KOFA 2013/145: Avvisning av tilbud – ambulansebåt

2013/145 Nordlandssykehuset HF

Innklaget: Nordlandssykehuset HF

Klager: Stiftelsen kystselskapet

Avgjørelse: Ikke brudd på regelverket

Type sak: Rådgivende sak

Klagenemnda for offentlige anskaffelser Innklagede har gjennomført en konkurranse begrenset til ideelle organisasjoner, for anskaffelse av ambulansebåttjenester i Gildeskål og Meløy. Klagenemnda kom til at innklagede ikke hadde brutt regelverket for offentlige anskaffelser ved ikke å avvise valgte leverandørs tilbud som følge av manglende oppfyllelse av tilbudsinnbydelsens krav. Klagenemndas avgjørelse 8. desember i sak 2013/145 Klager: Stiftelsen Kystselskapet Innklaget: Nordlandssykehuset HF Klagenemndas Arve Rosvold Alver, Siri Teigum, Andreas Wahl medlemmer: Saken gjelder: Avvisning av tilbud. De generelle kravene i § 5.

Bakgrunn

(1)Nordlandssykehuset HF (kalt innklagede) har gjennomført en konkurranse begrenset til ideelle organisasjoner for anskaffelse av ambulansebåttjenester i Gildeskål og Meløy. Det er opplyst at anskaffelse av ambulansebåttjenester i Gildeskål og Meløy kommune opprinnelig inngikk i en samlet konkurranse som skulle dekke Nordlandssykehusets totale behov for ambulansebåttjenester. På grunn av vesentlige endringer av forutsetningene underveis i evalueringen av tilbudene, ble den delen av konkurransen som omhandlet Meløy og Gildeskål avlyst. Innklagede har forklart at erfaringene fra denne konkurransen viste at det åpenbart bare ville være Stiftelsen Kystselskapet (kalt klager) og Redningsselskapet (kalt valgte leverandør) som var aktuelle leverandører.

(2)Klager og valgte leverandør mottok tilbudsinnbydelse med kravspesifikasjon 10. juni 2013. Tilbudsfrist var angitt til 1. august 2013, men ble senere forlenget til 14. august 2013. I tilbudsinnbydelsen punkt 1 fremgikk det at anskaffelsen av ambulansebåttjenester var definert som kjøp av helse- og sosialtjenester, en uprioritert tjeneste i kategori (25) med CPC-referanse 93 og CPV-referanse 85143000. Videre fremgikk at konkurransen var begrenset til ideelle organisasjoner, og at forskriften del I kom til anvendelse. I tilbudsinnbydelsen punkt 2 fremgikk det at båten skulle være stasjonert på Ørnes i Meløy kommune, og gangtiden ble anslått til ca. 600 timer per år. Kontraktens varighet var i punkt 3.2 angitt til minimum fire år og maksimalt ti år. Anslått kontraktsverdi var kroner 5 millioner eks. mva. per år, jf. punkt 3.3.

(3)Krav til tjenesten var angitt i tilbudsinnbydelsen punkt 5. Som krav til fartøyet var det i punkt 5.1 presisert at "[b]åtene må gjøre tilstrekkelig fart til å dekke de områdene de er tenkt å betjene innen en akseptabel utrykkingstid som er ca 1 time gangtid til de fjerneste lokasjonene." I tillegg fremgikk at "[b]åten skal ha tilfredsstillende ombord- og ilandstigningsmuligheter (jfr. Skipskontrollens regler), slik at pasient på båre trygt skal kunne transporteres om bord og i land uten risiko for skade, uavhengig av vannstand og vær."

(4)Det var stilt krav til beredskap i punkt 5.4, hvor det blant annet fremgikk følgende: "Ved uforutsette tekniske problemer med båten må leverandør kunne dokumentere et "back-up"- system, som gjør at pasienten kan nås snarest mulig, og senest innen 90 minutter etter at hovedbåten er ute av drift. Dersom et annet fartøy som har avtale med NLSH om ambulansebåttjeneste er innenfor denne ramme, aksepteres det som "back-up"system for den første tiden like etter et havari."

