KOFA 2012/133: Supplering av egenerklæring og avvisning

2012/133 Trondheim kommune

Innklaget: Trondheim kommune

Klager: Maske Gruppen AS

Avgjørelse: Ikke brudd på regelverket

Type sak: Rådgivende sak

Klagenemnda for offentlige anskaffelser Innklagede gjennomførte en åpen anbudskonkurranse for inngåelse av rammeavtale om kjøp av medisinsk forbruksmateriell. Klager anførte at innklagede hadde brutt regelverket ved ikke å avvise valgte leverandør som følge av manglende oppfyllelse av et angitt kvalifikasjonskrav. Klagenemnda kom til at innklagede hadde hjemmel i forskriften § 21-4 til å be valgte leverandør om supplerende dokumentasjon vedrørende oppfyllelse av det aktuelle kvalifikasjonskravet. Innklagede hadde dermed ingen plikt til å avvise valgte leverandør. Heller ikke klagers anførsel om avvisning av valgte leverandørs tilbud førte frem. Klagenemndas avgjørelse 12. mai 2014 i sak 2012/133 Klager: Maske Gruppen AS Innklaget: Trondheim kommune Klagenemndas Arve Rosvold Alver, Magni Elsheim og Jakob Wahl medlemmer: Saken gjelder: Avvisning av leverandør. Avvisning av tilbud. Ettersending/supplering. Kvalifikasjons-/dokumentasjonskrav. Oppfyllelse av kravspesifikasjon.

Bakgrunn

(1)Trondheim kommune (heretter kalt innklagede) kunngjorde 9. februar 2012 en åpen anbudskonkurranse for inngåelse av rammeavtale om kjøp av medisinsk forbruksmateriell. Anskaffelsens verdi var i kunngjøringen punkt II.2.1) estimert til kroner 15 000 000 ekskl. mva. pr. år. Tilbudsfrist var i kunngjøringen punkt IV.3.4) angitt til å være 19. mars 2012.

(2)I konkurransegrunnlaget punkt 3.7 ble det stilt følgende kvalifikasjons- og dokumentasjonskrav: "Lønns- og arbeidsvilkår Krav Dokumentasjonskrav  Oppdragsgiver stiller krav til  Tilbyder skal legge ved egenerklæring som lønns- og arbeidsvilkår bekrefter at lønns- og arbeidsvilkår er i samsvar med norske (eller vedkommende lands) overenskomster, eks. tariffavtale, se vedlegg 4.  I de tilfeller hvor man benytter underleverandører med produksjonssted i land utenfor EU/EØS, skal man forsikre seg om at internasjonale overensstemmelser for arbeidsmiljø og arbeidstakers rettigheter blir oppfylt."

(3)Til konkurransegrunnlaget var det således lagt ved en "Egenerklæring for lønns- og arbeidsvilkår" i to deler, hvorav den siste delen hadde overskriften "Ved produksjonssted utenfor EU/EØS".

(4)Krav om oppfyllelse av lønns- og arbeidsvilkår fremgikk også av punkt 6 og 7 i kontrakten som var vedlagt konkurransegrunnlaget: "6 Lønns- og arbeidsvilkår Det stilles krav om at ansatte hos leverandører og eventuelle underleverandører som direkte medvirker til å oppfylle kontrakten, har lønns- og arbeidsvilkår som ikke er dårligere enn det som følger av gjeldende landsomfattende tariffavtale i vedkommende land, eller det som ellers er normalt for vedkommende sted og yrke. Dette gjelder også for arbeid som skal utføres i utlandet. Leverandøren og eventuelle underleverandører skal på forespørsel dokumentere lønnsog arbeidsvilkårene til ansatte som medvirker til å oppfylle kontrakten. Oppdragsgiver forbeholder seg retten til å gjennomføre nødvendige sanksjoner, dersom leverandøren eller eventuelle underleverandører ikke etterlever kontraktsklausulen om lønns- og arbeidsvilkår […] 7 Etisk handel Leverandøren plikter å påse at produksjon og leveranse av denne kontrakten skjer i henhold til ILOs 8 kjernekonvensjoner, FNs barnekonvensjon og FNs menneskerettighetserklæring i leverandørens egen virksomhet og hos underleverandører. Der det er inkonsistens mellom nasjonal og internasjonal lovgivning, er det høyeste standard som gjelder."

