KOFA 2009/234: Endring av konkurransegrunnlag etter tilbudsfrist

2009/234 Trondheim kommune

Innklaget: Trondheim kommune

Klager: Rambøll Norge AS

Avgjørelse: Brudd på regelverket

Type sak: Rådgivende sak

Klagenemnda for offendige anskaffelser Innklagede kunngjorde en åpen anbudskonkurranse for anskaffelse av en helhetlig tiltaksplan vedrørende opprydning i forurenset sjøbunn i havnebassenget fra Høvringen til Østmarkneset. Klagenemnda fant at innklagede hadde brutt forskriften § 17-2 ved å endre konkurransegrunnlaget etter tilbudsfristens utløp. Klagers øvrige anførsler førte ikke frem. Klagenemndas avgjørelse 1. november 2010 i sak 2009/234 Klager: Rambøll Norge AS Innklaget: Trondheim kommune Klagenemndas medlemmer: Magni Elsheim, Georg Fredrik Rieber-Mohn og Bjørg Ven. Saken gjelder: Avvisning av valgte leverandør.

Bakgrunn

(1)Trondheim kommune (heretter kalt innklagede) kunnajorde 3. mars 2009 en åpen anbudskonkurranse for anskaffelse av en helhetlig tiltaksplan vedrørende opprydning i forurenset sjøbunn i havnebassenget fra Høvringen til østmarkneset.

(2)Konkurransegrunnlaget punkt 1.3 "Oppdragets omfang og innhold " lyder som følger: "Oppdraget omfatter (cid:127) supplerende undersøkelser av forurensningskilder, sedimenter og biota, inkludert prøvetaking for vurdering av kostholdsråd i Trondheim havnebasseng og i Hommelvika, samt havnevirksomhetens bidrag til forurensing. (cid:127) risikovurdering. (cid:127) forslag til tiltak med vurdering av konsekvenser med hensyn på helse, miljø og sikkerhet. (cid:127) kostnadsoverslag. (cid:127) vurdering av behov for lokalt deponi for forurensede sedimenter og mulig lokalisering. Forespørselen omfatter ikke (cid:127) laboratoriearbeider. (cid:127) tiltaksplanlegging for å stanse avrenning av forurensing til sjø fra Killingdalområdet."

(3)Fra konkurransegrunnlaget punkt 1.1 "Generelt" refereres: "Oppdragsgiver tar forbehold om å kunne velge ikke å anta noen av tilbudene hvis disse viser seg å være utenfor det som oppdragiver anser som akseptabel kostnad.

Postboks4 39 Sentrum Olav Kyrresgate8 postmottak@kofa.no

Oppdragsgiver tar også forbehold om at tilbyders omfang av undersøkelser kan justeres ned i henhold til økonomiske rammer for prosjektet. "

(4)I konkurransegrunnlaget punkt 3.5 "Tiltaksplan/prosjektering av tiltak" ble det opplyst følgende: "EUs vannrammedirektiv stiller krav om godt økologisk potensial i sterkt modifiserte vannforekomster. Det forventes at tiltakene utført i dette prosjektet tilfredsstiller disse kravene så fremt det angår forurensning."

(5)I konkurransegrunnlaget punkt 6.12 "Avvisning" var det tatt forbehold om å anta hele eller deler av tilbudet.

(6)Tildelingskriteriene var i konkurransegrunnlaget punkt 8 angitt å være "kvalitet og metode", (40 %)"oppdragsspesifikk kompetanse"(30 %)og "pris" (30 %).

(7)I konkurransegrunnlaget punkt 8.3 "Pris" heter det blant annet: "Tilbudet skal vise kostnader for å løse oppdraget ved å fylle ut vedlegg 9. Tilbudet vurderes i forhold til: (cid:127) totalpris (cid:127) nødvendig antall arbeidstimer for å besvare prosjektets mål (pkt 2 og 3) og timespris for tilbudt personell (cid:127) enhetspris for ulike undersøkelser Timepriser for alle aktuelle medarbeidere som oppgis, skal gjelde og være faste for utførelse av beskrevne oppgaver det er gitt tilbud på innen de avtalte tidsfrister. For undersøkelser av sedimenter og biota er det vanskelig å oppgi nøyaktige mengder. Vi har derfor satt opp antatte mengder. Alle mengder er justerbare både opp og ned. Oppdraget honoreres etter faktiske mengder og tilbudte enhetspriser."