(5)I tilbudsinnbydelsen punkt 5.7 var det stilt krav om forsikring. Det fremgikk at når personell hos innklagede deltok i oppdrag, var disse og pasient dekket av sykehusets forsikring. Når personell hos innklagede ikke deltok i oppdrag "plikter oppdragstaker å ha forsikringer som dekker alle eventuelle skader som vil kunne bli påført pasienten under transport."

(6)Vedrørende prising av tjenesten fremgikk det av punkt 6.4 at tilbudet skulle prises med en fast månedlig godtgjørelse som "dekker alle kostnader knyttet til fartøy og bemanning inkludert 40 timers gangtid." Det var videre presisert at det var åpning for prisjustering en gang per år, og at anmodning om prisjustering skulle "begrunnes ut fra økte driftstoffkostnader, personalkostnader eller andre direkte dokumenterbare driftsrelaterte kostnadsøkninger."

(7)I tilbudsinnbydelsen punkt 7 fremgikk det under punkt 7.1 at det ville bli foretatt sluttforhandlinger med "den tilbyder som gir det totaløkonomisk beste tilbudet om endelig utforming av driftsopplegg og kontrakt". Videre fremgikk at: " 7.2 Evaluering av tilbudene Krav til tilbyder og tjenesten slik det beskrives i dette dokumentet må oppfylles. Tilbudene vurderes i forhold til totaløkonomi på denne måten:  Driftsopplegg, fartøy, kompetansen og andre kvalitetsrelaterte forhold utgjør hovedvekt i evalueringen. (mer enn 50 %)  Pris vil bli vurdert i forhold til de kostnader som eventuelt faller på NLSH med hensyn til materiell, utstyr, innkvartering og lignende. 7.3 Avvisning Tilbydere som ikke faller inn under definisjonen av ideell organisasjon slik det fremgår av Lov om register for frivillig virksomhet §4 eller ikke tilfredsstiller øvrige krav vil bli avvist. Tilbud som er mangelfulle eller inneholder vesentlige forbehold vil også kunne bli avvist."

(8)Innen tilbudsfristen mottok innklagede tilbud fra klager og valgte leverandør.

(9)Valgte leverandørs tilbud er ikke fremlagt for klagenemnda. Det er opplyst at valgte leverandørs tilbudte reservefartøy var redningsskøyta i Bodø og Træna, og at valgte leverandør ikke hadde inkludert drivstoff i angitte utgifter.

(10)Innklagede kontaktet valgte leverandør på e-post 15. august, hvor det ble bedt om anslag på utgifter til drivstoff, som følge av at dette var inkludert i konkurrerende tilbud. Valgte leverandør anslo på e-post samme dag at dette ville bli ca. kroner 440 000 per år eksklusive merverdiavgift.

(11)Klager ble ved brev datert 23. september 2013 meddelt at kontrakt ville tildeles valgte leverandør. Det fremgikk at begge tilbudene tilfredsstilte kravene i tilbudsinnbydelsen, og at selv om det var mindre forskjeller på tilbudene, var det ikke grunn til å fremheve det ene som bedre enn det andre når det gjaldt utførelse av den etterspurte tjenesten. Pris hadde derfor vært avgjørende kriterium. Klagenemnda legger til grunn at innstilling med utfyllende redegjørelse for valg av leverandør var vedlagt. Informasjonen var også inntatt i anskaffelsesprotokollen. Det fremgikk av dokumentet at begge tilbyderne oppfylte samtlige krav til tjenesten, herunder blant annet krav til fartøy, beredskap og forsikring. Vedrørende fartøy var det presisert at klagers båt ikke inneholdt båreheis, og at estimerte kostnader var kroner 900 000, som ville være gjenstand for forhandlinger. Når det gjaldt reservebåter ble begge tilbydernes løsninger antatt å være dekkende, og det var ikke grunnlag for å anse ett av tilbudene som bedre enn det andre. Tilbyderne hadde tilbudt tre alternativ hver. Valgte leverandørs tilbud var gitt et pristillegg på kroner 500 000 for "bunkers som ikke var innkalkulert". Ved prisevalueringen hadde innklagede sammenlignet tilbydernes primærtilbud, hvor evaluert pris for valgte leverandør var kroner 9 168 125 per år inklusive merverdiavgift, og kroner 10 937 000 per år inklusive merverdiavgift for klager.