(5)I vedlegg 1 til konkurransegrunnlaget ("Kravspesifikasjon og tildelingskriterier"), under et punkt kalt "Minimumskrav", ble det videre stilt krav til produktene som skulle leveres. Av relevans for saken hitsettes følgende: "2.5 Krav – HMS og miljø […] For produkter som har innholdsstoffer som i ren form er merkepliktige, skal sikkerhetsdatablad leveres med tilbudet. Det aksepteres ingen produkter med innholdsstoffer som er merket med kategoriene K, Rep eller Mut. Sikkerhetsdatablad skal følge tilbudsdokumentene som vedlegg. Navn oppgitt i prisspesifikasjonen skal være identisk med navn i sikkerhetsdatabladet …"

(6)Oppfyllelse av minimumskravene, herunder produktenes samsvar med nevnte HMS-/miljøkrav, skulle dokumenteres ved å signere vedlegg 9 til konkurransegrunnlaget ("Egenerklæring minimumskrav"): "Det bekreftes at vårt firma oppfyller alle minimumskrav/skal-krav stilt i konkurransegrunnlaget og kravspesifikasjonen vedlegg 1. Dette er en forutsetning for at kontrakt kan opprettes/inngås. Det bekreftes videre at leverandør og tilbyder aksepterer at brudd på denne egenerklæringen vil anses som vesentlig mislighold av kontrakten."

(7)Innenfor tilbudsfristen kom det inn seks tilbud, herunder fra Maske Gruppen AS (heretter kalt klager) og Mediq Norge AS (heretter kalt valgte leverandør).

(8)I brev datert 21. mars 2012 (sendt som vedlegg med e-post av samme dato) skrev innklagede til valgte leverandør at "[v]edlegg 4, egenerklæring for lønns- og arbeidsforhold, her mangler det underskrift på del to som omhandler produksjon utenfor EU/EØS. Hvis dette skyldes at dere ikke leverer produkter som er produsert utenfor EU/EØS bes dette bekreftet, i motsatt fall ber vi om at ny signert egenerklæring oversendes. Vi ber om at dette oversendes så fort som mulig men senest innen 23.3.2012 kl. 12.00."

(9)Valgte leverandør leverte deretter på e-post 22. mars 2012 en egenerklæring hvor både del én og del to ("Ved produksjonssted utenfor EU/EØS") var utfylt.

(10)I tilbudet fra valgte leverandør manglet også sikkerhetsdatablad for noen av de produktene hvor slikt datablad var påkrevd. Innklagede ba derfor i e-post datert 19. april 2012 om en bekreftelse fra selskapet på at sikkerhetsdatabladene kunne fremskaffes innen oppstart av avtalen. Valgte leverandør bekreftet i e-post samme dag at sikkerhetsdatablad kunne fremskaffes for de aktuelle produktene.

(11)Innklagede informerte deretter tilbyderne om sitt valg av leverandør ved brev datert 19. april 2012.

(12)Klager skrev til innklagede ved brev datert 26. april 2012 og hevdet at valgte leverandør skulle vært avvist fra konkurransen. Innklagede besvarte henvendelsen ved brev datert 2. mai 2012, og imøtegikk her klagers påstand om at valgte leverandør skulle vært avvist.

(13)Saken ble brakt inn for klagenemnda for offentlige anskaffelser ved brev datert 21. mai 2012. Kontrakt med valgte leverandør ble inngått 4. mai 2012.

(14)Nemndsmøte i saken ble avholdt 5. mai 2014.