(8)Innen tilbudsfristens utløp mottok innklagede fire tilbud, deriblant fra NGI (heretter kalt valgte leverandør) og Rambøll Norge AS (heretter kalt klager).

(9)Innklagede meddelte om tildeling ved brev 24. april 2009. Brevet inneholder en poengmatrise som viser hvor mange poeng valgte leverandør hadde fått i forhold til klager på hvert av tildelingskriteriene, samt at det er opplyst at: "Tilbud fra valgte leverandør viser god kvalitet og metode, god kompetanse og referanser, samt lavest pris." Klagefristen var satt til 6. mai 2009.

(10)Tilbyderne fikk også oversendt innklagedes interne innstilling, datert 24. april 2009. Fra denne refereres: "På vegne av prosjektgruppen innstiller Trondheim kommune tilbud 3 for gjennomføring av miljøundersøkelser, risikovurdering og tiltaksplanlegging i Trondheim havnebasseng. Videre følger begrunnelsen for innstillingen. Begrunnelse

Etter vurdering av tildelingskriteriene kvalitet og metode og pris, var det to tilbud som utmerket seg — tilbud 2 og 3. Tilbud 1 nådde ikke opp på kvalitet og metode og tilbud 4 nådde ikke opp på pris. Alle tilbudene er beskrevet under kvalitet og metode som ble vektlagt 40 %, men kun tilbud 2 og 3 er beskrevet etter en nøyere vurdering av pris og oppdragsspesifikk kompetanse som hver ble vektlagt 30 %. Vedlagt ligger poengfordeling for hvert tildelingskriterium, matrise for vurdering av kvalitet og metode, og endelig poengfordeling. Innenfor hvert tildelingskriterium er det gitt en score fra 1 til 10. Videre gis det poeng på tilbudets plassering i forhold til høyeste score. Poengene vektes i forhold til prosentandelen oppgitt i konkurransegrunnlaget. Kvalitet og metode Kvalitet og metode vurderes ut i fra hvor godt tilbudet svarer på konkurransegrunnlagets punkt 8.1 [...]. Tilbud 2 [....] 4 poeng av 4 mulige Pris [....] En totalsum på 2 375 216 kroner gir 2,2 poeng av 3 mulige i forhold til laveste totalsum. I forhold til tilbud 3 skiller dette tilbudet seg ut på tre punkter: (cid:127) Timeforbruk [...] (cid:127) Pris på undersøkelser [...] (cid:127) Pris på undersøkelser i Ilsvika [...] Oppdragsspesifikk kompetanse Tilbud 2 3 poeng av 3 mulige."

(11)Tildelingen ble påklaget av klager ved brev 5. mai 2009. Fra brevet hitsettes: "Anbudsgrunnlaget angir at vevs-analyser skal utføres av Trondheim kommune og derfor ikke prises. Grunnlaget sier imidlertid ikke at opparbeiding av de innsamlede organismer for disse analysene også skal utgå. Opparbeiding er en egen forutgående arbeidsoppgave og må derfor anses å være en del av forespørselen. Kommunen kan velge å ikke benytte seg av tilbudet, men i vurderingsprosessen må opparbeiding tas med og gjenspeiles i scoregivningen. For tilbydere som mangler denne kompetansen, skal derfor dette gjenspeiles i redusert score. Vi anser dette som et brudd på Lov om

offentlige anskaffelser § 5, 3. ledd vedrørende forutberegnelighet, samt brudd på forskrift om offentlige anskaffelser § 17-2 (2) vedrørende kunngjøring av rettelser. Anbudsdokumentene angir en målsetting om undersøkelser ifm EUs vanndirektiv og krav om "...godt økologisk potensial...". I innstillingen av 24.4.09 sier kommunen at dette er "...uansett feil..." og trekker denne posten. I hht. Lov om offentlige anskaffelser § 5, 3. ledd vedrørende forutberegnelighet, samt forskrift om offentlige anskaffelser § 17-2 (2) vedrørende kunngjøring av rettelser har ikke kommunen anledning til å gjøre det, da dette blir å betrakte som endring av anbudsbetingelsene underveis i prosessen. I vurderingsprosessen må kommunen ta hensyn til hvem som kan eller ikke kan levere denne etterspurte kompetansen, og dette skal gjenspeiles i score-givningen. Pris Anbudsgrunnlaget oppgir at tilbyder skal oppgi en pris med en usikkerhetsmargin. Rambøll/NIVA har oppgitt en usikkerhet på +/- 438.224 NOK. Vi vet ikke hvilken usikkerhetsmargin som er gitt i tilbud 3, men stiller spørsmål til hvordan dette er tatt hensyn til og håndtert i score-givningen."