(12)Klager sendte klage på tildeling ved brev datert 3. oktober 2013. Klagen ble avvist ved brev fra innklagede datert 4. oktober 2013. Det fremgikk at innklagede, etter klagers henvendelse, hadde kontaktet valgte leverandør og bedt om estimat på årlige drivstoffkostnader og at tilbudsprisen var oppjustert med kroner 500 000 eksklusive mva. Videre fremgikk at: "Når det gjelder reservebåtløsning har begge tilbudene svakheter. Redningsselskapets løsning kan muligens innebære noe lengre utrykningstid enn forutsatt, men den vil garantert ha en døgnkontinuerlig beredskap som disponeres av Redningsselskapet. Kystselskapets løsning uttrykker en intensjon, underbygget med en uforpliktende intensjonsavtale med et samarbeidende selskap uten nærmere beskrivelse av beredskap og ansvar. På tross av svakheter ved begge tilbudene valgte vi allikevel å godkjenne begge tilbyderes reservebåtløsning."

(13)Saken ble brakt inn for klagenemnda ved klage datert 9. desember 2013.

(14)Nemndsmøte i saken ble avholdt 8. desember 2014.

Anførsler

Klagers anførsler

Avvisning av valgte leverandør

(15)Valgte leverandørs tilbud skulle vært avvist, da tilbudet på vesentlige punkter ikke oppfylte kravene i tilbudsinnbydelsen, jf. tilbudsinnbydelsen punkt 7.2 og 7.3.

(16)Valgte leverandørs reservefartøy har en oppgitt fart på 20 knop, og vil ikke kunne operere på noen av strekningene innenfor tidsmarginen på 90 minutter, jf. tilbudsinnbydelsen

punkt 5.4 f. Klager har foretatt beregninger som viser at minste avvik fra tidsmarginen er 22 minutter, mens største avvik er på 85 minutter.

(17)Valgte leverandør inkluderte heller ikke drivstoff i sitt tilbud, og redegjørelsen i tilbudet må anses som et vesentlig forbehold, jf. tilbudsinnbydelsen punkt 6.4. Siden det her er to tilbydere kan dette ikke reguleres ved å legge inn basispris i tilbudet.

(18)Det er også flere uklarheter i valgte leverandørs tilbud når det gjelder hvorvidt kostnader er inkludert i tilbudet eller ligger hos innklagede, herunder; miljøavgift på drivstoff, omfanget av medisinfornying og passasjer- og pasientforsikring/mannskapsforsikring.

Innklagedes anførsler

Avvisning av valgte leverandør

(19)Innklagede har gjennomført konkurransen i samsvar med forskriften del I, og det var ikke grunnlag for å avvise valgte leverandør.

(20)Innklagede tviler ikke på de beregninger for reservefartøy som er foretatt av klager. Disse har imidlertid kun relevans for deler av det geografiske området. Ved evalueringen av tilbudene ble det fremholdt fra brukergruppen at kravet om aktiveringstid og gangtid på 90 minutter for reservefartøy frem til pasient var urealistisk for mange destinasjoner. Værforholdene ville i store deler av året hindre et fartøy i størrelsen 15-20 meter å holde tilstrekkelig fart for å tilfredsstille et slikt krav. Begge tilbudene hadde svakheter på dette punkt, men da forhandlinger knyttet til reserveløsningen ville vært nødvendig med begge leverandørene i eventuelle sluttforhandlinger, valgte man å se bort fra dette kravet i evalueringen. Valgte leverandør har en grundig redegjørelse for hvilke fartøy som skal fungere som reservefartøy, hvordan disse er utrustet, og hva slags beredskap disse båtene til enhver tid har, og fremstår som langt mer robust og egnet enn klagers løsning.