Anførsler

Klagers anførsler

Hvorvidt valgte leverandør skulle vært avvist

(15)Innklagede har brutt regelverket ved ikke å avvise valgte leverandør fra konkurransen som følge av manglende oppfyllelse av kvalifikasjonskrav, jf. forskriften § 20-12 (1) bokstav a. Det fremgår klart av konkurransegrunnlaget at tilbyderne ble bedt om å legge ved en egenerklæring om lønns- og arbeidsvilkår, og at manglende oppfyllelse dette ville medføre avvisning fra konkurransen. Valgte leverandør fylte ikke ut nevnte egenerklæring, og innklagede skulle derfor ha avvist leverandøren fra konkurransen. Bestemmelsene i forskriften §§ 21-3 og 21-4, gir ikke hjemmel for å ettersende en slik egenerklæring i etterkant. Hvorvidt valgte leverandørs tilbud skulle vært avvist

(16)Innklagede har videre brutt regelverket ved ikke å avvise valgte leverandørs tilbud som følge av relativ bedømmelsestvil, jf. forskriften § 20-13 (1) bokstav f. Av

kravspesifikasjonen fremkommer det at produkter med innholdsstoffer som i ren form er merkepliktige, skulle være vedlagt et sikkerhetsdatablad. Valgte leverandør la ikke ved sikkerhetsdatablad for alle produktene hvor dette var påkrevd. Denne ufullstendigheten har medført tvil om hvordan tilbudet skulle bedømmes og tilbudet skulle derfor ha vært avvist. Heller ikke disse sikkerhetsdatabladene kan ettersendes i medhold av forskriften § 21-3, og suppleringen faller utenfor avklaringsadgangen i forskriften § 21-1 (1).

Innklagedes anførsler

Hvorvidt valgte leverandør skulle vært avvist

(17)Når det gjelder egenerklæringen om lønns- og arbeidsvilkår, har innklagede bedt om en supplering av dokumentasjon som ligger innenfor det regelverket tillater, jf. forskriften §§ 21-3 og 21-4.

(18)Under enhver omstendighet hadde innklagede ikke plikt til å avvise valgte leverandør som følge av manglende signatur på egenerklæringen om lønns- og arbeidsvilkår. Kravet om å signere egenerklæringen var et dokumentasjonskrav, ikke et kvalifikasjonskrav. Mangelfull dokumentasjon gir oppdragsgiver en avvisningsrett og ikke en avvisningsplikt, jf. forskriften § 20-12 (2). I det foreliggende tilfellet vurderte innklagede det som sannsynlig at valgte leverandør hadde forpliktet seg til å overholde regler om lønns- og arbeidsvilkår, selv om del to av egenerklæringen ikke var signert. Dette fordi del én av egenerklæringen var signert, og fordi overholdelse av lønns- og arbeidsvilkår var oppstilt som et eget kontraktsvilkår. Ved å inngi tilbud i konkurransen forpliktet valgte leverandør seg dermed til å overholde de aktuelle lønns- og arbeidsvilkårene. Hvorvidt valgte leverandørs tilbud skulle vært avvist

(19)Når det gjelder innklagedes forespørsel til valgte leverandør om å fremskaffe sikkerhetsdatablad for samtlige av produktene hvor dette var et krav, ligger en slik handling innenfor avklaringsadgangen i forskriften § 21-1 (2). Manglende sikkerhetsdatablad er ikke en ufullstendighet ved tilbudet som medfører tvil om hvordan tilbudet skal bedømmes, jf. forskriften § 20-13 (1) bokstav f. Tilbudet inneholder ingen ufullstendigheter eller uklarheter om hvilke produkter som er tilbudt eller hvilke innholdsstoffer produktene har. Sikkerhetsdatabladene har ingen betydning for evalueringen og rangeringen av tilbudene.

