KOFA 2009/285: Ulovlig tildelingskriterium – Larvik kommune

Klagenemnda for offentlige anskaffelser

Klager deltok i en åpen anbudskonkurranse vedrørende en bygge- og anleggsanskaffelse for Ula og Kjerringvik VA anlegg, etappe 2. Klagenemnda fant at innklagede hadde brutt forskriften $ 13-2 ved å anvende ”Tidligere erfaringer med firma” som tildelingskriterium, og at konkurransen skulle vært avlyst. Klagers øvrige anførsler ble ikke behandlet.

Klagenemndas avgjørelse 1. november 2010 i sak 2009/285

Klager: B. & Ø. Tveter AS

Innklaget: Larvik kommune

Klagenemndas medlemmer: Bjørg Ven, Magni Elsheim og Georg Fredrik Rieber-Mohn

Saken gjelder: Ulovlig tildelingskriterium

Bakgrunn

(1)Larvik kommune (heretter kalt innklagede) kunngjorde 17. september 2009 en åpen anbudskonkurranse vedrørende bygge- og anleggsanskaffelse i forbindelse med overføring av avløpsvann fra Ula-Kjerringvik-området til Lillevik renseanlegg. Entreprisekontrakten er benevnt ”Ula og Kjerringvik VA anlegg, etappe 2” Anskaffelsen er kunngjort som en bygge- og anleggsanskaffelse etter forskriften del II, jf. konkurransegrunnlaget punkt 3.6. Tilbudsfristen var 13. oktober 2009 kl. 12.00.

(2)Krav til leverandørenes kvalifikasjoner var fastsatt i konkurransegrunnlaget kapittel 1 ” Anbudsinnbydelse ”, hvorav følgende fremkom:

”Kvalifikasjonskrav. L.] e En oversikt over tilsvarende arbeider som er utført i løpet av de siste tre år, Lu]

e Miljø. Dokumenteres med sertifikater og lignende eller en attest som viser at leverandøren tar miljøet på alvor, dvs. en beskrivelse av hvordan firma tar vare på miljøet, hvordan dette dokumenteres i KS systemet, osv på dette anlegget.

6 Firmaet skal dokumentere sin kapasitet og ledige ressurser for dette anlegget. Dette skal dokumenteres gjennom antall arbeidslag, type maskiner og hvilken

Postadresse Besøksadresse Tif.: 55 59 75 00 E-post:

bemanning som skal være tilstede på anlegget til enhver tid. Denne dokumentasjonen er bindende for entreprenøren som skal følge dette under anleggets gang. I tillegg skal firmaets mannskap og maskiner som er bundet opp på andre amlegg/jobber dokumenteres.”

(3)I konkurransegrunnlaget kapittel I ”Anbudsinnbydelse” fremkom det for øvrig at valg av leverandør skal skje ut fra det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, og tildelingskriteriene var sålydende:

”Tildelingskriterier.

Vi vil I vurderingene legge følgende kriterier til grunn (iht nedenstående tabell med vekting)

0 Det økonomisk mest fordelaktige anbudet

* Larvik kommune forbeholder seg retten til å trekke ut kapittel for stikkledninger ved vurdering av anbudene.

e Larvik kommune forbeholder seg retten til å trekke ut kapittel for regningsarbeider ved vurdering av anbudene

TILDELINGSKRITERIER Konkurrerende anbudspris no 5 | Regningsarbeider Private stikkledninger Fremdrift, kapasitet og bemanning 2 0

| Tidligere erfaringer med firma 2 Miljøtiltak i prosjektet 1 Følgende legges til grunn for hvert enkelt kriterium: Konkurrerende anbudspris Total pris for det som bestilles. Regningsarbeider Timepriser for mannskap og maskiner

Private stikkledninger Prisen for anlegget fra anleggsbeltets slutt til husveggen, hvis ikke annet er bestemt.

Fremdrift, kapasitet og bemanning

Hvordan anbyder har foreslått fremdriften på anlegget og som sikrer at en vil

løse dette innenfor angitte anleggstid. Hvordan anlegget er bemannet. Kapasitet vurderes i forhold til andre oppgaver anbyderen har påtatt seg.

(4)(5) (6) (7) Tidligere erfaringer med firma

Går på både den faglige utførelsen, samarbeidet og den kontraktsmessige oppfølgingen fra anbyderen.

