt en relativ vekting.

(53)Innklagede har ikke unnlatt å fastsette klart hvilke kontraktsbestemmelser som skal gjelde for oppdraget. I punkt 2.1.1 i konkurransegrunnlaget er det henvist til avtale og avtalevilkår.

(54)Innklagede har heller ikke brutt forhandlingsforbudet. Det er utarbeidet en balansert avtale med utgangspunkt i konkurransegrunnlaget, tilbudsbeskrivelsen, avtalevilkårene og valgte leverandørs tilbud.

(55)Når det gjelder vedståelsesfristen vises det til konkurransegrunnlaget punkt 4.3.5 og kunngjøringen.

(56)Klagers ønske om at det skulle vært arrangert konferanse eller befaring er nytt for innklagede. Slik befaring har ikke vært holdt, og klager har gjennom anbudsprosessen ikke gitt uttrykk for at klager mente det var behov for en befaring.

(57)Det forelå ikke saklig grunn for å avlyse konkurransen. Innklagede ga ut den informasjonen som var til rådighet til alle potensielle tilbydere, og hadde dessuten tatt med i konkurransegrunnlaget en GPS-registrering for å kunne innhente mer informasjon som danner grunnlag for neste anbudsrunde.

(58)Avtaleperioden på fem år er fastsatt ut fra innklagedes vurdering av at utførelsen av oppdraget er en kapitalkrevende aktivitet, og at man ved å øke avtaleperioden også ville øke konkurranseinteressen.

(59)Når det gjelder åpningen i konkurransegrunnlaget for å foreta suppleringskjøp hos andre leverandører er grunnen til dette at tidligere erfaringer viser at det ved høysesong i blant annet Trysilfjellet er nødvendig å hente inn ekstra ressurser.

(60)Det er ikke motstrid i konkurransegrunnlaget når det gjelder alternative tilbud. Det var åpnet for å gi deltilbud. Deltilbud og alternative tilbud er ikke det samme.

(61)Innklagede skulle ikke ha avvist valgte leverandør fra konkurransen. I henhold til konkurransegrunnlaget skulle tilbyderne levere årsregnskap eller revisorbekreftelse. Valgte leverandør leverte begge deler datert 30. juni 2007. Når det gjelder kredittvurdering benytter innklagede Dun & Bradstreet.

Klagenemndas vurdering

(62)Saken gjelder anskaffelse av tjenestene tømming og transport av slam fra private slamavskillere og tette tanker i Trysil kommune. Anskaffelsen omfattes av lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999 nr. 69 og forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr. 402 del I og del III.

Saklig klageinteresse

(63)Det er opplyst for klagenemnda at klager i saken er enkeltpersonforetaket Renovasjonstransport – Per Christer Konterud. En gjennomgang av den innsendte dokumentasjon i saken viser at det er dette firmaet som har vært i kontakt med innklagede vedrørende deltakelse i konkurransen, og som overfor innklagede har påklaget mangler ved grunnlaget for konkurransen. Klagenemnda finner det derfor riktig å legge til grunn at det er dette enkeltmannsforetaket som er formell klager i klagesaken.

(64)Innklagede har videre vist til at klager uansett var i en slik økonomisk situasjon at klager ikke var kvalifisert til å delta i konkurransen. Klagenemnda forstår dette som en anførsel om at klager mangler saklig klageinteresse.

(65)Bestemmelsen i klagenemndsforskriftens § 6 (2), som krever saklig klageinteresse omfatter ikke bare leverandører som har deltatt i den aktuelle konkurransen, men også potensielle deltakere. Dette gjelder så langt det anføres at det er begått en feil som har gjort at vedkommende ikke har deltatt, slik at klager potensielt kunne fått kontrakten dersom det ikke hadde vært begått en feil. I vurderingen av dette spørsmålet må klagers pretensjoner normalt legges til grunn. Det fremgår av sakens dokumenter at klager vurderte deltakelse i konkurransen og har vært i kontakt med innklagede med spørsmål og kommentarer til konkurransegrunnlaget. Da tilbudsfristen gikk ut, informerte klager innklagede i brev av 28. august om at han ikke fant å kunne delta i konkurransen, da han mente konkurransegrunnlaget var for mangelfullt til at det var mulig å inngi tilbud på bakgrunn av det. Klagenemnda legger til grunn at klager, på tidspunktet for tilbudsfristens utløp, hadde mulighet til å inngi tilbud på de tjenestene som ble etterspurt. Etter klagenemndas mening må klager anses som en potensiell leverandør. Han har derfor saklig klageinteresse.