Klagenemndas vurdering

(20)Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Konkurransen gjelder rammeavtale om kjøp av medisinsk forbruksmateriell som er en vareanskaffelse med CPV-kode 33140000-3 ("Medisinske forbruksvarer"). Anskaffelsens verdi er i kunngjøringen punkt II.2.1) estimert til kroner 15 000 000 ekskl. mva. pr. år. I tillegg til lov om offentlige anskaffelser følger anskaffelsen derfor etter sin art og verdi forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr. 402 del I og del III, jf. forskriften §§ 2-1 og 2-2. Hvorvidt valgte leverandør skulle vært avvist

(21)Klager har anført at valgte leverandør skulle vært avvist fordi selskapet leverte en egenerklæring om lønns- og arbeidsvilkår som bare var signert på den delen som gjaldt

produksjon innenfor EU/EØS. Dette innebærer, ifølge klager, at valgte leverandør ikke oppfylte et av kravene som innklagede hadde satt til leverandørenes deltakelse i konkurransen, jf. forskriften § 20-12 (1) bokstav a. Innklagede har først og fremst anført at både §§ 21-3 og 21-4 ga innklagede hjemmel for å be valgte leverandør om å levere en ny egenerklæring med underskrift på begge delene av erklæringen.

(22)Forskriften § 21-3 gjelder ettersending av dokumentasjon på at krav til leverandøren er oppfylt. Etter bestemmelsen er det bare "HMS-egenerklæring, skatteattest eller offentlig tilgjengelig dokumentasjon" som kan ettersendes. Med "offentlig tilgjengelig dokumentasjon" menes i første rekke dokumentasjon som det er mulig å fremskaffe gjennom offentlige kanaler uten å gå direkte til tilbyder. Den foreliggende egenerklæringen om lønns- og arbeidsvilkår, som bare kunne fremskaffes ved å henvende seg til valgte leverandør, faller dermed utenfor anvendelsesområdet for bestemmelsen i § 21-3.

(23)Etter forskriften § 21-4 kan oppdragsgiver "anmode om at fremlagte attester og dokumenter vedrørende krav til leverandøren suppleres eller utdypes".

(24)Adgangen til å be om supplerende dokumentasjon forutsetter at tilbudet allerede inneholder opplysninger som er relevant for det aktuelle kvalifikasjonskravet. Dersom oppdragsgiver i slike tilfeller, basert på et dokument som allerede er fremlagt, har grunn til å vurdere det som sannsynlig at en leverandør oppfyller et gitt kvalifikasjonskrav, og mindre presiseringer er egnet til å klargjøre dette, taler gode grunner for å tillate supplerende dokumentasjon. Hvorvidt oppdragsgiver i så fall ber om at det opprinnelige dokumentet fylles ut og presiseres, eller om det opprinnelige dokumentet erstattes av et nytt med de samme presiseringer, kan da ikke ha noen betydning, jf. klagenemndas sak 2012/231 premiss (58).

(25)I det foreliggende tilfellet hadde valgte leverandør som nevnt levert inn egenerklæring om lønns- og arbeidsvilkår, men glemte å skrive under på den delen av erklæringen som gjaldt produksjon utenfor EU/EØS. Valgte leverandør hadde dermed fremlagt relevant dokumentasjon vedrørende oppfyllelse av det aktuelle kvalifikasjonskravet. Når valgte leverandør deretter, etter forespørsel fra innklagede, sender inn en ny egenerklæring med underskrift på begge delene av erklæringen, er dette derfor ikke å anse som innsending av ny dokumentasjon. Signaturen på den andre delen av egenerklæringen, endret ikke på noen måte den dokumentasjonen som valgte leverandør allerede hadde sendt inn.

(26)På denne bakgrunn finner klagenemnda at innklagede hadde hjemmel i forskriften § 21-4 til å be valgte leverandør om å levere en ferdig utfylt egenerklæring om lønns- og arbeidsvilkår. Klagers anførsel om at valgte leverandør skulle vært avvist, kan derfor ikke føre frem. Hvorvidt valgte leverandørs tilbud skulle vært avvist

(27)Klager har videre anført at valgte leverandørs tilbud skulle vært avvist fordi det inneholder ufullstendigheter som medfører tvil om hvordan tilbudet skal bedømmes. Klager har vist til at valgte leverandør ikke leverte sikkerhetsdatablad med alle produktene hvor dette var påkrevd, og at dette gjorde det uklart hvorvidt disse produktene tilfredsstilte alle punktene i kravspesifikasjonen.