Larvik kommune kan hente inn skriftlige referanser fra andre oppdragsgivere. Miljøtiltak i prosjektet

Vurdere anbyders miljøpolicy og om anbyder er miljøsertifisert.”

I konkurransegrunnlaget er det oppstilt flere krav til anleggsleder. Det følger av konkurransegrunnlaget punkt 3.11 ”Anleggsleder” at ”Anleggsleders navn skal oppgis: Se punkt 4.5 og 4.17”. I konkurransegrunnlaget punkt 4.5 ”Godkjenning”, følger det at entreprenøren skal oppgi anleggsleder for prosjektet, og at oppdragsgiver skal godkjenne denne. Fra konkurransegrunnlaget punkt 4.17 ”Administrasjon” vedrørende anleggsleders oppgaver og krav til utdannelse/erfaring refereres følgende:

”4.17 Administrasjon.

Entreprenørens anleggsledelse skal være en kyndig person med teknisk utdannelse og utstrakt erfaring av lignende arbeider. Han skal føre det daglige tilsyn med arbeidet og være bemyndiget til å handle med bindende virkning for entreprenøren.

Under kontraktsforhandlingene skal det avtales nærmere hvilken prosedyre som skal følges for byggemøter og kontroll av arbeidets utførelse.

Entreprenøren skal samtidig legge fram plan for sin administrasjon.”

Fem leverandører leverte tilbud innen tilbudsfristens utløp. Blant disse var B. & Ø. Tveter AS (heretter kalt klager) og H & K Sandnes AS (heretter kalt valgte leverandør).

I klagers tilbud var det vedlagt utfylt konkurransegrunnlag, hvorav det i punkt 3.11 ” Anleggsleder” fremkom at ”Anleggsleders navn oppgis: etter nærmere avtale”.

Innklagede orienterte om at H & K Sandnes AS var innstilt som leverandør i separate brev av 29. oktober 2009 til de enkelte tilbyderne. Fra brevet som ble sendt til klager refereres følgende vedrørende den relative vektingen av klagers tilbud sammenlignet med valgte leverandørs tilbud:

”Larvik kommune har innstilt firmaet H & K Sandnes AS for gjennomføring av Ula og Kjerringvik VÅ anlegg, etappe 2. Dette var det firma som ble vurdert som det beste og økonomisk mest fordelaktige firmaet ut fra tildelingskriteriene. Under følger en tabell

som viser Deres firma vurdert opp mot H & K Sandnes AS. Bjørn og Øyvind Tveter AS

H & K Sandnes ÅS Kriterier Karakter | Vekt | Karakter | Vektet Vektet | Karakter skala karakter | karakter Anbudspris 9874 49,37 10,00 50,00

Fremdrift, — kapasitet | 1-3 2 3 og bemanning Tidl erfaring 1-3

Miljøtiltak 1-3

Som tabellen viser har Deres firma laveste konkurrerende anbudspris og gis da beste karakter på dette kriteriet. Regningsarbeider og priser på private stikkledninger er en del av tildelingskriteriene som blir vektet, her lå Deres firma høyere i pris enn det innstilte firma. Det er også trukket et halvt poeng på fremdrift, kapasitet og bemanning da det ikke er satt opp endelig anleggsleder. Iht til pkt 4.5 (se pkt 3.11) i den generelle delen skal anleggsleder oppgis og tiltakshaver forbeholder seg retten til å godkjenne denne. I selve organisasjonskartet fra Deres firma som er vedlagt anbudet, er det satt opp alternativt Anders Andersen/Thor Olav Tveter, På bakgrunn av det overnevnte er det trukket et halvt poeng. Tidligere erfaring og miljøtiltak i prosjektet er vurdert likt, sammenlignet med det innstilte firma.

For å få en best mulig vurdering av de økonomiske aspektene som er vurdert under tildelingskriteriene er det brukt lineær metode for beregning av karakter.”

(8)Klager påklaget innklagedes valg av leverandør ved e-post 10. november 2009, hvor det ble anmodet om en skriftlig redegjørelse på hvorfor valgte leverandør er valgt til tross for at klager har det ”økonomisk mest fordelaktige tilbudet”. Fra e-posten refereres følgende:

”1. BØT AS" totalsum er ca. 93 000,- eks. mva. billigere enn neste anbyder,

2. BØT's sum etter fradrag av bare private stikkledninger er ca. kr. 140 000,- eks mva billigere enn neste anbyder.

3. BØT AS's sum etter fradrag for private stikkledninger og timepriser er ca. 197 000,- eks. mva. billigere enn neste anbyder.