(21)Det er riktig at valgte leverandør ikke inkluderte drivstoff og eventuell miljøavgift i sitt tilbud. I klagers tilbud var det tatt forbehold om eventuelle kostnader i forbindelse med montering av båreheis, som var angitt som krav til utrustning på fartøyet. Dette innebar en kostnad på ca. kroner 900 000. Tilbudene var dermed ikke fullt ut sammenlignbare. Ved evalueringen så innklagede derfor bort fra klagers forbehold, fordi dette var uakseptabelt og ville bli poengtert i forbindelse med eventuelle sluttforhandlinger. Videre ble valgte leverandørs tilbud justert for manglende prissetting av drivstoff og eventuell miljøavgift. Valgte leverandør anslo kostnadene til drivstoff og smørolje til kroner 440 000 eks. mva. per år, og innklagede la til kroner 500 000 eks. mva. til valgte leverandørs pristilbud. Sett i forhold til den betydelige avstanden mellom de to tilbudene med hensyn til pris, ble det ikke ansett nødvendig å kvalitetssikre dette tallet ytterligere.

(22)Ingen av tilbudene tilfredsstilte alle krav slik de var formulert i tilbudsgrunnlaget, og innklagede konstaterte i tillegg at det var svakheter i kravspesifikasjonen. I realiteten var det bare to aktuelle leverandører, og dersom ett tilbud hadde blitt avvist, skulle konkurransen vært avlyst og gjennomført med mindre omfattende krav. På grunn av tjenestens karakter ville sluttforhandlinger uansett måtte gjennomføres. Begge ble kontaktet i evalueringsprosessen for å gi tilleggsinformasjon og komme med avklaringer.

Klagenemndas vurdering

(23)Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Konkurransen var begrenset til ideelle organisasjoner og gjaldt anskaffelse av ambulansebåttjenester med CPC-referanse 93 og CPV-referanse 85143000, som er en tjenesteanskaffelse i kategori

(25). Anskaffelsens verdi er i tilbudsinnbydelsen punkt 3.3 estimert til kroner fem millioner eks. mva per år. I tillegg til lov om offentlige anskaffelser følger anskaffelsen etter sin opplyste art og verdi forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr. 402 del I, jf. forskriften §§ 2-1 (3), jf. også klagenemndas sak 2012/236.

(24)Klager har anført at valgte leverandør skulle vært avvist som følge av manglende oppfyllelse av krav knyttet til reservefartøyets responstid, samt mangler ved valgte leverandørs prising av tilbudet.

(25)Avvisning av tilbud er ikke direkte regulert i forskriften del I, og det gjelder dermed ikke uttrykkelige regler om avvisningsplikt. De grunnleggende kravene i loven § 5 kan imidlertid medføre at oppdragsgiver i enkelte tilfeller vil ha plikt til å avvise et tilbud, jf. blant annet klagenemndas sak 2011/134 premiss (40) om vesentlig avvik.

(26)Den foreliggende anskaffelsen inngikk opprinnelig i en større konkurranse som skulle dekke innklagedes totale behov for ambulansebåttjenester, men konkurransen for Gildeskål og Meløy ble avlyst under tilbudsevalueringen. Erfaringene fra konkurransen var at det kun var klager og valgte leverandør som var aktuelle leverandører. Innklagede har forklart at ambulansebåttjenesten var av en slik karakter at det ville være behov for praktiske justeringer og avklaringer i forhold til oppdragsgiver og oppdragstakers driftsforutsetninger. Konkurranseformen la derfor opp til at innklagede skulle velge leverandør basert på de innleverte tilbudene, for deretter å gjennomføre sluttforhandlinger med valgte leverandør, jf. tilbudsinnbydelsen punkt 7.1. Klagenemnda er ikke enig i at tilbudsinnbydelsen punkt 7.3 om avvisning gav tilbyderne en forventning om at tilbud som inneholdt avvik fra kravspesifikasjonen ville bli avvist.