(12)Av innklagedes svar på klage ved brev 14. mai 2009 fremgikk følgende: "Biota utgjør ett av seks fagområder: biota, prosjektledelse, sedimenter, forurenset grunn, helhetlige tiltaksplaner og strøminer/spredning. Avgjørelsen om å bearbeide prøver fra biota i egen regi ble tatt tidlig samme dag som innleveringsfrist for tilbudene. Et brev til tilbyderne via Doffin ville ikke kommet frem til tilbyderne før etter innleveringsfristen. Kommunen beklager at opplysningene ikke ville nådd frem til tilbyderne i tide. Dette anses som en liten del av tilbudsforespørselen. Undersøkelser av biota i sin helhet er tatt med i kommunens innkjøpsfaglige vurdering av kvalitet og metode og oppdragsspesifikk kompetanse. [....] Det er beklagelig at tekstdokumentet Målsettinger for undersøkelser i hvert delområde inneholdt en feil. Kommunen ble ikke klar over situasjonen før tilbudene var åpnet. Forholdet får ingen følger for total poengsum da dette utgjør en liten del av sedimentundersøkelser. Pris. Prisen er vurdert ut i fra oppgitt antall timer uten usikkerhet. Tilbud 3 oppgir en vesentlig lavere usikkerhet enn Deres tilbud."

(13)Kontrakt ble inngått med valgte leverandør 12. juli 2009.

(14)Saken ble brakt inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser ved brev 18. oktober 2009.

Anførsler

Klagers anfØrsler

Klager anfører at innklagede har brutt kravet til forutberegnelighet i loven § 5 og forskriften § 17-2 (2) ved å endre kravet i konkurransegrunnlaget punkt 3.5 vedrørende EUs vanndirektiv underveis i prosessen. Etter klagers oppfatning skulle innklagede tatt hensyn til hvem som kunne levere den etterspurte kompetansen og latt dette bli gjenspeilt ved tildelingsevalueringen. Korrekt handlemåte fra innklagedes side ville vært å fastsette en forholdsmessig forlengelse av tilbudsfristen og varsle samtlige leverandører snarest om dette, jf. forskriften § 17-2 (3).

(15)Klager anfører at innklagede har brutt forskriften § 17-2 (2) og (3) ved å ta undersøkelsen som gjelder opparbeiding av innsamlede organismer ut av konkurransegrunnlaget uten at tilbudsfristen ble forlenget.

(16)Klager anfører at innldagede har brutt kravet til forutberegnelighet i loven § 5 ved ikke å gi tilbydere, hvis tilbud ikke omfattet opparbeiding av innsamlede organismer, redusert score ved tildelingsevalueringen.

(17)Klager anfører at innklagede har brutt forskriften § 22-3 (1) ved at en klagefrist på 11 dager er for kort. Etter klagers oppfatning tilsier sakens kompleksitet at innklagede skulle ha fastsatt en lengre frist.

Innklagedes anfØrsler

(18)Innklagede anfører at punktet vedrørende EUs vanndirektiv bare er tatt inn i en av flere undersøkelser i ett av 11 delområder, og er således en liten del av det totale oppdraget. Det var en trykkfeil fra innklagedes side at punktet ikke var tatt ut slik som i de 10 andre delområdene. I en helhetlig tiltaksplan for havneområdet ville det gitt liten mening å gjennomføre denne type vurdering basert på ett delområde. Innklagede presiserer at dette ikke var utslagsgivende for resultatet av konkurransen. Klagers tilbud var det eneste som omfattet denne undersøkelsen og klager fikk maksimal poengsum på tildelingskriteriene "kvalitet og metode" og "oppdragsspesifikk kompetanse". Etter innklagedes oppfatning var det riktig å se bort fra den tilbudte undersøkelsen for å kunne få sammenlignbare totalpriser og ivareta prinsippet om likebehandling.

(19)Innklagede erkjenner at avgjørelsen om at prøveopparbeiding av biota skulle utføres i innklagedes eget laboratorium burde vært informert om på Doffin, og at tilbudsfristen med fordel kunne vært utsatt. Innklagede presiserer at dette ikke var utslagsgivende for resultatet av konkurransen. Klager fikk full score på tildelingskriteriene "kvalitet og metode" og "oppdragsspesifikk kompetanse".

(20)Innklagede anser klagefristen som ble satt til 11 dager for rimelig.