4. Manglende oppgitt anleggsleder har ingen økonomisk konsekvens.”

(9)Innklagede besvarte klagen ved brev 13. november 2009, hvor beslutningen ble opprettholdt og det ble gitt en ytterligere begrunnelse for valg av leverandør.

(10)Klager opprettholdt klagen i brev av 26. november 2009 til innklagede. Det ble da blant annet anført at "fremdrift, kapasitet og bemanning”, "tidligere erfaring med firma” og ”miljøtiltak i prosjektet” var ulovlige tildelingskriterier.

(11)Innklagede avviste klagen på nytt i brev 9. desember 2009, hvor det ble bestridt at det er benyttet ulovlige tildelingskriterier. Fra brevet hitsettes følgende:

”Når det gjelder Deres påstand om ulovlige bruk av tildelingskriterier tilbakeviser en | dette. Dette begrunnes med at oppdragsgiver har relativt vidt innkjøpsfaglig skjønn ved fastsettelse av tildelingskriterier.

(12)(13) (14) Deres referanse til klagenemndas sak 2009/49 kan ikke sammenlignes med vår aktuelle konkurranse. I nevnte sak bruker en erfaring som et generelt kriterium. Vi benytter tidligere érfaring med firma som er spesifikk til den erfaring vi har med de aktuelle firmaene. Dette kan knyttes til kontraktsgjenstanden (slik forskriftens $ 13-2 forutsetter) og kan prises, Vi har f.eks erfaringer fra firmaer hvor vi må bruke dobbelt så mye tid til oppfølging (byggeledelse) og det firma kan vi gi en dårligere karakter.

Advokatene Marianne H. Dragsten og Esther Lindalen skriver i sin bok Offentlige anskaffelser, bind II (Universitetsforlaget 2005), side 1258: ”Oppdragsgiver kan bare benytte erfaring og kompetanse som tildelingskriteriet dersom det knyttes til erfaring og kompetanse den/de som skal gjennomføre oppdraget har.” Det mener vi at vårt kriterium helt klart gjør.

Tildelingskriteriet Fremdrift, kapasitet og bemanning kan også knyttes il kontraktsgjenstanden. Dragsten/Lindalen skriver på side 1260: ”Gjennomføringsevne er et tildelingskriterium som ofte benyttes i praksis. I klagenemnda sak 2004/16 (Helsebygg Midt-Norge/Ementor) uttalte klagenemnda at selv om leverandørens kvalifikasjoner ble vurdert som tilstrekkelig til å gjennomføre kontrakten, medfølger dette i seg selv at oppdragsgiver var avskåret fra å legge vekt på dokumentert gjennomføringsevne ved valg av tilbud.” Videre skriver Dragsten/Lindalen på side 1261: ”Et tildelingskriterium som også benyttes relativt ofte i praksis er ”kapasitet”. Skal dette tildelingskriterium være lovlig, må kapasitet knytte seg til tilbudt kapasitet for den konkrete kontrakten og ikke leverandørens generelle kapasitet. I vårt tildelingskriterium Fremdrift, kapasitet og bemanning knytter vi dette til den spesifikke utførelse av entreprisen.

Tildelingskriteriet miljøtiliak i prosjektet er ikke et generelt kriterium, men knyttes som det står til det aktuelle prosjekt. Larvik kommune er miljøsertifisert innenfor NS 14001, og vi er svært opptatt av at alle våre leverandører er miljøbeviste. Det å ha et bevist miljøfokus og klare systemer for miljøtiltak i prosjektet — slik al en unngår forurensing og skade på miljøet — vil helt klart kunne prissettes ift risiko. Vi mener at også dette kriteriet er lovlig.”

Klager sendte et nytt brev til innklagede 11. desember 2009, og påpekte overfor innklagede at det var feil i anskaffelsesprosessen, både når det gjaldt anvendelse av tildelingskriterier og tildelingsevalueringen. Det ble også varslet om at klager ønsket å klage saken inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser.

Kontrakt med valgte leverandør ble inngått 16. desember 2009.

Klager brakte saken inn til Klagenemnda for offentlige anskaffelser ved brev av 28. desember 2009.