(27)Når det gjelder kravet om at reservefartøy måtte nå pasienten innen 90 minutter, jf. tilbudsinnbydelsen punkt 5.4 f, er det ikke bestridt av innklagede at valgte leverandørs reservefartøy ikke ville kunne oppfylle kravet. Innklagede har heller ikke funnet grunn til å tvile på klagers konkrete beregninger av hvor stort avviket ville være.

(28)Ved evalueringen valgte imidlertid innklagede å se bort fra dette kravet, da det kom frem under tilbudsevalueringen at kravet var urealistisk for mange destinasjoner. Værforholdene ville i store deler av året hindre et fartøy i størrelsen 15-20 meter å holde tilstrekkelig fart for å tilfredsstille et slikt krav. Innklagede har forklart at begge tilbudene hadde svakheter på dette punkt og at det ville være nødvendig med sluttforhandlinger om reserveløsning med begge leverandørene. Det fremgår av innstilling og anskaffelsesprotokoll at løsningene var ulike, men at begge trolig ville være dekkende, og at det ikke var grunnlag for å anse en av løsningene som bedre enn den andre. Det er ikke anført, og fremstår heller ikke særlig nærliggende, at klager ville endret sitt tilbud dersom kravet om 90 minutters responstid for reservefartøy ikke var blitt stilt. Det var også sannsynliggjort etter tidligere gjennomført konkurranse at det kun var to aktuelle leverandører, og dette må antas å gjelde uavhengig av hvilket krav til responstid for reservefartøy som ble stilt. Klagers anførsel fører etter dette ikke frem.

(29)Klager har videre anført at valgt leverandør hadde tatt et vesentlig forbehold ved ikke å inkludere drivstoff i sitt tilbud, samt at det var uklart hvem som svarte for følgende kostnader; miljøavgift på drivstoff, omfanget av medisinfornying og passasjer- og pasientforsikring/mannskapsforsikring.

(30)Innklagede har bekreftet at valgte leverandør ikke inkluderte drivstoff og eventuell miljøavgift i sitt tilbud. Valgte leverandørs tilbudspris inkluderte dermed ikke "alle kostnader", jf. tilbudsinnbydelsen punkt 6.4. Klagers tilbud inneholdt imidlertid også et forbehold med økonomiske konsekvenser, da montering av båreheis ble estimert til ca. kroner 900 000.

(31)Innklagede var dermed i en situasjon hvor tilbudsprisene ikke var fullt ut sammenlignbare. For å kunne sammenligne de innkomne tilbudene valgte innklagede å se bort fra klagers forbehold, da forbeholdet var uaktuelt å akseptere. I tillegg ble valgte leverandørs tilbud justert for manglende prissetting av drivstoff og eventuell miljøavgift med kroner 500 000 eks. mva. per år, basert på informasjon fra valgte leverandør og med et tillegg på kroner 60 000. Etter innklagedes justeringer var prisforskjellen mellom tilbudene over 1,7 millioner kroner per år. Klager har ikke anført at den konkrete prissettingen av tilbudene er i strid med regelverket. De øvrige anførte uklarheter i valgte leverandørs tilbud ble ikke justert, og innklagede har heller ikke adressert dette til klagenemnda eller fremlagt valgte leverandørs tilbud. Klager har ikke vist til hvor det fremgikk at det var stilt krav knyttet til medisinfornying, og når det gjelder kravet om forsikring fremgikk det av både innstilling og anskaffelsesprotokoll at begge tilbyderne oppfylte kravene på dette punktet. Klagers anførsel fører ikke frem.

Konklusjon

Nordlandssykehuset har ikke brutt regelverket om offentlige anskaffelser.

For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Andreas Wahl