(28)Det følger av forskriften § 20-13 (1) bokstav f at et tilbud skal avvises når det "på grunn av ufullstendigheter […] kan medføre tvil om hvordan tilbudet skal bedømmes i forhold til de øvrige tilbudene".

(29)I klagenemndas praksis er det lagt til grunn at det normalt ikke vil foreligge noen avvisningsplikt dersom det påberopte forholdet ikke kan ha betydning for tilbudets rangering, jf. blant annet klagenemndas sak 2013/14 premiss (51). Når ufullstendigheten ved et tilbud knytter seg til avvik fra et angitt minstekrav, vil avvisningsbestemmelsen i § 20-13 (1) bokstav f derfor i utgangspunktet ikke være anvendelig. Klagenemnda har likevel kommet til at uklarheter eller ufullstendigheter omkring oppfyllelsen av krav i noen tilfeller er av en karakter som gjør at tilbudet skal avvises etter § 20-13 (1) bokstav f, jf. blant annet klagenemndas saker 2009/7 og 2009/243. Felles for disse sakene er at uklarheten skapte tvil om hvorvidt kravet ville bli oppfylt.

(30)I konkurransegrunnlaget vedlegg 1 ("Kravspesifikasjon og tildelingskriterier") var det i punkt 2.5 om HMS- og miljøkrav angitt at det til alle merkepliktige produkter skulle leveres sikkerhetsdatablad med tilbudet. Sikkerhetsdatabladene skulle følge tilbudsdokumentene som vedlegg. Kravet om å levere sikkerhetsdatablad med de aktuelle produktene, utgjorde et krav om dokumentasjon på oppfyllelse av innklagedes HMS- og miljøkrav. Oppfyllelse av minimumskravene skulle også dokumenteres ved å levere en signert egenerklæring (vedlegg 9 til konkurransegrunnlaget).

(31)Det er ubestridt at valgte leverandør ikke leverte samtlige påkrevde sikkerhetsdatablad som vedlegg til tilbudet. Valgte leverandør leverte imidlertid en signert egenerklæring med bekreftelse på at selskapet oppfylte alle minimumskrav i konkurransegrunnlaget, herunder de nevnte HMS- og miljøkravene i vedlegg 1 punkt 2.5. Tilbudet inneholdt for øvrig ingen motstridende opplysninger som kunne medføre tvil om hvorvidt HMS- og miljøkravene var oppfylt. På bakgrunn av den fremlagte egenerklæringen, og valgte leverandørs beskrivelse av hvilke produkter som ble tilbudt, herunder beskrivelsen av de merkepliktige produktene i tilbudet punkt 4.3.1, var det tvert imot naturlig å legge til grunn at produktene tilfredsstilte samtlige av innklagedes HMS- og miljøkrav. Det var ingen tvil om hvilke produkter valgte leverandør hadde tilbudt eller hvilke stoffer disse produktene inneholdt. Det er heller ikke grunnlag for å anse det slik at manglende innsendelse av sikkerhetsdatablad i seg selv utgjorde vesentlige avvik fra kravspesifikasjonen, slik at valgte leverandørs tilbud skulle vært avvist på dette grunnlag.

(32)Valgte leverandørs tilbud var således ikke ufullstendig på noe punkt som hadde betydning for tilbudets rangering, eller som kunne skape tvil om hvorvidt kravene i konkurransen ville bli oppfylt. At valgte leverandør ikke leverte de påkrevde sikkerhetsdatabladene medførte ikke "tvil om hvordan tilbudet [skulle] bedømmes i forhold til de øvrige tilbudene", jf. forskriften § 20-13 (1) bokstav f. Klagers anførsel om at valgte leverandørs tilbud skulle vært avvist fører dermed ikke frem.

Konklusjon

Trondheim kommune har ikke brutt regelverket for offentlige anskaffelser. Bergen, 12. mai 2014

For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Jakob Wahl