Klagenemndas vurdering

(21)Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf. forskrift 15. november 2002 nr. 1288 om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Anskaffelsen er en prioritert tjeneste etter forskrift 7. april 2006 nr. 402 Vedlegg 5 kategori (12), og følger etter det opplyste forskriften del I og III, jf. forskriften §§ 2-1 andre ledd, jf. 2-2 første ledd.

(22)Klager har anført at innklagede har brutt kravet til forutberegnelighet i loven § 5 (3) og forskriften § 17-2 (2) ved å endre kravet i konkurransegrunnlaget punkt 3.5 om EUs vannrammedirektiv underveis i prosessen.

(23)Forskrift § 17-2 gir adgang til å foreta rettelser, suppleringer eller endringer av konkurransegrunnlaget. Denne adgangen gjelder imidlertid bare frem til tilbudsfristens utløp. Klagenemnda har i flere saker lagt til grunn at etter dette tidspunktet er det i en anbudskonkurranse ikke lenger anledning til å foreta endringer, jf. blant annet sak 2004/256 og sakene 2005/306, 2005/310 og 2009/270. I sakene fra 2005, som gjaldt samme anskaffelse, hadde oppdragsgiver i en åpen anbudskonkurranse endret konkurransegrunnlaget etter tilbudsfristens utløp.

(24)Det følger av konkurransegrunnlaget punkt 3.5 "Tiltaksplan/prosjektering av tiltak" et krav om at tiltakene i prosjektet skal tilfredsstille kravene i EUs vannrammedirektiv.

(25)Det var kun klagers tilbud som omfattet disse kravene. Innklagede frafalt kravet etter tilbudsfristens utløp, altså på et tidspunkt der det ikke lenger var anledning til å foreta endringer i konkurransegrunnlaget. Innklagede har dermed brutt forskriften § 17-2 og kravet til forutberegnelighet i loven § 5. Hvorvidt det skyldes en trykkfeil at dette kravet er blitt stående i konkurransegrunnlaget for denne konkurransen, kan etter nemndas oppfatning ikke tillegges betydning.

(26)Klager har anført at innklagede har brutt forskriften § 17-2 (2) og (3) ved at beslutningen om å utføre prøveopparbeiding av biota i egenregi ble tatt samme dag som tilbudsfristen løp ut uten at tilbudsfristen ble forlenget. Klager har videre anført under dette punkt at innklagede har brutt kravet til forutberegnelighet i loven § 5 ved ikke å gi tilbydere, hvis tilbud ikke omfattet opparbeiding av innsamlede organismer, redusert score ved tildelingsevalueringen. Innklagede har erkjent at avgjørelsen om at prøveopparbeiding av biota skulle foregå i egenregi, tatt samme dag som tilbudsfristen løp ut, burde vært informert om på Doffin, og at innleveringsfristen med fordel kunne vært utsatt.

(27)Klagenemnda viser til premiss 23 vedrørende endring av konkurransegrunnlaget før og etter utløp av tilbudsfristen. Når innklagede endret konkurransegrunnlaget samme dag som tilbudsfristen løp ut, ble ikke tilbyderne informert om endringen før etter at tilbudsfristen hadde passert. Endringen må således anses for å ha blitt gjort på et tidspunkt der det ikke lenger var adgang til å foreta endringer. Innklagede har dermed brutt forskriften § 17-2 og kravet til forutberegnelighet i loven § 5 også på dette punktet.

(28)Klager har anført at innklagede har brutt forskriften § 22-3 (1) ved at klagefristen på 11 dager er for kort. Etter klagers oppfatning tilsier anskaffelsens kompleksitet en lengre klagefrist.

(29)Forskriften § 22-3 (1) krever at det skal gå "rimelig tid" fra meddelelsen om tildeling til kontraktsinngåelse. Klagefristens lengde er dermed ikke eksplisitt angitt i forskriften, men det er i tidligere saker lagt til grunn at en frist på ti dager normalt vil være tilstrekkelig lang, jf. klagenemndas saker 2008/98 premiss (103) og 2008/187 premiss

(30)I dette tilfellet var klagefristen 11 dager, noe som må anses som "rimelig tid" i foreliggende sak. Klagers anførsel kan etter dette ikke føre frem.

Konklusjon

Trondheim kommune har brutt forskriften § 17-2 ved å endre konkurransegrunnlaget etter tilbudsfri stens utløp. For K1 genemn or fentlige anskaffelser, er,nb r