(66)Klager har imidlertid bare saklig interesse i å få prøvet om det er begått feil som kan ha ført til at han valgte å ikke delta, jf. klagenemndas sak 2003/277, premissene 19-21. Klagenemnda har derfor kommet til at den saklige klageinteressen er begrenset til spørsmålet om konkurransegrunnlaget var mangelfullt, jf. klagers e-post til innklagede av 24. august 2008 og brev av 28. august 2008, samt klagers anførsler angående tilbudsfristen. Opplysninger om oppdragets utførelse

(67)Klager har anført at innklagede har brutt regelverket ved å ikke gi tilstrekkelige opplysninger om oppdragets utførelse og omfang i konkurransegrunnlaget. Det vises til at konkurransegrunnlaget mangler opplysninger til planlegging av logistikken i renovasjons og transportarbeidet, og at det ikke er gitt tilstrekkelige opplysninger om forventet innkjøpsmengde av de ulike tjenestene og tilleggstjenestene.

(68)Det følger av forskriften § 17-1 (1) bokstav a at konkurransegrunnlaget, så fremt det ikke er tilstrekkelig beskrevet i kunngjøringen, skal gi opplysninger om ”hvilken ytelse som skal anskaffes”. Dette innebærer at leverandørene ut fra konkurransegrunnlaget klart skal kunne vurdere hva oppdragsgiver ønsker å anskaffe, slik at det kan utarbeides et tilbud som har reell mulighet til å nå opp i konkurransen, jf. klagenemndas sak 2006/152.

(69)Likeledes innebærer kravet til likebehandling i loven § 5 og forskriften § 3-1 (4) at potensielle leverandører gjennom konkurransegrunnlaget i størst mulig utstrekning skal gis samme informasjon som det den eksisterende leverandør sitter med.

(70)Det fremgår av konkurransegrunnlaget at oppdraget omfatter tømming og transport av slam fra private slamavskillere og tette tanker fra ca. 1800 husstander og 900 fritidseiendommer i kommunen. Det fremgår også ca. hvor mange anlegg det er av hver type. For slamavskillere er det opplyst tømmefrekvens, mens tette tanker skal tømmes etter behov. Leverandørene skal selv utarbeide tømmeplan. Videre er det opplyst at det meste av slammet skal leveres til Innbygda Renseanlegg, men at slam som av ulike årsaker ikke kan leveres hit, skal transporteres til innklagedes slamlaguner.

(71)Konkurransegrunnlaget inneholdt ingen nærmere opplysninger om utførelsen av oppdraget eller forventet omfang av de ulike tjenestene. I e-post av 24. august 2007 ba klager innklagede om opplysninger om forventet uttak av tilleggstjenester, opplysninger om estimert antall tømminger av tette tanker, omfanget av transport av slam til andre anlegg enn Innbygda renseanlegg. Innklagede svarte på henvendelsen samme dag. Her ble det opplyst at innklagede anså disse spørsmålene for å være så omfattende at det ikke var mulig å besvare dem innen tilbudsfristen.

(72)I tilsvaret har innklagede vist til at klager ville fått opplysninger om oppdragets utførelse dersom han hadde etterspurt dette på et tidligere tidspunkt. Når det gjelder innkjøpsmengden bemerkes det at innklagede er en hyttekommune med varierende antall innbyggere, noe som medfører store variasjoner i oppdragsmengden fra år til år. I sak 2003/178 la klagenemnda til grunn at forventet innkjøpsvolum er av sentral betydning for potensielle leverandører, både for å avgjøre om man skal delta i konkurransen og for å beregne tilbudspriser. Selv om det kan være vanskelig å gi nøyaktige opplysninger, kunne innklagede ha angitt estimater, eventuelt gitt opplysninger om uttak de siste årene, slik som det er gjort ved opplysningen om kontraktssum. Klagenemnda finner på bakgrunn av dette at innklagede har brutt forskriften §§ 3-1 (4) og 17-1 (1) bokstav a ved ikke å gi tilstrekkelige opplysninger om tjenesten som skulle anskaffes. Regulering av pris i kontraktsperioden

(73)Klager har anført at innklagede har brutt regelverket ved å gi motstridende opplysninger om regulering av pris gjennom kontraktsperioden i konkurransegrunnlaget.

(74)Konkurransegrunnlagets utforming må ivareta de grunnleggende kravene til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet i lovens § 5. Klagenemnda har tidligere slått fast at det foreligger brudd på disse kravene når konkurransegrunnlaget ikke er tilstrekkelig klart utformet, jf. for eksempel klagenemndas sak 2007/44.

(75)Det fremgår i dette tilfellet under beskrivelsen av tildelingskriteriet ”pris” i konkurransegrunnlaget at ”[d]et forutsettes faste priser i avtaleperioden”. I dokumentet ”Avtalevilkår” som var vedlagt konkurransegrunnlaget var det likevel tatt inn en bestemmelse om regulering av prisen i løpet av avtaleperioden.