Anførsler

Klagers anførsler

(15)(16) ED 33

Klager anfører at ”fremdrift, kapasitet og bemanning”, ”tidligere erfaring med firma” og ”miljøtiltak i prosjektet” er ulovlige tildelingskriterier. Det vises til at disse tildelingskriteriene ikke er egnet til å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, og at kriteriene i realiteten er kvalifikasjonskrav.

Videre anføres det at ettersom klager er blitt trukket ett poeng for ikke å ha ført opp navn på anleggsleder, er innklagedes evaluering av tildelingskriteriet ”fremdrifl, kapasitet og bemanning” feil. Det vises til at klager har angitt at anleggsleders navn

(17)oppgis "etter nærmere avtale” under punkt 3.11 ”Anleggsleder” i utfylt konkurransegrunnlag, som var vedlagt tilbudet. I tillegg vises det til at det i konkurransegrunnlaget punkt 4.17 er presisert at entreprenøren først skal legge fram plan for sin administrasjon av prosjektet under kontraktsforhandlingene.

Klager anfører også at innklagedes evaluering med lineær beregning av tildelingskriteriene ”konkurrerende anbudspris”, ”regningsarbeider” og ”private stikkledninger” er feil, ettersom klager har lavest pris men får færre poeng enn valgte leverandør.

Innklagedes anførsler

(18)(19) (20) Innklagede bestrider at det er brukt ulovlige tildelingskriterier. Det vises til at opplistingen av aktuelle tildelingskriterier i forskriften $ 13-2 ikke er uttømmende, og at oppdragsgiver har et vidt innkjøpsfaglig skjønn ved fastsettelsen av tildelingskriteriene.

Når det gjelder tildelingskriteriet "tidligere erfaring med firma”, retter dette seg spesifikt mot den erfaring innklagede har med de aktuelle firmaene. Erfaringen knytter seg også til gjennomføringen av det konkrete oppdraget. Dette kriteriet kan således knyttes til kontraktsgjenstanden, slik forskriften $ 13-2 forutsetter, og kan prises. Tildelingskriteriet ”fremdrift, kapasitet og bemanning” kan også knyttes til kontraktsgjenstanden, fordi det gjelder den spesifikke utførelsen av entreprisen, ikke leverandøren generelt. Tilsvarende gjelder tildelingskriteriet ”Miljøtiltak i prosjektet”. Det å ha et bevisst miljøfokus og systemer for miljøfokus i prosjektet, slik at en unngår forurensing og skade på miljøet, kan helt klart prissettes i forhold til risiko.

Innklagede bestrider at evalueringen av tildelingskriteriet "fremdrift, kapasitet og bemanning” er feil. Det vises til at innklagede i konkurransegrunnlaget punkt 3.11, 4.5 og 4.17 svært tydelig angir at anleggsleder skal oppgis.

Klagenemndas vurdering

(22)23)

(24)(25) Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf, forskrift 15. november 2002 nr. 1288 om klagenemnd for offentlige anskaffelser $ 6 (2). Klagen er rettidig. Anskaffelsen gjelder en bygge- og anleggstjeneste og følger etter sin opplyste verdi lov 16. juli 1999 nr.69 om offentlige anskaffelser og forskrift 7. april 2006 nr. 402 om offentlige anskaffelser del I og II, jf. forskriften $ 2-1 (2), jf. $ 2-2 (1).

Klager har anført at "tidligere erfaringer med firma”, ”fremdrift, kapasitet og bemanning” og ”miljøtiltak i prosjektet” er ulovlige tildelingskriterier, fordi kriteriene ikke er egnet til å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbudet.

Klagenemnda vurderer i det følgende hvorvidt tildelingskriteriet ”fidligere erfaringer med firma” er et ulovlig tildelingskriterium.

I tidligere saker har klagenemnda lagt til grunn at et tildelingskriterium, for å være lovlig, må ha tilknytning til kontraktens gjenstand, herunder at det må være egnet til å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, jf. forskriften $ 13-2 (2) og klagenemndas sak 2009/80 premiss (51).

EU-domstolen tok ex officio opp spørsmålet om sondringen mellom kvalifikasjonskriterier og tildelingskriterier i sak C-532/06 ”Lianakis”. Domstolen uttalte blant annet at oppdragsgiver ikke kunne benytte tilbydernes erfaring, personell og utstyr, og evne til å fullføre oppdraget innen en fastsatt frist, som tildelingskriterier. Begrunnelsen var at disse forholdene angikk leverandørens evne til å oppfylle

(26)27)

(28)(29) (30) (1) (32) kontrakten, og dermed var å anse som kvalifikasjonskrav, ikke tildelingskriterier, jf. premiss (25) til (32).

Klagenemnda har behandlet flere saker som omhandler lovligheten av denne typen tildelingskriterier i etterkant av at ”Lianakis”-dommen ble avsagt, se for eksempel sakene 2009/46 og 2009/182. Det er her lagt til grunn at ”Lianakis”-dommen trolig ikke stenger for å benytte tildelingskriterier som åpner for konkurranse om tjenestekvalitet knyttet til personene som tilbys, såfremt erfaring og kompetanse inngår selvstendig og uavhengig av etterspurte generelle kvalifikasjoner i vurderingen av den tilbudte tjenestens kvalitet, og derved er egnet til å skille ut det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. Klagenemnda har samtidig lagt til grunn at det må fremgå klart av konkurransegrunnlaget at vurderingen av tilbudets kvaliteter ikke er sammenfallende med, eller en gjentakelse av, vurderingen av leverandørenes kvalifikasjoner, jf. sakene 2009/132 premiss (45) og 2008/120 premiss (41) I —konkurransegrunnlaget kapittel 1 =”Anbudsinnbydelse” var ett av kvalifikasjonskravene angitt slik at leverandør skulle levere ”En oversikt over tilsvarende arbeider som er utført i løpet av de siste tre år.”

Beskrivelsen av tildelingskriteriet ”Tidligere erfaringer med firma” var at det ”Går på både den faglige utførelsen, samarbeidet og den kontraktsmessige oppfølgingen fra anbyderen. Larvik kommune kan hente inn skriftlige referanser fra andre oppdragsgivere.”

I klagenemndas sak 2009/80 var tilfellet at tildelingskriteriet "kompetanse og erfaring” ikke ble ansett som egnet til å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. Det ble i premiss (31) vist til at: "Nemnda kan ikke utelukke at kompetansen og erfaringen til det tilbudte personell kan være egnet til å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, men finner at kompetansen og erfaringen til leverandøren som sådan er et forhold som utelukkende gjelder leverandørens evne til å oppfylle kontrakten. Nemnda kan således ikke se at kriteriet kompetanse og erfaring, slik dette er nærmere definert i konkurransegrunnlagets punkt 4.2, er egnet til å si noe om tjenestens kvalitet.”

Også i den foreliggende sak fremstår tildelingskriteriet ”tidligere erfaringer med firma”, slik nemnda forstår konkurransegrunnlaget, som at det i hovedsak er leverandørens evne som bedrift til å utføre det etterspurte oppdraget som er relevant. Tildelingskriteriet anses således ikke egnet til å si noe spesifikt om den tilbudte tjenestens kvalitet. På den bakgrunn har tildelingskriteriet ikke tilstrekkelig tilknytning til kontraktens gjenstand, og er dermed et ulovlig tildelingskriterium, jf. forskriften $ 13-2 (2).

I den utstrekning tildelingskriteriet ”tidligere erfaringer med firma” gjelder oppdragsgivers egne erfaringer med firma, er det ulovlig også fordi dette innebærer forskjellsbehandling av leverandører som ikke tidligere har hatt oppdrag for oppdragsgiver.

Ettersom tildelingskriterier ikke kan endres etter tilbudsfristens utløp, jf. forutsetningen i forskriften $ 8-2 (1), er bruk av et ulovlig tildelingskriterium en feil som ikke kan rettes opp under tildelingsprosessen. Dette innebærer at en oppdragsgiver som har benyttet et ulovlig tildelingskriterium vil ha en plikt til å avlyse konkurransen for å reparere denne feilen, jf. EU-domstolens sak C-448/01 (Wienstrom) premiss (95) og klagenemndas sak 2010/113 premiss (41) med videre henvisninger. Konkurransen skulle derfor i dette tilfellet vært avlyst.

(33)På bakgrunn av overnevnte konklusjon, finner ikke klagenemnda grunnlag for å ta stilling til klagers øvrige anførsler.

Konklusjon

Larvik kommune har brutt forskriften $ 13-2 (2) ved å ha benyttet et ulovlig. tildelingskriterium.

Klagers øvrige anførsler er ikke blitt behandlet.

För Klagenemnda for offentlige anskatfelser I. november pp

EA F did Vi telen bt