(76)Etter klagenemndas mening vil det kunne ha betydning for hvordan tilbyderne utformer sine tilbud om det er anledning til å regulere prisen i løpet av avtaleperioden. Dette gjelder særlig der kontrakten løper over en lenger tidsperioder, ettersom det da knytter

seg større usikkerhet til utviklingen av leverandørenes kostnader til utførelse av tjenesten og utviklingen av markedspris på tjenesten. Klagenemnda har på bakgrunn av dette kommet til at innklagede har brutt kravene til forutberegnelighet i lovens § 5 ved å gi motstridende opplysninger om regulering av pris i kontraktsperioden. Tilbudsfristens lengde

(77)Klager har anført at innklagede har brutt forskriften § 19-1 ved å fastsette en for kort tilbudsfrist. Det fremgår av forskriften § 19-1 (1) at tilbudsfristen skal være minst 45 dager fra den dagen kunngjøringen ble sendt til TED-databasen. Det er på det rene at tilbudsfristen i dette tilfellet bare var fastsatt til 42 dager.

(78)Innklagede har imidlertid påberopt seg at vilkårene for å forkorte fristen med hjemmel i forskriften § 19-1 (4) var oppfylt i dette tilfellet. Det fremgår av denne bestemmelsen at ”[t]ilbudsfristen i første ledd kan forkortes med fem dager dersom det fra tidspunktet for kunngjøringen gis fri, direkte og full elektronisk adgang til konkurransegrunnlaget og ethvert supplerende dokument”. Det må også angis i kunngjøringen på hvilken internettadresse dokumentasjonen er tilgjengelig.

(79)I dette tilfellet fremgikk det av kunngjøringen punkt VI.3) at det var utarbeidet komplett konkurransegrunnlag, tilbudsspesifikasjoner og avtalevilkår til konkurransen, og at disse

tilbyderne fylle ut et skjema der de meldte sin interesse for konkurransen, og oppgi ønsket brukernavn og passord for å tilgang til dokumentene. Denne prosedyren genererte en automatisk e-post til daglig leder for Abakus AS. Denne ga ved et tastetrykk tilbyderne tilgang til dokumentene, og tilbyderne fikk straks en e-post om dette. Klagenemnda har fått opplyst at det normalt tar mellom ett og tretti minutter fra tilbyderne melder sin interesse for en konkurranse til de får tilgang til anbudsdokumentene. Klagenemnda har på denne bakgrunn kommet til at innklagede hadde hjemmel til å forkorte fristen, og klagers anførsel fører dermed ikke frem. Plikt til å forlenge tilbudsfristen

(80)Klager har anført at innklagede har brutt forskriften ved å unnlate å forlenge tilbudsfristen da klager ba om opplysninger som var av sentral betydning.

(81)Klagenemnda har ovenfor konkludert med at konkurransegrunnlaget var mangelfullt, da det ikke inneholdt opplysninger som var av sentral betydning for å inngi tilbud i konkurransen. Selv om klager kunne bedt om opplysningene på et tidligere tidspunkt, hadde innklagede plikt til å gi klager de nødvendige supplerende opplysningene da disse ble etterspurt i e-post av 24. august 2007.

(82)Det følger av forskriften § 17-2 (3) at dersom konkurransegrunnlaget suppleres ”så sent at det er vanskelig for leverandørene å ta hensyn til det i tilbudet, skal det fastsettes en forholdsmessig forlengelse av fristen”.

(83)Klager sendte i dette tilfellet forespørsel om informasjon til innklagede kun fire dager før tilbudsfristen gikk ut. Innklagede svarte på enkelte av spørsmålene i e-post av samme dag. Samtidig ble det opplyst at de resterende spørsmålene ikke kunne besvares, da det ville innebære et for omfattende arbeid for innklagede så nær opp til tilbudsfristens utløp. Klagenemnda har ovenfor konkludert med at innklagede burde gitt leverandørene mer informasjon. Samtidig gir forskriften § 17-2 (3) hjemmel til å

forlenge tilbudsfristen i slike tilfeller. Når innklagede velger å ikke benytte seg av denne muligheten på tross av utrykkelig oppfordring, finner klagenemnda dette å være i strid med kravet til god forretningsskikk i lovens § 5.

Konklusjon

Trysil kommune har brutt forskriftens §§ 3-1 (4) og 17-1 (1) bokstav a ved ikke å gi tilstrekkelige opplysninger om ytelsen som skulle anskaffes. Trysil kommune har brutt kravet til forutberegnelighet i lovens § 5 (3) ved å gi motstridende opplysninger om regulering av pris i kontraktsperioden. Trysil kommune har brutt kravet til god forretningsskikk i lovens § 5 ved å unnlate å utsette tilbudsfristen når det ble klart at sentrale opplysninger om anskaffelsens omfang manglet. Klagers øvrige anførsler er enten ikke blitt vurdert på grunn av manglende klageinteresse, eller er ikke tatt til følge. For klagenemnda, 13. oktober 2008 Bjørg Ven